Apelação Cível Nº 5035346-24.2024.4.02.5001/ES
RELATOR: Juíza Federal BIANCA STAMATO FERNANDES
RELATÓRIO
Tratam-se de remessa necessária, que tenho por interposta, e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS (evento 40, JFES), nos autos do Mandado de Segurança impetrado por M. P. K. S. contra ato atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - VITÓRIA, objetivando, inclusive em sede de tutela de urgência em caráter liminar, que a autoridade coatora dê cumprimento à decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social.
Sustenta a Impetrante, na inicial (Evento 1, INIC1, JFES), que requereu administrativamente sua aposentadoria por tempo de contribuição em 01/03/2019 e que, após interposição de Recurso Ordinário, teve o benefício concedido, consoante acórdão proferido pela 10ª JR/12685 em 20/12/2022.
Informa que a Autarquia interpôs Recurso Especial, o último recurso da instância administrativa, que foi julgado no dia 31/07/2024 pela CRPS/CAJ, e que sequer foi conhecido, em razão da intempestividade.
Aduz, contudo, que desde o retorno do CRPS/CAJ, o processo encontra-se estagnado no Serviço de Centralização da Análise de Reconhecimento de Direitos - Regional Sudeste II, sendo criada a subtarefa com protocolo GET nº 947704166, porém, sem qualquer efetividade e cumprimento das Decisões.
Destaca que o procedimento teve início há mais de 5 (cinco) anos, e se encontra parado no SRSE-II, sem a implantação do benefício ao qual faz jus.
O pedido liminar foi indeferido, consoante decisão de evento 3, JFES
Foi proferida sentença (evento 29, JFES) que julgou procedente o pedido, na forma do art. 487, I, do CPC, “para determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 30 (trinta) dias, dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais).” Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25, da Lei nº 12.016/2009.
Irresignado, o INSS interpõe apelação (evento 40, JFES) sustentando que "Embora inexista vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo. De efeito, não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício.”
Aduz que “O INSS está ciente da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, notadamente quando envolvem interesses de particulares. Entretanto, por mais que tenha o dever jurídico de cumprir todos os prazos, nem sempre isto é possível, levando em consideração o volume de trabalho e, reitere-se, carência de recursos materiais e humanos.”
Assevera que “(...) deve-se atentar que o comando judicial “em caso de descumprimento da medida no prazo de 30 dias, é fixada multa diária no valor de R$100,00” difere em muito de uma decisão em que se determina “a implantação do benefício no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária de R$100,00". Essa segunda hipótese CONDICIONA a multa a uma posterior manifestação do Juízo no caso de efetiva inobservância do prazo estipulado. Não se mostra razoável, pois, o primeiro comando, que impõe incondicionalmente multa diária à Fazenda Pública”.
Destaca, ademais, “(...) a importância de que seja expressamente fixado na decisão que impôs a multa diária um patamar máximo (ex.: “intime-se a APSADJ do INSS para que implante o benefício no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária no valor de R$50,00, a ser confirmada mediante requerimento no caso de eventual demora na implantação, cujo montante total pela mora fica desde já limitado a um total de R$2.000,00.”). Outro procedimento que também pode ser adotado é a advertência de que o benefício deve ser implantado “sob pena de multa por ato de demora na implantação” e não “sob pena multa diária”. Ressalte-se que tal procedimento evita também a dilação desnecessária de eventual discussão em incidentes apartados acerca da multa, especialmente tendo em vista entendimentos de que, embora seja até cabível a incidência de multa contra a Fazenda Pública por atraso na implantação de benefício previdenciário, já que se trata de obrigação de fazer, uma vez tendo o INSS implantado o benefício a partir da data fixada pelo juízo, ou seja, com a DIP (Data de Início de Pagamento) retroativa, resta prejudicada sua condenação ao pagamento da multa (TRF-1ªR, 1ª T., AC 0046192-93.2008.4.01.9199/GO, Rel. Des. Fed. NÉVITON GUEDES, e-DJF1 22/02/2013, p. 339). Por outro lado, ainda que mantida a medida coercitiva, tem-se por exíguo o prazo fixado pelo Juízo, sendo evidente que a fixação de astreintes depende do estabelecimento de prazo razoável para o cumprimento da decisão.”
Esclarece que, ao caso, aplica-se “o princípio da reserva do possível, na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos são escassos para resolução imediata dos problemas. Assim, cabe aos gestores, que de fato já estão fazendo, adotar medidas capazes de solucionar ou minorar drasticamente os efeitos destas questões.”
Afirma, ainda, que a concessão da segurança ofende o princípio da isonomia, e que “não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária”.
Aponta que o art. 41-A, da Lei 8.213/91 não impõe um prazo peremptório para análise do requerimento administrativo e que, “Em verdade, o que a legislação traz é um prazo mínimo para início do pagamento administrativo após a integral disponibilização da documentação necessária à concessão do benefício, o que exige, sem sombra de dúvidas, uma análise preliminar pela Administração”. Indica, assim, que o prazo deve ser contado da conclusão da análise administrativa.
No que concerne ao art. 49, da Lei 9.748/99, “da leitura do dispositivo já se evidencia que o referido prazo de 30 dias não é o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual.” Afirma, assim, que os referidos prazos são inaplicáveis no presente caso.
Subsidiariamente, caso acolhido o pleito do segurado, “o que se admite a título argumentativo, requer o INSS que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas.”
Em razão do exposto, requer “seja conhecido e provido o presente recurso de apelação, extinguindo-se o feito, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485-VI do CPC. Subsidiariamente, requer-se que, ao final, seja rejeitada a pretensão posta em juízo pela parte apelada, em especial: a) pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos; Subsidiariamente, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado. b) que seja provido o presente para afastar a multa fixada ou fixar limitação do valor total; c) que seja provido o presente recurso para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila").”
Intimado da sentença, a Impetrante renunciou ao prazo recursal (evento 36, JFES).
Sem contrarrazões (evento 48, JFES).
O MPF entendeu não ser hipótese de intervenção ministerial (evento 6, TRF2).
É o relatório.
VOTO
Incialmente, em que pese não tenha constado na sentença objurgada o reexame necessário, insta ressaltar que a decisão impôs obrigações de fazer à Autarquia Federal, logo, deve ser reconhecido o cabimento do duplo grau de jurisdição.
Neste sentido, dispõe a Súmula nº 61 desta Egrégia Corte Regional dispõe: “Há remessa necessária nos casos de sentenças ilíquidas e condenatórias, de obrigação de fazer ou de não fazer, nos termos do artigo 496, inciso I e parágrafo 3º, do Código de Processo Civil de 2015”.
Dessa forma, deve ser conhecida a remessa necessária.
Conforme relatado, tratam-se de remessa necessária, que tenho por interposta, e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS (evento 40, JFES), nos autos do Mandado de Segurança impetrado por M. P. K. S. contra ato atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - VITÓRIA, objetivando, inclusive em sede de tutela de urgência em caráter liminar, que a autoridade coatora dê cumprimento à decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social.
O Juízo a quo julgou procedente o pedido, na forma do art. 487, I, do CPC, “para determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 30 (trinta) dias, dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais).” Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25, da Lei nº 12.016/2009.
Presentes os requisitos de admissibilidade, recebo a apelação interposta.
Passo à análise do mérito.
Sustenta o INSS (evento 40, JFES) que a fixação de astreintes é medida excepcional que onera a atividade estatal, que só deve ser fixada em caso de recalcitrância e resistência, e não desde logo. Afirma que há carência de recursos humanos e materiais para cumprimento dos prazos, devendo-se aplicar, no caso, o princípio da reserva do possível. Aduz que a concessão da segurança ofende o princípio da isonomia, permitindo que determinado segurado tenha uma solução mais célere ao seu requerimento administrativo em relação àqueles que também aguardam o pronunciamento da Autarquia. Aponta que os prazos previstos no art. 41-A, da Lei 8.213/91 e no art. 49, da Lei 9.748/99 são inaplicáveis ao caso.
Subsidiariamente, afirma que, caso concedida a segurança, “que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas.”
Postula, deste modo, a reforma da sentença para que o feito seja extinto, sem resolução do mérito. Subsidiariamente, postula “seja conhecido e provido o presente recurso de apelação, extinguindo-se o feito, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485-VI do CPC. Subsidiariamente, requer-se que, ao final, seja rejeitada a pretensão posta em juízo pela parte apelada, em especial: a) pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos; Subsidiariamente, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado. b) que seja provido o presente para afastar a multa fixada ou fixar limitação do valor total; c) que seja provido o presente recurso para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila").”
De fato, não ocorrendo qualquer justificativa capaz de impossibilitar a análise do processo pela Administração, a morosidade, no presente caso, além de ser incompatível com o artigo 49, da Lei nº 9.784/99 – prazo de 30 dias, fere os princípios constitucionais da razoável duração do processo e da eficiência na Administração Pública, previstos, respectivamente, nos artigos 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Lei Maior.
Além disso, o §5º do art. 41-A, da Lei nº 8.213/91 dispõe que:
“Art. 41-A. O valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do último reajustamento, com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
§ 5o O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.”
Assim, considera-se que o prazo para o primeiro pagamento do benefício concedido administrativamente é de 45 (quarenta e cinco) dias, contados a partir da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária para sua concessão.
Ainda que se reconheçam as dificuldades operacionais, materiais e humanas enfrentadas pela Administração Pública no desempenho de suas atribuições, não pode o Impetrante ser prejudicado em razão de entraves burocráticos, mormente quando se encontra respaldado pela lei.
No caso, a Impetrante requereu, administrativamente, sua aposentadoria por tempo de contribuição, em 01/03/2019, que foi indeferida. Interpôs, então, Recurso Ordinário (NB: 42/190.605.648-7), que foi provido, consoante acórdão proferido pela 10ª Junta de Recursos, em sessão do dia 20/12/2022 ().
Tendo por objeto a referida decisão administrativa, o INSS interpôs Recurso Especial, conforme processo nº 44233.671853/2020-14, que não foi conhecido em razão da intempestividade, nos termos do decidido pela 1ª Câmara de Julgamento em 31/07/2024 (). No entanto, em que pese a manutenção da decisão que concedeu o benefício, até a data da impetração do presente mandado de segurança, em 24/10/2024, o benefício não havia sido implementado, em desrespeito ao prazo de 45 (quarenta e cinco dias) fixados no art. 41-A, §5º, da Lei 8.213/91.
Conforme disposto nos incisos LXIX e LXX, da Constituição Federal, bem como no art. 1º, da Lei 12.016/2009, o mandado de segurança tem como objetivo proteger direito líquido e certo violado ou ameaçado de violação por ato ilegal ou praticado com abuso de poder por autoridade pública ou por agente no exercício das funções públicas, cuja ilegalidade ou abuso de poder possam ser comprovadas de forma inequívoca por intermédio de provas pré-constituídas.
A inércia da Administração Pública, desprovida de justificativas plausíveis, viola o direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e afronta o princípio da eficiência. Esta omissão está sujeita à fiscalização pelo Poder Judiciário, que tem o dever constitucional de prevenir e reparar lesões ou ameaças a direitos, nos termos do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45/2004.
Destaca-se que a determinação de apreciação de pedido administrativo ou de implantação de benefício já concedido, na via judicial, não implica em violação aos princípios da isonomia, da impessoalidade, da separação dos poderes e da reserva do possível, pois o controle judicial da atividade da administração é fundamental para garantir a sua efetivação, considerada a ponderação com outros princípios constitucionais, tais como o da eficiência e da própria duração razoável dos processos administrativos.
Deste modo, a via do mandado de segurança mostra-se adequada para resguardar o direito à razoável duração do processo administrativo da Impetrante, que teve concedido o benefício assistencial pela Autarquia Recorrente, sem qualquer notícia de implantação ou início do pagamento.
Neste sentido é o entendimento deste E. Tribunal Regional Federal:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 2a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2 , Remessa Necessária Cível, 5077512-04.2020.4.02.5101, Rel. MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO , 2a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, julgado em 10/05/2021, DJe 01/06/2021 18:45:56)”
“DIREITO PREVIDENCIÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA NA IMPLEMENTAÇÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA. SEGURANÇA CONCEDIDA. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança impetrado em 23/11/2023, objetivando a implementação de aposentadoria por tempo de contribuição, concedida por meio de decisão da 11ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social em 17/10/2022, mas não implementada pelo INSS após mais de 13 meses. A sentença de primeiro grau concedeu a segurança, determinando que o INSS adotasse as providências necessárias para o cumprimento integral da decisão administrativa, no prazo de 30 dias úteis, sob pena de ofensa aos princípios da razoável duração do processo e eficiência.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) se a demora administrativa injustificada na implementação de benefício previdenciário concedido configura ofensa a direito líquido e certo; (ii) se o mandado de segurança é a via adequada para compelir a administração a cumprir decisão administrativa já proferida.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O mandado de segurança é cabível para proteger direito líquido e certo, conforme o art. 1º da Lei nº 12.016/2009, quando a prova é pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória.
4. A omissão administrativa na implementação de benefícios previdenciários, após decisão administrativa favorável ao segurado, fere os princípios constitucionais da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, previstos no art. 5º, LXXVIII, e art. 37, caput, da Constituição Federal.
5. A demora injustificada na implementação do benefício previdenciário viola o prazo legal de 45 dias, estabelecido no § 5º do art. 41-A da Lei nº 8.213/1991, para o primeiro pagamento do benefício.
6. A jurisprudência consolidada do STJ afasta a decadência para impetração de mandado de segurança em casos de omissão administrativa continuada, conforme MS 20.426/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 13/12/2017.
7. A justificativa de insuficiência de recursos humanos ou materiais da administração pública não pode ser utilizada para perpetuar a inércia, cabendo ao Poder Judiciário garantir o direito à implementação de benefícios concedidos administrativamente.
8. Embargos de declaração interpostos pelo INSS processo administrativo não tem efeito suspensivo previsto no PORTARIA MTP Nº 4.061, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2022 (Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social).
IV. DISPOSITIVO
9. Remessa necessária desprovida.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 9A. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2 , Remessa Necessária Cível, 5010791-71.2023.4.02.5002, Rel. GUILHERME BOLLORINI PEREIRA , 9a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, julgado em 12/11/2024, DJe 14/11/2024 16:56:42)” (grifado)
Vale frisar que descabe a este Juízo adentrar no mérito do processo administrativo, visto que a implantação de qualquer benefício concedido pela Autarquia Previdenciária requer a demonstração do preenchimento de seus requisitos, o que, inegavelmente, exige a produção de provas. Ocorre que a demora injustificada à conclusão do processo administrativo e à efetivação de sua decisão final é passível de ser resguardada por intermédio do presente mandamus.
Faz-se necessário, contudo, tecer as seguintes considerações sobre a tese firmada no Tema 350 da Suprema Corte, invocado pelo ora Apelante.
No julgamento do RE 631240, o C. STF firmou a seguinte tese:
"I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas;
II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado;
III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão;
IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir;
V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais."
Portanto, resta claro que o prazo de 90 dias estabelecido no item IV refere-se às ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do paradigma (03/09/2014), não sendo aplicável ao caso concreto.
No caso dos autos, entretanto, o exíguo prazo concedido na sentença destoa do entendimento adotado pela Suprema Corte, que fixou um prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para que fosse realizada a análise dos requerimentos administrativos, conforme se depreende do julgamento do RE 1447691, da Relatoria da Exma. Ministra Carmen Lúcia, DJe: 29/08/2023, que entendo aplicar-se, mutatis mutandis, à hipótese em apreço:
"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL A PESSOA COM DEFICIÊNCIA. CONCESSÃO. PRAZO PARA APRECIAÇÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. ACORDO HOMOLOGADO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.171.152/SC. TEMA 1.066 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO COERENTE COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. Relatório 1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região: “PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO GERENTE EXECUTIVO DO INSS. BENEFÍCIO ASSISTENCIAL. DEMORA INJUSTIFICADA NA ANÁLISE DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. ART. 5º DA CF/88. LEI Nº 9.784/99. DECISÃO DO STF (RE 631.240). APLICAÇÃO. DILAÇÃO DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1- Apelação e remessa oficial de sentença que concedeu a segurança pleiteada pela impetrante para determinar que a impetrada proceda à apreciação do requerimento administrativo de benefício assistencial, no prazo máximo de 10 (dez) dias. 2- Nos termos do art. 6º, §3º da Lei nº 12.016/09, a autoridade coatora é aquela que pratica o ato ou tem poderes para fazê-lo. Com base nesse diploma legal, evidencia-se, no caso, que a presente ação mandamental foi impetrada corretamente contra o Gerente Executivo do INSS (Agência Recife/PE), porquanto é a autoridade coatora competente para analisar o requerimento do benefício assistencial do impetrante apresentado na mencionada Agência. 3- A Constituição Federal assegura o direito de petição aos órgãos públicos em defesa de seus direitos ou contra ilegalidade ou abuso de direito (art. 5º, XXXIV). Esse direito assegurado abrange tanto o direito de provocar o órgão público quanto o direito de ter apreciada e decidida a questão posta para análise. 4- A corte Suprema, quando do julgamento do RE 631.240, em regime de repercussão geral, decidiu que se o requerimento administrativo não for apreciado no prazo de 45 dias (art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91), restará configurada a excessiva demora. 5- O art. 22 da LINDB estabelece que 'n a interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. 6- Considerando a situação excepcional e transitória que vem passando a Autarquia Previdenciária - ampliação do número de pedidos, e a diminuição de pessoal em seu quadro de servidores-, vem essa colenda Turma entendendo razoável aguardar o dobro do prazo legal, ou seja, de 90 (noventa) dias, para apreciação dos requerimentos administrativos. 3/4 (Precedente 4ª Turma: Proc. nº 0800509-18.2020, julgado em 10/03/20, Relator Des. Federal Edilson Pereira Nobre). 7- Caso em que, muito embora a impetrante tenha requerido a concessão de benefício assistencial, em 01/05/2020, restou demonstrado nos autos que a data da propositura da presente ação (02/07/2020), bem como durante todo o trâmite processual, a impetrada permaneceu inerte em seu dever de apreciar tal solicitação. 8- Comprovado o direito líquido e certo de o segurado, ora impetrante, ter seu requerimento apreciado, mercê de mora administrativa por mais de 90 dias. 9 - Dilação do prazo para 45 (quarenta e cinco) dias, contados da intimação da decisão, para que a impetrada proceda à apreciação do requerimento administrativo do impetrante. 10 - Apelação e remessa oficial parcialmente providas” (fls. 3-4, e-doc. 12). Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 16). 2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o caput do art. 5º e o caput do art. 37 da Constituição da República. Assevera que a pretensão da recorrida seria a “imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público” (fl. 4, e-doc. 19). Argumenta “atenta(r) contra a separação dos poderes a imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público” (fl. 5, e-doc. 19). Ressalta que “garantir na via da tutela jurisdicional que o requerimento da parte autora seja apreciado em exíguo lapso temporal acarreta o tratamento díspar com aqueles cidadãos que aguardam o pronunciamento da Autarquia Previdenciária, constituindo uma verdadeira burla na fila cronológica de análise dos requerimentos” (fl. 6, e-doc. 19). Enfatiza que “entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos 5º, caput , e 37, caput , ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros” (fl. 7, e-doc. 19). Pede, “estando presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário, (...) seja conhecido e dado provimento ao mesmo, para reformar o r. acórdão recorrido nos termos aqui pugnados” (sic, fl. 7, e-doc. 19). Apreciada a matéria trazida na espécie,
DECIDO.
3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.
4. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou: “Na espécie, muito embora a parte impetrante tenha requerido a concessão de benefício assistencial, em 01/05/2020, restou demonstrado nos autos que a data da propositura da presente ação (02/07/2020), bem como durante todo o trâmite processual a impetrada permaneceu inerte em seu dever de apreciar tal solicitação. A excessiva delonga entre o requerimento do benefício e a impetração do mandamus, muito além do prazo estipulado em lei, aliado ao fato de inexistir comprovação pela impetrada acerca da análise do pedido, bem como qualquer justificativa plausível para tal desídia, contraria o princípio da razoabilidade e eficiência ao qual está vinculada toda a atuação administrativa (art. 37, CF/88). Destarte, restou comprovando a inercia do INSS em analisar o requerimento do benefício em questão, sem qualquer motivação pela sua morosidade, evidenciando-se, assim, a violação do direito líquido e certo do impetrante em ver apreciado o seu pedido administrativo, mercê de mora administrativa por mais de 90 dias (dobro do prazo considerado razoável pelo STF no RE 631.240), justificando, deste modo, a impetração da presente ação mandamental. Em relação ao prazo para o cumprimento da decisão que determinou que o INSS proceda a análise do requerimento do benefício em questão, essa colenda Turma vem fixando um prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, contados da intimação da decisão que determinou ao INSS que proceda a análise do requerimento do benefício” (fl. 2, e-doc. 12). No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.171.152/SC, Tema 1.066, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral sobre a “possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo”. Nesse recurso, foi celebrado acordo entre o Ministério Público Federal e o Instituto Nacional do Seguro Social, homologado por este Supremo Tribunal Federal em acórdão com a seguinte ementa: “CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social INSS. 2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República. 3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo. 4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral” (DJe 17.2.2021). Em voto proferido nesse julgamento, o Ministro Alexandre de Moraes, Relator, assentou que “a homologação da presente avença visa não só a pacificar a controvérsia instaurada nos presentes autos, mas sobretudo viabilizar a concessão dos benefícios previdenciários em tempo razoável para segmento da população, na sua maioria, em situação de vulnerabilidade social e econômica, porém sem causar prejuízo para a Administração Pública”. Comprova-se, portanto, que a homologação desse acordo não se restringiu àquele processo, alcançando todos os processos nos quais se discute sobre prazos para análises dos processos administrativos de concessão de benefícios administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Social. 5. A conclusão do acórdão recorrido, pelo qual se fixou prazo de quarenta e cinco dias para a apreciação do requerimento administrativo do benefício assistencial (fl. 2, e-doc. 12), harmoniza-se com o acordo firmado no Recurso Extraordinário n. 1.171.152-RG. Confiram-se as seguintes decisões monocráticas proferidas em processos semelhantes ao presente: ARE n. 1.412.016, de minha relatoria, DJe 9.1.2023; RE n. 1.367.117, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 25.10.2022; e RE n. 1.385.024, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 10.10.2022. 6. Quanto à alegada ofensa ao art. 2º da Constituição da República, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, no sentido de que “não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade pelo Poder Judiciário dos atos administrativos tidos por abusivo ou ilegais” (RE n. 1.281.612-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 15.3.2021). Confira-se também o seguinte julgado: “Quanto à violação do art. 2º da Lei Fundamental, o Supremo Tribunal Federal entende que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes” (ARE n. 837.116-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 14.4.2015). Nada há a prover quanto às alegações do recorrente. 7. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. Publique-se." (sem grifo no original)
Deste modo, entendo que a apelação e a remessa mereçam parcial acolhimento, reformando-se a sentença, para fixar um prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para que se dê cumprimento ao decidido pela 10ª Junta de Recursos no âmbito do processo de nº 44233.671853/2020-14 (NB: 42/190.605.648-7), em consonância com o decidido no julgamento do RE 1.447.691, da Relatoria da Exma. Ministra Carmen Lúcia, DJe: 29/08/2023.
No que tange à aplicação das astreintes, o Superior Tribunal de Justiça tem decidido, reiteradamente, que é lícito ao magistrado fixar multa contra a Fazenda Pública com o objetivo de assegurar o adimplemento de obrigação de fazer. (STJ, AgInt no REsp 1.768.886/AC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/5/2019). No mesmo sentido: STJ, AgInt no AgInt no REsp 1.430.917/RN, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 12/12/2019.
Com efeito, dadas as circunstâncias da presente hipótese, a fixação antecipada da multa coercitiva é lícita e se encontra em consonância com o entendimento dos Tribunais Superiores.
O valor da referida multa diária, entretanto, não pode permitir o enriquecimento indevido da parte, devendo observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Neste sentido, §1º do art. 537, do CPC, permite ao magistrado, de ofício ou a requerimento da parte, modificar o valor ou a periodicidade da multa vincenda ou excluí-la, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva.
No caso dos autos, verifica-se que a sentença fixou o valor de R$300,00 (trezentos reais) por dia de atraso, a partir do 31º dia. Entendo necessário, deste modo, que a multa, além de ter início a partir do 46º dia, seja limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais), valor suficiente para que não haja caráter compensatório e não ocasione o enriquecimento sem causa da parte, em consonância com a razoabilidade e a proporcionalidade.
Neste eito, a r. sentença deve ser reformada, fixando-se o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para que se dê cumprimento ao decidido pela 10ª Junta de Recursos no âmbito do processo de nº 44233.671853/2020-14 (NB: 42/190.605.648-7) (), bem como estabelecendo que a multa tenha início a partir do 46º dia, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais).
Ante o exposto, voto por conhecer e dar parcial provimento à remessa necessária, tida por interposta, e ao recurso de apelação do INSS.
Documento eletrônico assinado por BIANCA STAMATO FERNANDES, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002364067v3 e do código CRC 1a892768.
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