Apelação Cível Nº 5002362-77.2021.4.02.5102/RJ
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5002362-77.2021.4.02.5102/RJ
RELATORA: Desembargadora Federal CLAUDIA FRANCO CORREA
RELATÓRIO
Trata-se de interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Niterói/RJ, que julgou procedente o pedido formulado por J. M. D. C., representada por seu irmão e curador C. M. D. C., para determinar o restabelecimento do benefício assistencial à pessoa com deficiência (BPC), desde a cessação ocorrida em 31/07/2019.
A também condenou o INSS ao pagamento das parcelas atrasadas, com juros e correção monetária nos termos do Manual de Cálculos da Justiça Federal, e, a partir da EC 113/2021, exclusivamente pela SELIC, além de declarar a inexistência de débito relativo ao benefício em questão. Foi deferida, ainda, tutela de urgência para que o INSS comprove o restabelecimento do benefício no prazo de 30 dias.
Em suas , o INSS sustenta, em síntese, que não estão preenchidos os requisitos legais para a concessão do benefício, especialmente o critério da renda per capita, que, segundo a autarquia, sempre esteve acima do limite de 1/4 do salário mínimo, afastando a alegação de vulnerabilidade social. Requer, assim, a reforma integral da sentença para que os pedidos iniciais sejam julgados improcedentes.
Foram apresentadas contrarrazões pela parte autora, nas quais se defende a manutenção da sentença por estarem presentes todos os requisitos legais para a concessão do BPC, inclusive com demonstração de vulnerabilidade social e gastos elevados com medicamentos, fraldas e outras despesas mensais, ainda que a renda formal ultrapasse o limite objetivo.
O Ministério Público Federal, por sua vez, em seu manifestou-se pelo desprovimento do recurso, destacando que os laudos médicos e o estudo social demonstram a condição de deficiência grave da autora (portadora de retardo mental severo, epilepsia e déficit cognitivo decorrente de doença genética), bem como situação de extrema vulnerabilidade socioeconômica. O parecer ministerial enfatiza que, embora a renda per capita formal supere o critério objetivo, a realidade do núcleo familiar evidencia gastos fixos e contínuos que comprometem a subsistência digna, o que autoriza a flexibilização do critério econômico, em consonância com a jurisprudência consolidada do STF (RE 567.985) e do TRF2. Diante disso, o MPF opinou pelo conhecimento e desprovimento da apelação, com a manutenção da sentença em todos os seus termos.
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso, por preenchidos os requisitos de admissibilidade.
O ESPÍRITO CONSTITUCIONAL DO LOAS E A EVOLUÇÃO NORMATIVA
O Benefício de Prestação Continuada à pessoa com deficiência está previsto no art. 203, inciso V, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS). Constitui uma das principais expressões do compromisso do Estado brasileiro com a proteção social, a dignidade da pessoa humana e a erradicação da pobreza.
Originalmente, a legislação previa como critério objetivo a renda familiar per capita inferior a 1/4 do salário mínimo. Contudo, o Supremo Tribunal Federal, nos julgamentos dos REs 567.985/MT e 580.963/PR, declarou a inconstitucionalidade da aplicação automática desse critério, determinando que o juízo deve analisar a real situação de vulnerabilidade social, podendo flexibilizar a exigência legal.
A evolução normativa culminou na edição da Lei n. 14.176/2021, que alterou a redação do art. 20 e incluiu o art. 20-B na LOAS, autorizando a concessão do benefício mesmo quando a renda ultrapassa o limite de 1/4 do salário mínimo, desde que comprovadas condições como:
Grau da deficiência;
Dependência de terceiros;
Gastos médicos, alimentação especial, medicamentos;
Condições habitacionais precárias.
A interpretação sistemática da legislação, conforme os princípios constitucionais, impõe a análise global da condição da família e da pessoa com deficiência, permitindo que o critério econômico seja relativizado.
A seguridade social brasileira compõe políticas públicas nas áreas de saúde, previdência e assistência social (artigo 194 da Constituição). A questão aqui ventilada versa sobre o direito ao benefício da prestação continuada de assistência social, previsto no inciso V do artigo 203 da Constituição Federal:
“Art. 203 - A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: (..)
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.”
É certo que da Constituição extrai-se que o benefício assistencial é devido a dois conjuntos de destinatários, (I) aos idosos que não têm meios de prover sua própria manutenção, bem como (II) aos deficientes que, igualmente, não podem se manter; em ambas as hipóteses, desde que estejam desamparados.
A fim de disciplinar a matéria no âmbito infraconstitucional, foi editada a Lei nº 8.742/93 (LOAS) que, no seu artigo 20, regula os requisitos de deficiência e de vulnerabilidade econômica.
O legislador ordinário estabeleceu um critério objetivo para caracterização de inaptidão de manutenção da família do segurado, fixando como limite máximo uma renda per capita familiar de 1/4 do salário mínimo, abstraindo completamente situações individuais subjetivas.
A regulamentação infralegal do benefício assistencial foi alterada e aperfeiçoada por diversos diplomas legais, em especial pela Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (Decreto Legislativo 186/08), bem como pela jurisprudência do STF e do STJ. Chegou-se aos contornos atuais do requisito da deficiência, como um impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, que impeça participação plena em sociedade, em igualdade de condições, pelo prazo mínimo de dois anos.
Quanto ao requisito da vulneralidade econômica , houve inúmeras idas evindas legislativas e jurisprudenciais. Em 1998, o critério da renda per capita de 1/4 do salário mínimo foi declaradoconstitucional pelo STF, ao julgar improcedente a ADI 1.232.
O STJ, ao interpretar e decidir a matéria sob regime dos recursos repetitivos,erigiu a Tese 185, no sentido de que
"a limitação do valor da renda per capita familiar não deve ser considerada a única formade se comprovar que a pessoa não possui outros meios para prover a própria manutenção oude tê-la provida por sua família, pois é apenas um elemento objetivo para se aferir anecessidade, ou seja, presume-se absolutamente a miserabilidade quando comprovada a rendaper capita inferior a 1/4 do salário mínimo."
O atrito entre a norma, a jurisprudência e a realidade social fez com que, em 2013, o STF revisitasse o tema no âmbito do julgamento da Reclamação 4374 e RE 567985,agora pelo regime dos recursos repetitivos. Ele o fez à luz da legislação superveniente (Lei10.836/94 - Bolsa Família-, 10.689/03 - Programa Nacional de Acesso à Alimentação - e10.219/01 - Bolsa Escola). Entendeu a Suprema Corte que aquele limite de 1/4 passou por umprocesso de inconstitucionalização, em virtude da evolução do cenário socioeconômicobrasileiro. Assim, declarou inconstitucional o § 3º do artigo 20 da LOAS (Tema 27), mas sempronúncia de nulidade:
EMENTA: Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e ao deficiente. Art. 203, V,da Constituição. A Lei de Organização da Assistência Social (LOAS), ao regulamentar o art.203, V, da Constituição da República, estabeleceu os critérios para que o benefício mensal deum salário mínimo seja concedido aos portadores de deficiência e aos idosos que comprovemnão possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. 2. Art.20, § 3º, da Lei 8.742/1993 e a declaração de constitucionalidade da norma pelo SupremoTribunal Federal na ADI 1.232. Dispõe o art. 20, § 3º, da Lei 8.742/93 que “considera-seincapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cujarenda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo”. O requisitofinanceiro estabelecido pela lei teve sua constitucionalidade contestada, ao fundamento de quepermitiria que situações de patente miserabilidade social fossem consideradas fora do alcancedo benefício assistencial previsto constitucionalmente. Ao apreciar a Ação Direta deInconstitucionalidade 1.232-1/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidadedo art. 20, § 3º, da LOAS. 3. Decisões judiciais contrárias aos critérios objetivospreestabelecidos e Processo de inconstitucionalização dos critérios definidos pela Lei8.742/1993. A decisão do Supremo Tribunal Federal, entretanto, não pôs termo à controvérsiaquanto à aplicação em concreto do critério da renda familiar per capita estabelecido pelaLOAS. Como a lei permaneceu inalterada, elaboraram-se maneiras de se contornar o critérioobjetivo e único estipulado pela LOAS e de se avaliar o real estado de miserabilidade socialdas famílias com entes idosos ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis queestabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de outros benefícios assistenciais, taiscomo: a Lei 10.836/2004, que criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01, que criou o Bolsa Escola; aLei 9.533/97, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios queinstituírem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas. OSupremo Tribunal Federal, em decisões monocráticas, passou a rever anterioresposicionamentos acerca da intransponibilidade do critérios objetivos. Verificou-se aocorrência do processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas(políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dospatamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefíciosassistenciais por parte do Estado brasileiro). 4. Declaração de inconstitucionalidade parcial,sem pronúncia de nulidade, do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993. 5. Recurso extraordinário aque se nega provimento. (RE 567985, Relator Min. MARCO AURÉLIO).
Tema
27 - Meios de comprovação do estado miserabilidade do idoso para fins de percepção debenefício de assistência continuada.
Tese
É inconstitucional o § 3º do artigo 20 da Lei 8.742/1993, que estabelece a renda familiarmensal per capita inferior a um quarto do salário mínimo como requisito obrigatório paraconcessão do benefício assistencial de prestação continuada previsto no artigo 203, V, daConstituição.
Num cenário de emergência pandêmica pelo COVID 19, as Leis 13.981/20 e13.982/20, depois de derrubado o veto do Presidente da República, alteraram o trato damatéria, aumentando a renda mensal per capita máxima da família para 1/2 (meio) saláriomínimo. Este dispositivo teve sua eficácia suspensa em liminar concedida pelo mesmo STF,na ADPF 662 MC, movida pelo Presidente da República. Em 2021, a Lei 14.176/21restabeleceu o limite anterior de 1/4 (um quarto) do salário mínimo, com o que a ADPF 662foi extinta sem julgamento de mérito.
Atualmente, a redação do artigo 20 da LOAS, é a seguinte:
Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal àpessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem nãopossuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.
§ 1o Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o cônjuge oucompanheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãossolteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados, desde que vivam sob o mesmoteto.
(Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
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§ 2o Para efeito de concessão do benefício de prestação continuada, considera-se pessoa comdeficiência aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectualou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participaçãoplena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demaispessoas.
(Redação dada pela Lei nº 13.146, de 2015)
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§ 3º Observados os demais critérios de elegibilidade definidos nesta Lei, terão direito aobenefício financeiro de que trata o caput deste artigo a pessoa com deficiência ou a pessoaidosa com renda familiar mensal per capita igual ou inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo.
(Redação dada pela Lei nº 14.176, de 2021)
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§ 4º O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário comqualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da assistênciamédica e da pensão especial de natureza indenizatória, bem como as transferências de renda de que tratam o parágrafo único do art. 6º e o inciso VI do caput do art. 203 da ConstituiçãoFederal e o
caput e o § 1º do art. 1º da Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004 (Redaçãodada pela Lei nº 14.601, de 2023)
§ 5º A condição de acolhimento em instituições de longa permanência não prejudica o direitodo idoso ou da pessoa com deficiência ao benefício de prestaçãocontinuada. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)
§ 6º A concessão do benefício ficará sujeita à avaliação da deficiência e do grau deimpedimento de que trata o § 2º, composta por avaliação médica e avaliação social realizadaspor médicos peritos e por assistentes sociais do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. (Redação dada pela Lei nº 12.470, de 2011)
§ 6º-A. O INSS poderá celebrar parcerias para a realização da avaliação social, sob asupervisão do serviço social da autarquia. (Incluído pela Lei nº 14.441, de 2022)
§ 7º
Na hipótese de não existirem serviços no município de residência do beneficiário, ficaassegurado, na forma prevista em regulamento, o seu encaminhamento ao município maispróximo que contar com tal estrutura.
(Incluído pela Lei nº 9.720, de 1998)
§ 8º A renda familiar mensal a que se refere o § 3º deverá ser declarada pelo requerente ouseu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos no regulamentopara o deferimento do pedido. (Incluído pela Lei nº 9.720, de 1998)
§ 9º Os valores recebidos a título de auxílio financeiro temporário ou de indenização pordanos sofridos em decorrência de rompimento e colapso de barragens, bem como osrendimentos decorrentes de estágio supervisionado e de aprendizagem, não serão computadospara fins de cálculo da renda familiar
per capita a que se refere o § 3º desteartigo. (Redação dada pela Lei nº 14.809, de 2024)
§ 10. Considera-se impedimento de longo prazo, para os fins do § 2º deste artigo, aquele queproduza efeitos pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos. (Incluído pela Lei nº 12.470, de2011)
Enfim, depois de longo contencioso nos tribunais, houve flexibilização da norma. O critério quantitativo de 1/4 do salário mínimo deixou de ser objetivo e absoluto para ser relativo, facultando-se a utilização de outros fatores subjetivos para comprovação de miserabilidade do grupo familiar, enfim. Ou melhor, o parâmetro ainda é absoluto, mas apenas como critério includente, isto é, para criar uma presunção legal de miserabilidade quando a renda familiar per capita for inferior a ele. Entretanto, não funciona com um critério excludente absoluto, na hipótese da renda per capita ultrapassar aquele montante, podendo ser analisados outros elementos da realidade da família. Confira-se:
§ 11. Para concessão do benefício de que trata o caput deste artigo, poderão ser utilizados outros elementos probatórios da condição de miserabilidade do grupo familiar e da situação de vulnerabilidade, conforme regulamento. (Incluído pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência)
§ 11-A. O regulamento de que trata o § 11 deste artigo poderá ampliar o limite de renda mensal familiar per capita previsto no § 3º deste artigo para até 1/2 (meio) salário-mínimo, observado o disposto no art. 20-B desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.176, de 2021) (Vigência)
Por sua vez, a Lei 13.846/2019, precedida pela MP 871/19, incluiu o § 12 no referido artigo 20, estabelecendo a inscrição no CadÚnico como requisito formal obrigatório para concessão do BPC:
§ 12. São requisitos para a concessão, a manutenção e a revisão do benefício as inscrições no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF e no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - Cadastro Único, conforme previsto em regulamento. (Incluído pela Medida Provisória nº 871, de 2019)
§ 12. São requisitos para a concessão, a manutenção e a revisão do benefício as inscrições no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) e no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal - Cadastro Único, conforme previsto em regulamento. (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)
A lei chega a mandar considerar, de forma obrigatória, outros aspectos para aferição da renda familiar per capita do segurado, entre elas estabelecendo uma escala de níveis de deficiência (avaliação biopsicossocial) e a dependência de terceiros:
Art. 20-B. Na avaliação de outros elementos probatórios da condição de miserabilidade e da situação de vulnerabilidade de que trata o § 11 do art. 20 desta Lei, serão considerados os seguintes aspectos para ampliação do critério de aferição da renda familiar mensal per capita de que trata o § 11-A do referido artigo:
I – o grau da deficiência;
II – a dependência de terceiros para o desempenho de atividades básicas da vida diária; e
III – o comprometimento do orçamento do núcleo familiar de que trata o § 3º do art. 20 desta Lei exclusivamente com gastos médicos, com tratamentos de saúde, com fraldas, com alimentos especiais e com medicamentos do idoso ou da pessoa com deficiência não disponibilizados gratuitamente pelo SUS, ou com serviços não prestados pelo Suas, desde que comprovadamente necessários à preservação da saúde e da vida.
§ 1º A ampliação de que trata o caput deste artigo ocorrerá na forma de escalas graduais, definidas em regulamento..
§ 2º Aplicam-se à pessoa com deficiência os elementos constantes dos incisos I e III do caput deste artigo, e à pessoa idosa os constantes dos incisos II e III do caput deste artigo.
§ 3º O grau da deficiência de que trata o inciso I do caput deste artigo será aferido por meio de instrumento de avaliação biopsicossocial, observados os termos dos §§ 1º e 2º do art. 2º da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência), e do § 6º do art. 20 e do art. 40-B desta Lei..
§ 4º O valor referente ao comprometimento do orçamento do núcleo familiar com gastos de que trata o inciso III do caput deste artigo será definido em ato conjunto do Ministério da Cidadania, da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e do INSS, a partir de valores médios dos gastos realizados pelas famílias exclusivamente com essas finalidades, facultada ao interessado a possibilidade de comprovação, conforme critérios definidos em regulamento, de que os gastos efetivos ultrapassam os valores médios."
DO CASO CONCRETO
A controvérsia instaurada diz respeito ao restabelecimento do Benefício de Prestação Continuada (BPC), com fundamento na condição de deficiência e hipossuficiência econômica da parte autora, J. M. D. C.. O INSS, ora apelante, sustenta que a renda per capita familiar ultrapassa o limite de 1/4 do salário mínimo previsto no art. 20, § 3º, da Lei nº 8.742/93, o que inviabilizaria a concessão do benefício.
Não assiste razão ao apelante.
O critério econômico objetivo previsto na legislação infraconstitucional foi considerado parcialmente inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos Recursos Extraordinários nº 567.985 e nº 580.963, sob a sistemática da repercussão geral. Nessa oportunidade, a Corte Suprema entendeu que a limitação da renda familiar per capita não pode ser interpretada como presunção absoluta de ausência de miserabilidade, devendo o julgador analisar, caso a caso, as circunstâncias concretas e demais elementos probatórios que evidenciem vulnerabilidade social, ainda que a renda formal ultrapasse o patamar legal.
Conforme consta nos autos, Juliana é portadora de retardo mental severo, faz uso contínuo de diversos medicamentos controlados, depende de fraldas geriátricas, apresenta surtos convulsivos frequentes e encontra-se sob os cuidados integrais de sua genitora. As despesas mensais com medicamentos e insumos de saúde ultrapassam R$ 700,00.
O estudo social produzido nos autos () atesta que o núcleo familiar vive em residência simples, com elevado comprometimento da renda com despesas fixas como aluguel, alimentação, energia elétrica, transporte para tratamento médico e medicamentos.
Embora a genitora da autora perceba pensão por morte em valor superior ao salário mínimo, a renda declarada não é suficiente para garantir o mínimo existencial, considerando o grau de dependência da autora e os custos permanentes com seu tratamento e manutenção da dignidade da vida. Portanto, há vulnerabilidade social real, apta a justificar a flexibilização do critério objetivo da renda, nos moldes autorizados pelo STF e reiteradamente reconhecido pelas Turmas Recursais e pelos Tribunais Regionais Federais.
Assim sendo, a sentença não merece reparo, pois está em harmonia com o entendimento jurisprudencial vigente e foi devidamente fundamentada com base nas provas constantes dos autos.
HONORÁRIOS RECURSAIS
Tendo em vista a manutenção da sentença, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil no patamar de 1%.
PREQUESTIONAMENTO
Visando o acesso das partes às instâncias superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e legais suscitadas nos autos, ainda que não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, consoante o disposto no art. 1.025 do CPC.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à apelação do INSS.
Documento eletrônico assinado por CLAUDIA FRANCO CORREA, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002339436v2 e do código CRC d05fd9f8.
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