Apelação Cível Nº 5012778-98.2021.4.02.5104/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e apelações do DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT (evento 69, APELACAO1) e da UNIÃO (evento 86, APELACAO1) contra a sentença (evento 61, SENT1 c/c evento 79, SENT1) proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Volta Redonda, nos autos da ação anulatória, processo nº 5012778-98.2021.4.02.5104, ajuizada por E. S. D. F. em face de UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO e DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT, que julgou improcedente o pedido em relação ao Auto de Infração SO 06521720 e julgou procedente o pedido em relação aos demais Autos de Infração: (i) EO 32551347, (ii) EO 32554662, (iii) EO32558859, (iv) EO 32565550, (v) EO 32565197, (vi) EO 32565102, (vii) EO32556873, (viii) EO32556620, (ix) EO 32565331, (x) EO 32565346, (xi) EO 32565464, (xii) EO 32556749, (xiii) EO 32554800, (xiv) EO 32558847, (xv) EO 32558022 e (xvi) SO 0298800, determinando que o DNIT ou o órgão federal responsável promovesse a notificação da parte Autora através de remessa postal da decisão administrativa, arquivando-se os autos para comprovação posterior, com condenação da parte autora a arcar com 1/3 das custas e dos honorários sucumbenciais sob o valor da causa (observando-se o disposto no art. 98, § 3º, do CPC), e o DNIT, com 2/3 das custas e dos honorários sucumbenciais.

Nas razões da apelação (evento 69, APELACAO1), em nítido efeito devolutivo, o DNIT alega, em síntese, que o procedimento administrativo de notificação das autuações de trânsito foi integralmente realizado em conformidade com os ditames estabelecidos na legislação de regência, especificamente os arts. 280, 281 e 282 do Código de Trânsito Brasileiro.

Argumenta que a legislação vigente não estabelece obrigatoriedade da utilização de Aviso de Recebimento ou carta registrada para conferir validade jurídica às notificações de autuação, sendo suficiente a comprovação do envio postal dentro do prazo legal de 30 dias contados da lavratura do auto de infração.

Sustenta que o procedimento adotado mediante postagem de carta simples pelos Correios atende plenamente às exigências normativas, tendo sido devidamente comprovado o cumprimento dos prazos e formalidades previstas na Resolução CONTRAN nº 619/2016.

No que tange à responsabilidade civil, argumenta que o exercício regular do poder de polícia administrativa, consubstanciado na fiscalização de trânsito e aplicação das penalidades cabíveis, constitui atividade típica e legítima da Administração Pública, não configurando ato ilícito passível de gerar dano moral indenizável. Aduz que a aplicação de multas de trânsito, quando fundamentada em competência legal e observado o devido processo administrativo, representa o cumprimento do dever estatal de zelar pela segurança viária, inexistindo conduta antijurídica que justifique reparação civil.

Apontae qu a ausência de comprovação efetiva de prejuízo extrapatrimonial constitui óbice intransponível ao deferimento da pretensão indenizatória, uma vez que não foram demonstrados nos autos elementos concretos indicativos de abalo à honra, dignidade ou reputação da requerente. Sustenta que o mero questionamento judicial de atos administrativos não caracteriza, por si só, dano moral, sendo indispensável a demonstração de efetiva lesão aos direitos da personalidade para configuração do dever de indenizar.

Requer, ao final, "seja reformada a sentença para julgar improcedentes os pedidos da ação".

Nas razões da apelação (evento 86, APELACAO1), a UNIÃO sustenta possuir manifesta ilegitimidade para figurar no polo passivo da presente demanda, considerando que as autuações administrativas objeto da controvérsia foram lavradas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público própria e distinta da União. Argumenta que a autarquia federal detém competência específica e exclusiva para a fiscalização de trânsito nas rodovias federais, conforme estabelecido na Lei 10.233/2001, respondendo diretamente pelos atos praticados no exercício de suas atribuições legais, sem qualquer subordinação hierárquica que justifique a responsabilização solidária da União.

Invoca a teoria da asserção para sustentar que as condições da ação devem ser aferidas segundo as alegações constantes da petição inicial, não havendo qualquer imputação de conduta específica à União que justifique sua manutenção no feito. Alega que inexiste relação jurídico-material entre a União e os fatos narrados na exordial, uma vez que não participou da lavratura dos autos de infração nem dos procedimentos administrativos subsequentes, sendo o DNIT o único responsável pelos atos questionados.

Por fim, pugna "pelo reconhecimento da ilegitimidade passiva da União e sua consequente exclusão do feito".

Em contrarrazões (evento 76, CONTRAZ1), E. S. D. F. sustenta que o recurso não merece provimento, devendo a bem lançada sentença ser mantida integralmente.

Defende que as autuações devem ser anuladas por vício no procedimento de notificação, argumentando que o DNIT não demonstrou nos autos ter procedido à postagem das notificações conforme exigido pela legislação de regência.

Sustenta que a postagem da notificação válida deve preencher todos os requisitos legais, possibilitando ao administrado o exercício pleno da ampla defesa em todos os graus de jurisdição, sendo indispensável a prova da efetiva entrega da comunicação ao destinatário.

Argumenta que o órgão autuador não possui documentação hábil a comprovar o envio das notificações de penalidade à proprietária do veículo, tentando de forma inadequada transferir a terceiros a responsabilidade pelo cumprimento de suas obrigações legais.

Critica as alegações sobre a suficiência da postagem por carta simples, sustentando que para se obter comprovante válido da entrega seria necessária a utilização de Aviso de Recebimento ou Carta Registrada.

Conclui que são infundadas as tentativas do DNIT de se desvincular da obrigação legal, imputando responsabilidade exclusiva à Empresa de Correios e Telégrafos, uma vez que tais argumentações não demonstram o cumprimento efetivo do disposto na legislação de regência.

Por fim, pugna "seja mantida a r. sentença para julgar improcedente a apelação".

O Ministério Público Federal manifesta-se pela ausência de interesse público que justifique sua intervenção (evento 5, PROMOCAO1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002527450v7 e do código CRC 29280ef3.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA
Data e Hora: 22/09/2025, às 21:24:28

Apelação Cível Nº 5012778-98.2021.4.02.5104/RJ

VOTO

Conheço dos recursos e da remessa necessária, tida por interposta, pois presentes os pressupostos de admissibilidade.

Observo que a sentença impugnada estabeleceu condenação do DNIT em obrigação de fazer (anulação de autuações administrativas) e rejeitou o pedido de indenização por danos morais. Não houve condenação pecuniária em favor da autora.

Nos termos do art. 496, inciso I, do CPC, a sentença sujeita-se ao reexame necessário por julgar procedente pedido contra a Fazenda Pública. Embora não haja condenação pecuniária, a obrigação de fazer imposta ao DNIT atrai a regra da remessa necessária, não se aplicando a exceção do § 3º, inciso I, do mesmo artigo 496 do CPC.

No âmbito do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, há orientação no sentido de que há remessa necessária nas sentenças que condenam a Fazenda Pública nas obrigações de fazer e não fazer. Confira-se:

Súmula 61 do TRF2: Há remessa necessária nos casos de sentenças ilíquidas e condenatórias, de obrigação de fazer ou de não fazer, nos termos do artigo 496, inciso I e parágrafo 3º, do Código de Processo Civil de 2015.

Portanto, deve ser analisada a remessa necessária, além das apelações.

Como relatado, trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e apelações do DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT (evento 69, APELACAO1) e da UNIÃO (evento 86, APELACAO1) contra a sentença (evento 61, SENT1 c/c evento 79, SENT1) proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Volta Redonda, nos autos da ação anulatória, processo nº 5012778-98.2021.4.02.5104, ajuizada por E. S. D. F. em face de UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO e DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT, que julgou improcedente o pedido em relação ao Auto de Infração SO 06521720 e julgou procedente o pedido em relação aos demais Autos de Infração: (i) EO 32551347, (ii) EO 32554662, (iii) EO32558859, (iv) EO 32565550, (v) EO 32565197, (vi) EO 32565102, (vii) EO32556873, (viii) EO32556620, (ix) EO 32565331, (x) EO 32565346, (xi) EO 32565464, (xii) EO 32556749, (xiii) EO 32554800, (xiv) EO 32558847, (xv) EO 32558022 e (xvi) SO 0298800, determinando que o DNIT ou o órgão federal responsável promovesse a notificação da parte Autora através de remessa postal da decisão administrativa, arquivando-se os autos para comprovação posterior, com condenação da parte autora a arcar com 1/3 das custas e dos honorários sucumbenciais sob o valor da causa (observando-se o disposto no art. 98, § 3º, do CPC), e o DNIT, com 2/3 das custas e dos honorários sucumbenciais.

Na origem, a autora, ora recorrida, ajuizou ação, objetivando a anulação de diversas autuações de trânsito lavradas pelo DNIT, alegando irregularidades no procedimento de notificação e requerendo indenização por danos morais. Sustentou que as notificações foram expedidas sem observância do devido processo legal, comprometendo o direito de defesa nos processos administrativos.

A sentença teve por ratio decidendi o entendimento de que as notificações de autuação não foram realizadas em conformidade com o procedimento legal estabelecido no Código de Trânsito Brasileiro, especificamente por ausência de comprovação adequada do envio mediante sistema postal que assegurasse a ciência efetiva do destinatário. O magistrado a quo fundamentou sua decisão no art. 281, parágrafo único, II do CTB c/c art. 4º da Resolução CONTRAN nº 619/2016, entendendo que a mera postagem por carta simples, sem Aviso de Recebimento, não atende às exigências do devido processo legal administrativo. Reconheceu vício no processo administrativo por considerar que o DNIT não logrou comprovar nos autos a efetiva remessa das notificações dentro dos parâmetros legais, comprometendo o exercício do direito de defesa pela administrada.

Quanto aos danos morais, a decisão recorrida entendeu configurado o abalo extrapatrimonial decorrente das autuações realizadas em desconformidade com o procedimento legal, aplicando a teoria da responsabilidade civil objetiva do Estado prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal. O magistrado considerou que a conduta irregular da Administração Pública, consubstanciada na aplicação de penalidades sem observância do devido processo administrativo, gerou constrangimentos e aborrecimentos que ultrapassaram o mero dissabor cotidiano, justificando a reparação civil. Arbitrou a indenização no valor de 10 mil reais, considerando a gravidade da conduta, a condição econômica das partes e a finalidade pedagógica da sanção civil, condenando solidariamente a União e o DNIT ao pagamento da verba indenizatória.

Posteriormente, foi proferida sentença complementar em sede de embargos de declaração (evento 79, SENT1), na qual o magistrado rejeitou a alegação de ilegitimidade passiva da União. O juízo entendeu que a questão não constituía omissão, contradição ou obscuridade, mas inovação recursal inadequada à via eleita, mantendo a responsabilidade solidária com base na teoria da responsabilidade civil objetiva do Estado e rejeitando os embargos por ausentes os princípios orientadores da modalidade recursal.

Pois bem.

Inicialmente, cumpre analisar a preliminar de ilegitimidade passiva da União suscitada pela recorrente. A apelante sustenta não ter relação com os fatos narrados na inicial, argumentando que o DNIT, na qualidade de autarquia federal, possui personalidade jurídica própria e patrimônio distinto da União, devendo responder pelos próprios atos no exercício de suas competências legais.

Assiste razão à União. Embora a autora tenha direcionado a demanda também contra a União, não se verifica participação direta desse ente federativo nos atos impugnados, que decorreram exclusivamente de autuações realizadas pelo DNIT, autarquia dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprios. Dessa forma, reconheço a ilegitimidade passiva da União, que deve ser excluída do polo passivo da demanda, vez que não tem qualquer participação na confecção dos autos de infração impugnados. 

Mutatis mutandis:

APELAÇÕES CÍVEIS. ADMINISTRATIVO. AUTOS DE INFRAÇÃO LAVRADOS PELO DNIT E DER/ES. SUSPENSÃO DO DIREITO DE DIRIGIR. PEDIDO DE NULIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO DETRAN/ES. CONDENAÇÃO DO DER/ES E DO DNIT AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CABIMENTO. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. - A legitimidade para figurar no polo passivo de demandas em que se discute a anulação de autos de infração de trânsito é da autarquia que confeccionou o auto. - Nesse sentido, verifica-se que o DETRAN/ES é parte ilegítima para integrar o polo passivo da presente demanda, impondo-se a sua exclusão. - Para se aferir qual das partes litigantes arcará com o pagamento dos honorários advocatícios, deve-se atentar não somente à sucumbência, mas também ao princípio da causalidade, segundo o qual a parte que deu causa à instauração do processo deve suportar as despesas dele decorrentes (STJ, REsp 1186789/RJ, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 20/03/2014, DJe 13/05/2014). - Apelação do DETRAN/ES provida e Apelação do DER/ES desprovida. (TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 0119301-53.2015.4.02.5001, Rel. Des. Fed. SERGIO SCHWAITZER, DJe 17.12.2020) (grifos nossos).

Portanto, a apelação da União merece provimento.

No caso concreto, constato que a questão foi criteriosamente analisada pelo Juízo a quo na sentença, após formar o seu convencimento à luz de análise adequada dos fatos e das provas constantes dos autos, aplicando corretamente a legislação de regência.

Ressalte-se que a jurisprudência dos tribunais superiores, consolidou-se no sentido de que a utilização da técnica de motivação per relationem não viola o disposto no artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal, quando o ato decisório se reporte a outra decisão ou manifestação dos autos e as adote como razão de decidir (Precedentes do STF: ARE1452400/CE, AgRg no HC 548330/SP, RHC 221785/RS; Precedentes do STJ: AgRg noAREsp 954408, AgRg no REsp 1535119, AgRg no AREsp 2026405).

Nesse ponto, é relevante, ainda, consignar que o Superior Tribunal de Justiça proferiu julgamento, sob a sistemática dos recursos repetitivos, acerca do Tema 1306. A questão submetida à análise da Corte Superior consistiu em: “Definir se a fundamentação por referência (per relationem ou por remissão) - na qual são reproduzidas as motivações contidas em decisão judicial anterior como razões de decidir - resulta na nulidade do ato decisório, à luz do disposto nos artigos 489, § 1º, e 1.022, parágrafo único, inciso II, do CPC de 2015."

Após detida apreciação, foi fixada a tese, cuja publicação ocorreu em 05/09/2025:

"1. A técnica da fundamentação por referência (per relacione) é permitida desde que o julgador, ao reproduzir trechos de decisão anterior (documentos e/ou pareceres) como razões de decidir, enfrente, ainda que de forma sucinta, as novas questões relevantes para o julgamento do processo, dispensada a análise pormenorizada de cada uma das alegações ou provas. 2. O § 3º do artigo 1.021, do CPC não impede a reprodução dos fundamentos da decisão agravada como razões de decidir pela negativa de provimento de agravo interno quando a parte deixa de apresentar argumento novo para ser apreciado pelo colegiado."

Assim, utilizando a técnica de motivação per relationem, adoto e incorporo, como razões de decidir, os trechos da sentença recorrida transcritos a seguir, por esclarecedores os seus fundamentos (evento 61, SENT1) transcritos a seguir, ressalvada apenas a parte que tratava de condenação solidária da União, ora afastada:

“II - FUNDAMENTAÇÃO

(a) Da impugnação à justiça gratuita

Considerando o contracheque da parte Autora (Evento 1, CHEQ1), bem como que o veículo objeto desta lide, pertencente à Demandante, consiste em um automóvel popular (veículo 1.0 de 2009), mantenho a rejeição da impugnação à gratuidade de justiça suscitada pela UNIÃO, conforme já decidido no Evento 35.

(b) Da incompetência do JEF

Ante a natureza da pretensão da Autora, consistente na anulação de multa derivada do exercício de poder de polícia, o trâmite do processo deve ser pelo rito comum, o que já fora saneado pelo Juízo (Evento 12, DESPADEC1).

(c) Do mérito

Sem outras preliminares ou prefaciais, passo ao exame do mérito.

Não há controvérsia de que a Autora é proprietária do VW/FOX 1.0 GII, cinza, KZH 2999/RJ, ano 2009 modelo 2010, RENAVAM nº 00195015185 e que foram instauradas diversas autuações pelo DNIT em virtude de alegadas infrações de trânsito.

A divergência da presente lide refere-se especificamente ao direito ao contraditório administrativo da parte Autora, que alega ter apresentado recursos administrativos em face de 17 autuações, contudo o DNIT teria os ignorados, imputando-lhe as multas de trânsito antes do encerramento definitivo dos processos.

Pois bem. O DNIT apresentou os dados das 17 autuações na tabela contida no Evento 39, OUT2, Página 2, com os seguintes códigos: (i) EO 32551347, (ii) EO 32554662, (iii) EO32558859, (iv) EO 32565550, (v) EO 32565197, (vi) EO 32565102, (vii) EO32556873, (viii) EO32556620, (ix) EO 32565331, (x) EO 32565346, (xi) EO 32565464, (xii) EO 32556749, (xiii) EO 32554800, (xiv) EO 32558847, (xv) EO 32558022, (xvi) SO 02984800 e (xvii) SO 06521720.

O DNIT confirma que foram interpostos 16 recursos administrativos contra decisões de primeira instância, isto é, de todas as autuações objeto desta lide, com exceção da tombada sob o código SO 06521720 (Evento 8, PET1, Páginas 6 e 7).

De fato, em relação ao SO 06521720, não consta nos presentes autos a comprovação de que a Autora teria interposto recurso administrativo em face da Autuação ou contra qualquer decisão administrativa (Evento 8, ANEXO15, Páginas 7 a 17).

A autora, de forma não tão direta e clara, parece reconhecer que não apresentou recurso para discutir a multa relacionada ao Auto SO 06521720 (Evento 49, PET1, Página 3).

Pelo exposto, dada a inexistência de recurso administrativo a ser objeto de julgamento pelo DNIT, deve ser julgado improcedente o pedido em relação ao Auto de Infração SO 06521720.

Lado outro, em relação aos demais 16 recursos administrativos, o DNIT sustentou que foram todos desprovidos, de maneira que as multas foram definitivamente constituídas, sendo legítimas as cobranças. Reproduzo trecho relevante das informações prestadas (Evento 39, OUT2, Página 1/2):

A afirmação do DNIT quanto ao julgamento dos recursos administrativos é passível de ser confirmada pelo Portal de Multas de Trânsito, bastando acessar o Edital de Notificação de Decisão nº 027/2022 - Resultado de Julgamento de Recurso em 1ª Instância - Penalidade de Multa, datado de 25/03/2022 (sítio eletrônico, página 649).

Assim, o primeiro ponto evidenciado é o de que, no momento do ajuizamento da ação (16/09/2021) e no das contestações (01/02/2022 e 11/02/2022), as decisões administrativas já haviam sido proferidas, contudo não foi providenciada a intimação ao interessado - nota-se que a suposta data da postagem da decisão à Autora é a de 16/3/2022.

Confirma tal dedução o fato de que, ao se analisarem os processos administrativos adunados aos presentes autos (Evento 8, ANEXO2, Página 2 a Evento 8, ANEXO36, Página 4), não constarem neles quaisquer laudas que contenham as decisões administrativas do DNIT.

A fim de apurar os procedimentos do DNIT em relação à parte Autora, o Juízo determinou a apresentação de informações ao DNIT sobre os Autos de Infração D012374078 e E032557472 (Evento 55, ANEXO2, Página 2), estes que não tiveram divergências entre as partes.

Nos dois Autos de Infração sem controvérsias, observo que há (a) o documento "lista de postagem - carta comercial simples (Evento 55, ANEXO2, Páginas 7/9) e (b) cartas intituladas "notificação de decisão" (Evento 55, ANEXO10, Página 72).

Conquanto se tenha concedido diversas oportunidades no curso do feito ao DNIT para a comprovação da efetiva remessa de carta simples à Requerente, não restaram juntados aos autos comprovantes de que tais postagens tenham efetivamente sido realizadas - nem cópia de "lista de postagem - carta comercial simples", tampouco "cartas intituladas notificação de decisão".

Nesse sentido, decidiu a Primeira Seção do STJ: "Da interpretação dos arts. 280, 281 e 282 do CTB, conclui-se que é obrigatória a comprovação do envio da notificação da autuação e da imposição da penalidade, mas não se exige que tais expedições sejam acompanhadas de aviso de recebimento" (PUIL 372 / SP, Relator Ministro GURGEL DE FARIA, Data da Publicação/Fonte DJe 27/03/2020).

Não obstante o pedido formulado pela Autora consista em remeter todos os recursos a julgamento na 2º instância junto ao CONTRAN (Evento 1, INIC1, Página 7), a interpretação amparada na boa-fé objetiva é a de que a pretensão da Autora repousa no respeito ao devido processo legal por todas as instâncias administrativas de julgamento do DNIT.

Portanto, é de se dar procedência parcial ao pleito, contudo direcionado a se determinar a notificação da Autora do julgamento do seu recurso, pela via postal, cuidando o DNIT ou o órgão competente de arquivar os documentos comprobatórios, com a consequente produção de efeito suspensivo até a preclusão administrativa (art. 285 do CTB).

No entanto, afasto o pedido de declaração da prescrição intercorrente, eis que o processo judicial suspende o prazo prescricional (art. 202, parágrafo único, do CC/2002).

Deixo de acolher o pedido de expedição de ordem ao DETRAN/RJ, uma vez que é decorrência automática do efeito suspensivo do recurso o impedimento de cobrança da multa para quaisquer fins legais.

Por fim, quanto ao pedido indenizatório, seria necessário à Autora produzir prova concreta do dano moral, que nas relações de direito público não é automaticamente presumido. Não havendo qualquer elemento que demonstre algum prejuízo extrapatrimonial da Autora, incabível a indenização no caso concreto.

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, extingo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para:

a) JULGAR IMPROCEDENTE o pedido em relação ao Auto de Infração SO 06521720;

b) JULGAR PROCEDENTE o pedido em relação aos Autos de Infração (i) EO 32551347, (ii) EO 32554662, (iii) EO32558859, (iv) EO 32565550, (v) EO 32565197, (vi) EO 32565102, (vii) EO32556873, (viii) EO32556620, (ix) EO 32565331, (x) EO 32565346, (xi) EO 32565464, (xii) EO 32556749, (xiii) EO 32554800, (xiv) EO 32558847, (xv) EO 32558022 e (xvi) SO 02984800, determinando que o DNIT ou o órgão federal responsável promova a notificação da parte Autora através de remessa postal da decisão administrativa, arquivando-se os atos para comprovação posterior, de forma que se suspendam os efeitos das autuações até o julgamento definitivo dos recursos administrativos.

c) REVISITAR O PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA PARA DEFERI-LO, ante a fungibilidade da tutela de urgência com a de evidência e a caracterização da hipótese prevista no art. 311, IV, do CPC, de forma a determinar a concessão do efeito suspensivo aos recursos administrativos nos termos do art. 285 do CTB.

Ante a sucumbência recíproca das partes, condeno a parte Autora a arcar com 1/3 das custas e dos honorários sucumbenciais sob o valor da causa (perdeu em 1 pedido, de dano moral) e o DNIT, com 2/3 das custas e dos honorários sucumbenciais (perdeu em 2 pedidos, concernentes ao reprocessamento dos autos de infração e ao efeito suspensivo dos recursos).

Suspendo a exigibilidade da sucumbência da parte Autora pela gratuidade deferida à Autora no Evento 3 e reconheço a isenção do DNIT quanto às custas processuais.

Sentença não sujeita ao duplo grau obrigatório de jurisdição (art. 496, § 3º, I do CPC).

Interposto recurso, intime-se a parte recorrida para contrarrazões. Após, concluam-se para sentença complementar ou remetam-se os autos ao E. TRF da 2ª Região.

Com o trânsito em julgado e sem medidas executórias a serem adotadas, arquivem-se os autos, com baixa.

Registre-se, publique-se e intimem-se.”

Cabe tecer algumas considerações.

A Lei 10.233/2001, ao criar o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, estabeleceu expressamente sua competência para fiscalização do trânsito nas rodovias federais. O art. 82, § 3º, da referida lei dispõe sobre as atribuições da autarquia, incluindo a fiscalização do cumprimento das normas de trânsito.

O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que "o DNIT detém competência para a fiscalização do trânsito nas rodovias e estradas federais, podendo aplicar, em caráter não exclusivo, penalidade por infração ao Código de Trânsito Brasileiro, consoante se extrai da conjugada exegese dos arts. 82, § 3º, da Lei 10.233/2001 e 21 da Lei 9.503/97". (Tema Repetitivo 965 - REsp 1.588.969/RS e REsp 1.613.733/RS).

Tal competência é concorrente com a dos órgãos estaduais e municipais de trânsito, visando à maior efetividade na fiscalização e segurança viária nas rodovias federais.

A fundamentação adotada na sentença de primeiro grau demonstra criteriosa análise da matéria controvertida, especialmente no que concerne ao devido processo legal administrativo e ao direito fundamental ao contraditório e à ampla defesa. O magistrado a quo identificou corretamente o cerne da questão jurídica, qual seja, a ausência de comprovação pelo DNIT do envio adequado das notificações das decisões administrativas proferidas nos recursos interpostos pela autora.

Cabe destacar que, conforme entendimento consolidado do STJ no julgamento do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR 372/SP), "da interpretação dos arts. 280, 281 e 282 do CTB, conclui-se que é obrigatória a comprovação do envio da notificação da autuação e da imposição da penalidade, mas não se exige que tais expedições sejam acompanhadas de aviso de recebimento" (Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, DJe 27/03/2020).

O reconhecimento da procedência parcial do pedido mostrou-se acertado diante da comprovação de que 16 recursos administrativos foram efetivamente interpostos pela autora, mas o DNIT não demonstrou adequadamente ter procedido à notificação das respectivas decisões. Essa falha abrangeu os autos de infração (i) EO 32551347, (ii) EO 32554662, (iii) EO 32558859, (iv) EO 32565550, (v) EO 32565197, (vi) EO 32565102, (vii) EO 32556873, (viii) EO 32556620, (ix) EO 32565331, (x) EO 32565346, (xi) EO 32565464, (xii) EO 32556749, (xiii) EO 32554800, (xiv) EO 32558847, (xv) EO 32558022 e (xvi) SO 02984800, permanecendo apenas o Auto de Infração SO 06521720 sem recurso interposto. Essa falha procedimental configura violação ao princípio constitucional da ampla defesa (art. 5º, LV, CF/88), vez que impediu que a interessada tomasse conhecimento dos julgamentos para eventual interposição de recurso à instância superior.

Quanto ao pedido indenizatório, mantenho a improcedência fixada na sentença, uma vez que não restou demonstrado abalo moral concreto. Nas relações de direito público, o dano moral não se presume automaticamente, sendo necessária a demonstração de efetiva lesão extrapatrimonial que ultrapasse o mero dissabor cotidiano, conforme orientação jurisprudencial consolidada.

Em conclusão, verifico que a controvérsia foi corretamente solucionada pelo juiz de primeiro grau, devendo a sentença ser mantida pelos seus próprios fundamentos, com exceção da análise da ilegitimidade passiva da União. Portanto, a apelação da União deve ser provida, a remessa necessária, parcialmente provida, apenas para acolher a ilegitimidade da União, e a apelação da autora, desprovida.

Ante o provimento da apelação da União, fixo os honorários advocatícios sucumbenciais em favor deste ente federativo, no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), por equidade, na forma do art. 85, § 8º, do CPC, em desfavor da parte autora, considerando que a recorrente obteve êxito em sua pretensão recursal, observando-se o disposto no art. 98, § 3º, do CPC, quanto à suspensão da exigibilidade pela gratuidade deferida à autora.

Por fim, há orientação do STJ no sentido de que é devida a verba honorária recursal, na forma do art. 85, §11 do CPC, quando estiverem presentes, simultaneamente, os seguintes requisitos: a) decisão recorrida publicada a partir de 18.3.2016, ocasião em que entrou em vigor o novo CPC; b) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; c) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017).

Por isso, quanto ao DNIT, considerando que a autarquia sucumbiu integralmente em seu recurso, majoro os honorários advocatícios já fixados na sentença em 1% (um por cento) sobre o valor da causa, nos termos do § 11 do art. 85 do CPC. Assim, o DNIT fica condenado ao pagamento de 2/3 das custas processuais e dos honorários advocatícios sucumbenciais, com o acréscimo de 1% sobre o valor da causa.

Pelo exposto, voto no sentido de dar provimento parcial ao reexame necessário e provimento à apelação da União, para excluí-la do polo passivo da demanda por ilegitimidade passiva, fixando honorários advocatícios sucumbenciais em seu favor e em desfavor da autora no valor de R$ 500,00, observando-se o disposto no art. 98, § 3º, do CPC quanto à suspensão da exigibilidade pela gratuidade deferida, e negar provimento à apelação do DNIT, mantendo-se inalterados os demais termos da sentença quanto à sua condenação, com majoração dos honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o valor da causa em desfavor da autarquia federal, nos termos do art. 85, §11, CPC.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002527451v14 e do código CRC 627eef5a.

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Apelação Cível Nº 5012778-98.2021.4.02.5104/RJ

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTOS DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO EM RODOVIA FEDERAL. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÕES CÍVEIS DA UNIÃO E DO DNIT. NOTIFICAÇÃO DE DECISÕES ADMINISTRATIVAS. AMPLA DEFESA. FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. REMESSA NECESSÁRIA PARCIALMENTE PROVIDA. APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDA. APELAÇÃO DO DNIT DESPROVIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações cíveis interpostas pela União e pelo DNIT, com reexame necessário, contra sentença que, em ação anulatória, julgou improcedente o pedido quanto ao Auto de Infração SO 06521720 e procedente quanto aos demais 16 autos de infração lavrados pelo DNIT em rodovia federal, determinando a notificação postal das decisões administrativas e a suspensão dos efeitos das autuações até o julgamento definitivo dos recursos, bem como rejeitou pedido de danos morais. A União arguiu ilegitimidade passiva. O DNIT sustentou regularidade das notificações e das multas. Houve fixação de sucumbência recíproca, com isenções legais, e posterior majoração de honorários recursais em desfavor do DNIT.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há quatro questões em discussão: (i) definir se incide remessa necessária na hipótese de condenação da Fazenda Pública em obrigação de fazer; (ii) estabelecer se a União possui legitimidade passiva para figurar no polo da demanda que discute autos de infração lavrados por autarquia federal (DNIT); (iii) determinar se houve vício no procedimento administrativo por ausência de comprovação adequada da notificação das decisões proferidas nos recursos administrativos, com repercussão sobre o contraditório e a ampla defesa; e (iv) verificar a configuração de dano moral indenizável.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A remessa necessária incide quando a sentença condena a Fazenda Pública em obrigação de fazer ou não fazer, conforme art. 496, I, do CPC e Súmula 61 do TRF2, ainda que não haja condenação pecuniária.
4. A União carece de legitimidade passiva, porque os atos impugnados decorreram exclusivamente do DNIT, autarquia com personalidade e patrimônio próprios; a legitimidade, em demandas anulatórias de multas, é do órgão que confeccionou os autos.
5. O DNIT detém competência concorrente para fiscalizar trânsito e aplicar penalidades em rodovias federais, por força do art. 82, § 3º, da Lei 10.233/2001 e art. 21 do CTB, segundo a tese repetitiva (Tema 965/STJ); tal competência não afasta o dever de observar o devido processo legal administrativo.
6. A Administração deve comprovar o envio das notificações de autuação e de imposição de penalidade, dispensado o aviso de recebimento, mas exigida prova mínima de expedição; a ausência dessa comprovação quanto às decisões de 16 recursos administrativos viola o art. 281, parágrafo único, II, do CTB, e impede o exercício pleno da ampla defesa (art. 5º, LV, da CF).
7. A técnica de fundamentação por remissão (per relationem) é válida quando o órgão julgador enfrenta, ainda que sucintamente, as questões relevantes supervenientes, conforme orientação dos Tribunais Superiores e a tese firmada no Tema 1306/STJ.
8. O art. 285 do CTB autoriza a concessão de efeito suspensivo ao recurso administrativo, impondo a suspensão dos efeitos das autuações até a preclusão administrativa, quando ausente a comprovação da notificação regular da decisão.
9. Inexiste prescrição intercorrente, pois o curso da ação judicial suspende o prazo prescricional, nos termos do art. 202, parágrafo único, do CC/2002.
10. O dano moral não se presume nas relações de direito público e exige demonstração de abalo concreto que supere mero dissabor; ausentes elementos probatórios, mantém-se a improcedência do pedido indenizatório.
11. Diante das circunstâncias do caso, cabível a fixação por equidade em favor da União, vencedora em sua apelação, com suspensão da exigibilidade por gratuidade deferida à parte autora, e a majoração recursal de 1% sobre o valor da causa em desfavor do DNIT, vencido em seu recurso.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12. Remessa necessária parcialmente provida. Apelação da União provida para reconhecê-la parte ilegítima e excluí-la do polo passivo, com fixação de honorários sucumbenciais por equidade (art. 85, § 8º, CPC) em seu favor, suspensa a exigibilidade (art. 98, § 3º, CPC). Apelação do DNIT desprovida. Mantidos os demais termos da sentença: improcedência quanto ao Auto SO 06521720; procedência quanto aos 16 autos remanescentes, com determinação de notificação postal das decisões administrativas e suspensão dos efeitos das autuações até o julgamento definitivo dos recursos (art. 285, CTB). Majoração dos honorários do DNIT em 1% sobre o valor da causa (art. 85, § 11, CPC).

13. Teses de julgamento: 1. Incide remessa necessária quando a sentença condena a Fazenda Pública em obrigação de fazer, ainda que ilíquida e sem condenação pecuniária. 2. A União é parte ilegítima em demanda que versa sobre autos de infração lavrados por autarquia federal com personalidade própria, recaindo a legitimidade no órgão autuador. 3. A ausência de comprovação do envio das notificações das decisões administrativas viola o devido processo legal e impõe a suspensão dos efeitos das autuações até a preclusão administrativa. 4. A técnica de fundamentação per relationem é válida desde que enfrentadas as questões relevantes do caso. 5. O dano moral em relações de direito público exige prova concreta de abalo e não se presume. 6. São devidos honorários sucumbenciais por equidade em favor do recorrente vencedor e a majoração recursal em desfavor do recorrente vencido, conforme art. 85, §§ 8º e 11, do CPC.

Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, arts. 85, §§ 8º e 11; 93, IX (CF/1988, por remissão jurisprudencial); 496, I e § 3º, I; CTB (Lei 9.503/1997), arts. 280, 281, parágrafo único, II, 282 e 285; CF/1988, art. 5º, LV; CC/2002, art. 202, parágrafo único; Lei 10.233/2001, art. 82, § 3º; Resolução CONTRAN nº 619/2016, art. 4º.

Jurisprudência relevante citada: TRF2, Súmula 61; TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 0119301-53.2015.4.02.5001, Rel. Des. Fed. Sergio Schwaitzer, DJe 17.12.2020; STJ, Tema 965 (REsp 1.588.969/RS e REsp 1.613.733/RS); STJ, PUIL 372/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 27.03.2020; STJ, Tema 1306, tese publicada em 05.09.2025; STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, DJe 19.10.2017; precedentes do STF e STJ sobre fundamentação por remissão (ARE 1452400/CE; AgRg no HC 548330/SP; RHC 221785/RS; AgRg no AREsp 954408; AgRg no REsp 1535119; AgRg no AREsp 2026405).

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento parcial ao reexame necessário e provimento à apelação da União, para excluí-la do polo passivo da demanda por ilegitimidade passiva, fixando honorários advocatícios sucumbenciais em seu favor e em desfavor da autora no valor de R$ 500,00, observando-se o disposto no art. 98, § 3º, do CPC quanto à suspensão da exigibilidade pela gratuidade deferida, e negar provimento à apelação do DNIT, mantendo-se inalterados os demais termos da sentença quanto à sua condenação, com majoração dos honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o valor da causa em desfavor da autarquia federal, nos termos do art. 85, §11, CPC, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 21 de outubro de 2025.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002527452v7 e do código CRC 1abae564.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA
Data e Hora: 30/10/2025, às 15:39:04

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 14/10/2025 A 21/10/2025

Apelação Cível Nº 5012778-98.2021.4.02.5104/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

Votante: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

Votante: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária