Apelação Cível Nº 5001060-83.2025.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Remessa Necessária e Apelação Cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face de sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória que concedeu a segurança e extinguiu o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, para determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 30 (trinta) dias, dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais).
Pretendeu a Parte Impetrante obter provimento jurisdicional que obrigasse o INSS a dar cumprimento ao acórdão administrativo nº 21ª JR/19869/2024, proferido em 17/09/2024, relativo à benefício previdenciário de Aposentadoria por Tempo de Contribuição.
Em suas razões recursais, requer a Parte Apelante a denegação da ordem e que seja afastada a multa cominada, eis que não teria havido resistência da Autarquia que justificasse sua fixação, alegando que "convive com a falta notória de recursos materiais e humanos para um procedimento mais célere.". Sustenta, ainda, que "o próprio Superior Tribunal de Justiça já pacificou entendimento no sentido de que só é possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por sentença judicial.". Aduz "a importância de que seja expressamente fixado na decisão que impôs a multa diária um patamar máximo" e que o prazo fixado é exíguo. Argumenta, ademais, que "o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade" e que é "imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário". Acresce, outrossim, que incide, na hipótese, os princípios da separação dos poderes e da reserva do possível, na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos. Assevera que o deferimento da medida pleiteada fere os princípios da isonomia e da impessoalidade e que a legislação que disciplina a matéria traz um prazo mínimo para decidir após a conclusão de toda instrução processual. Ressalta, ainda, que "tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros", de modo que não se pode falar em sua inércia ou desídia. Subsidiariamente requer que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.
Contrarrazões apresentadas pela Parte Impetrante, informando o cumprimento da obrigação de fazer (evento 42 dos autos originários).
Parecer do Ministério Público Federal em segundo grau opinando pela perda do objeto, por ausência de interesse recursal (evento 05/TRF2).
É o breve Relatório.
VOTO
Tendo em vista que a questão principal do mandamus é eminentemente de procedimento administrativo, cumpre consignar a competência desta Turma para apreciar o presente feito, posto que se trata de examinar a atuação da autoridade administrativa (e não os requisitos para a concessão/revisão de benefício previdenciário). Nesse sentido, em sessão de julgamento realizada em 05/12/2024, manifestou-se o Órgão Especial desta Egrégia Corte, nos autos de nº 5006246-89.2024.4.02.0000, declarando a competência das Turmas Administrativas para processar e julgar os processos que tenham por objeto mora da Autarquia Previdenciária em analisar requerimentos administrativos.
Conheço do recurso e da remessa necessária tendo em vista estarem presentes os pressupostos de admissibilidade.
Compulsando-se os autos, verifica-se que a parte impetrante protocolizou, perante o INSS, recurso ordinário administrativo, em 05/04/2021, ao qual foi dado provimento pela 21ª Junta de Recursos (evento 1, anexos 7 e 8, dos autos originários), sem que, até o momento da impetração do Mandamus, tenha sido cumprida a determinação contida no acórdão nº 21ª JR/19869/2024.
A apreciação do requerimento da parte impetrante não pode ficar condicionada, por tempo indefinido, à manifestação da autoridade administrativa.
O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência."
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Ao requerente é assegurado o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa, quanto na judicial, conforme preceitua a Constituição da República:
"Art. 5, inc. LXXVIII da Constituição Federal /88 – “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.
Outrossim, a atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a atuação da Administração, notadamente, os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos no artigo 2º, caput, da lei nº 9.784/99 e no artigo 37, caput, da CFRB/88.
Não tendo o INSS apresentado justificativas aceitáveis para a demora, tem o impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma decisão para o seu pedido administrativo ainda não apreciado. Portanto, ainda que a inércia não advenha de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal, resta caracterizada a ilegalidade.
Neste sentido, veja-se, mutatis mutandi, julgado desta E. Sexta Turma Especializada:
REMESSA EX OFFICIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE IMPLEMENTAÇÃO DE BENEFÍCIO DE ASSISTENCIAL. Mandado de segurança remetido a esta Corte apenas por força do obrigatório duplo grau. Ordem concedida para que o INSS, à luz do artigo 49 da Lei nº 9.784/99, proceda à apreciação de pedido administrativo de implementação do benefício assistencial. Sentença que reconhece a morosidade do INSS, eis que decorridos meses sem apreciação do pleito. Hipótese simples, na qual o próprio impetrado não apela e concorda com a sentença. Remessa desprovida. (Remessa Necessária nº 5008532-51.2020.4.02.5118/RJ, Relator Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO, TRF2 - Sexta Turma Especializada, julgamento em Sessão Virtual do dia 05/04/2021)
No tocante à imposição de multa cominatória, impende observar que o atual sistema processual atribuiu ao Magistrado o poder de utilizar, inclusive de ofício, de meios executivos que objetivem a entrega da prestação devida ou de seu sucedâneo prático de resultado equivalente, nos termos dos artigos 536 e 537, do CPC, in verbis:
"Art. 536. No cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas necessárias à satisfação do exequente.
§ 1o Para atender ao disposto no caput, o juiz poderá determinar, entre outras medidas, a imposição de multa, a busca e apreensão, a remoção de pessoas e coisas, o desfazimento de obras e o impedimento de atividade nociva, podendo, caso necessário, requisitar o auxílio de força policial.
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Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.”
Assim, é admissível, contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa diária como meio coercitivo de impor o implemento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer.
Sobre o tema, veja-se o seguinte julgado do C. STJ, in verbis:
“[...] O STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.474.665/RS, sob o manto dos repetitivos, esclareceu ser possível a imposição de multa à Fazenda Pública nas obrigações de fazer. Assim, esse instituto não é dirigido apenas ao particular, sendo permitida sua fixação também em desfavor da Fazenda Pública. [...]
(REsp 1830511/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/10/2019, DJe 11/10/2019)
Observe-se, contudo, que a imposição de multa cominatória com o escopo de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública, deve obedecer ao critério da razoabilidade, sendo certo que, embora a astreinte deva ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, não pode configurar-se num ônus excessivo, sob pena de desrespeito à equidade que deve balizar as decisões judiciais.
Nesse sentido:
“[...] O valor total fixado a título de astreinte somente poderá ser objeto de redução se fixada a multa diária em valor desproporcional e não razoável à própria prestação que ela objetiva compelir o devedor a cumprir, nunca em razão do simples valor total da dívida, mera decorrência da demora e inércia do próprio devedor. Precedentes.
7. Recurso especial conhecido e não provido.” (STJ, REsp 1641133/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 20/06/2017, DJe 01/08/2017)
Além disso, cumpre asseverar que o valor da astreinte não faz coisa julgada material, podendo ser revisto quando verificada a insuficiência ou excessividade da mesma, nos termos do artigo 537, §1º, do CPC.
Do detido exame dos autos, verifica-se que a medida coercitiva fixada pelo Magistrado a quo no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) por dia de atraso, revela-se consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade.
Nos termos do enunciado da Súmula 410/STJ: "A prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer".
A jurisprudência pátria recente vem formando o entendimento no sentido de que, para incidência da multa, é necessária a intimação pessoal da Gerência Executiva do INSS para cumprimento da diligência, por expressa previsão legal (Lei nº. 9.494/97 e Lei nº. 8.437/92).
Verifica-se que, no caso em exame, foi expedida notificação eletrônica dando ciência da decisão liminar à Gerência Executiva do INSS em 25/02/2025 (evento 30 dos autos originários) e que a obrigação de fazer foi cumprida em 17/03/2025 (evento 42 dos autos originários), de modo que, já cumprida a decisão judicial dentro do prazo assinalado, foi-se resolvido o ato omissivo que deu origem à impetração do mandamus, sendo desnecessária a imposição da medida coercitiva estipulada.
Neste sentido, veja-se, mutatis mutandi, o seguinte julgado desta E. Corte:
REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO JUNTO AO INSS. VIOLAÇÃO À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.
1. Trata-se de remessa necessária de apelação do INSS contra a sentença que concedeu a segurança requerida e julgou procedente o pedido formulado, para determinar que a autoridade coatora apreciasse o pedido administrativo.
2. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito ao INSS prorrogar, indefinidamente, a análise e decisão de seus processos administrativos.
3. No caso, a impetrante aguarda há mais de um ano uma resposta do INSS ao requerimento de restabelecimento do benefício de aposentadoria por idade e ao pagamento de não recebidos, requeridos em 22/09/2020. A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.
4. A partir da análise do diploma legal que trata de regras mais específicas, a apreciação do requerimento do benefício previdenciário, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, a teor do que preceitua o art. 41-A, §5º, da Lei 8.213/91, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.
5. Além disso, na decisão proferida no RE n° 1.171.152 (rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJ 17/02/2021) o Supremo Tribunal Federal homologou o Termo de Acordo que prevê que o INSS tem os prazos de 30 a 90 dias para a análise dos pedidos de benefícios assistenciais, a depender da complexidade do pedido.
6. Na hipótese, a despeito das dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, há de ser ponderado o direito do beneficiário a uma resposta sobre o seu requerimento, não sendo razoável esperar que aguarde indefinidamente pela análise do seu direito ao pagamento de benefício. Precedente.
7. Com relação à multa aplicada, é pacífico na jurisprudência a possibilidade de fixação de multa diária (astreinte) em face da Fazenda Pública, para compeli-la ao cumprimento de obrigação de fazer, não fazer ou entregar coisa. Assim, permanecendo o descumprimento de ordem judicial, sem justificativa plausível ou bastante, pela parte, ainda que se trate da entidade fazendária, poderá o magistrado fixar multa diária, de natureza coercitiva, buscando o cumprimento da determinação estabelecida. Trata-se de medida inerente ao ‘poder geral de efetivação’ (art. 139, inciso IV, do CPC/15). Precedente.
8. Na hipótese, nota-se que não foi, efetivamente, fixada a multa pelo eventual descumprimento da ordem de apreciação do requerimento de reativação do benefício. De outra parte, a autarquia promoveu o andamento do processo administrativo a partir de 21/06/2023. Desse modo, o prazo determinado pela sentença foi cumprido sendo desnecessária a imposição da medida coercitiva.
9. Remessa necessária e recurso conhecidos e desprovidos.
(Apelação/Remessa Necessária nº 5004979-42.2023.4.02.5101/RJ, Relator Juíza Federal Convocada MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, TRF2 - Sétima Turma Especializada, julgamento na Nova Sessão virtual, realizada no período de 07/08/2024, às 00:00, a 13/08/2024, às 13:00)
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao Apelo e à Remessa Necessária. Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002299313v8 e do código CRC b9c5bdd0.
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Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 31/03/2025, às 19:42:59