Remessa Necessária Cível Nº 0028379-02.1988.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
O Juízo da 21ª Vara Federal-RJ remete, para confirmação, a sentença () que julgou extinto o processo sem resolução do mérito em relação à PASKIN ENGENHARIA LTDA e à PREVI-RIO e improcedentes os demais pedidos formulados na ação popular, originalmente ajuizada por EDUARDO CHUAHY em face do MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, de ROBERTO SATURNINO BRAGA (então Prefeito), de JOÃO DA SILVA MAIA (então Secretário Municipal de Planejamento), de DOMENICO MANDARINO (então Secretário Municipal de Fazenda) e de FLÁVIO DE OLIVEIRA FERREIRA (então Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano).
A causa de pedir está sumarizada na sentença nos seguintes termos:
Narra o autor que, em 26/9/1988, o Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro publicou o Decreto nº 8.118, de 23 de setembro de 1988, assinado pelo Prefeito e pelos três secretários municipais apontados, declarando disponíveis, para fins de alienação, os imóveis localizados no PA nº 10.605 – Cidade Nova. Aduz que, no dia 27/9/1988, o Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro publicou o edital de leilão para alienação dos referidos imóveis.
Sustenta que a administração municipal não possui poderes para alienar o patrimônio, necessitando, outrossim, de autorização especial da Câmara Municipal.
Aponta que o Decreto nº 8.118 menciona o art. 17 do Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, que autoriza o Poder Executivo a alienar imóveis cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais de dação em pagamento, desde que sejam observadas as hipóteses dos incisos I, II e III, quais sejam: avaliação dos bens alienados, comprovação da necessidade ou utilidade da alienação e adoção do procedimento licitatório.
Salienta que, ainda que se considere terem os imóveis sido adquiridos por procedimento judicial ou dação em pagamento, o requisito de necessidade de alienação dos imóveis se lastreia tão somente no intuito de “tapar os rombos das finanças municipais” (fl. 4), o que configura ato lesivo ao patrimônio público.
Aduz que o Decreto que declara os imóveis disponíveis para alienação tenta se amparar no Decreto Municipal nº 7.411, de 12 de fevereiro de 1988, que, em seu art. 2º, reconhece aplicarem-se ao município as regras gerais do Decreto-Lei nº 2.300/86, dentre as quais consta a exigência de autorização legislativa para a alienação de bens do ente público (art. 15, I). Aponta, ainda, a violação do art. 169, § 2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que exige a existência de lei autorizando a alienação de bens imóveis do município, sempre precedida de concorrência pública.
Assinala que a alienação de imóveis em leilão raramente alcança o verdadeiro preço de mercado dos bens, o que mais uma vez caracteriza a lesão patrimonial do ato atacado.
Ressalta que a exigência de “autorização legislativa” não pode se operar de maneira genérica, com a edição de “lei”, assim como a concorrência também não pode ser entendida de maneira genérica, realizando “leilão” para a alienação dos bens.
Sem recurso voluntário (, fl. 5), subiram os autos por força do art. 19 da Lei nº 4.717/1965.
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL opina (, fls. 14/16) pelo desprovimento da remessa necessária, forte em que “o desfecho da espécie, na origem, adveio por evidente a ausência dos pressupostos, que animariam o pleito autoral, ante a regularidade das operações patrimoniais, escoradas nas normas aludidas na sentença (Decretos nº 2300/86 e nº 8118/88), e a verificação sobre não se haver detectado alguma lesão ao Erário municipal”.
É o relatório.
VOTO
Consoante a inicial da ação popular (, fls. 2/8), controverte-se a alienação de imóveis localizados nesta cidade, no bairro da Cidade Nova, supostamente para contornar a situação financeira em que se encontrava a Prefeitura.
O processo tramitou inicialmente perante o Judiciário estadual, mas sobreveio o declínio, diante da constatação de que os imóveis eram foreiros à UNIÃO.
A despeito da afetação do tema repetitivo nº 1.306 (“Definir se a fundamentação por referência (per relationem ou por remissão) – na qual são reproduzidas as motivações contidas em decisão judicial anterior como razões de decidir – resulta na nulidade do ato decisório, à luz do disposto nos artigos 489, § 1º, e 1.022, parágrafo único, inciso II, do CPC de 2015”), adota-se a técnica remissiva, incorporando às razões de decidir a fundamentação da sentença.
O autor popular manifestou seu desinteresse no julgamento de mérito, não houve recurso voluntário e a o MPF opina pelo desprovimento da remessa necessária.
Portanto, deve-se aproveitar toda a análise promovida na sentença, ora mantida, de todo modo sendo aqui agregadas outras considerações (assim atendendo à orientação que atualmente prevalece, e.g. STJ, Quarta Turma, AgInt no AgInt no AREsp nº 1.978.837, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, julg. 16.12.2024), após a transcrição a seguir:
A presente ação popular foi proposta em 1988 pelo cidadão EDUARDO CHUAHY objetivando impedir a realização de leilão que seria promovido pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO para a venda de imóveis de propriedade do ente público.
Importante ressaltar que a peça inaugural não apresenta pedido final, limitando-se a requerer "medida liminar acautelatória dos interesses conflitados, e, subsequentemente intimado o douto representante do Ministério Público, a citação dos Réus para, querendo, no prazo da Lei e sob pena de confessos, responderem a presente AÇÃO POPULAR a ser julgado procedente em todos os seus termos, com a condenação dos réus, inclusive nas custas e nos honorários advocatícios pertinentes" (fl. 8).
Inobstante o vício apontado, a fundamentação expendida pelo autor popular evidenciava que o ato lesivo consistia da edição do Decreto nº 8.118, de 23 de setembro de 1988, que declarava disponíveis, para fins de alienação, os imóveis localizados no PA nº 10.605 - Cidade Nova, assim como na publicação de edital de leilão em 27/9/1988, para alienação dos referidos imóveis (fl. 3, primeiro parágrafo). Sustentava o autor popular que a alienação dependia de autorização legislativa, avaliação prévia e concorrência pública, nos termos do art. 169, § 2º da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
Pois bem.
Consta nos autos Edital de Leilão, publicado do NO-RIO de 27 de setembro de 1988, para venda do domínio útil dos lotes 02 e 03 da quadra A-4.1 e dos lotes 02, 03 e 04 da quadra A-7 do PA nº 10.605 e do PAL nº 41.699, parcialmente modificado pelo PAL nº 41.941 (fl. 13).
Inicialmente, foi deferida medida liminar suspendendo a realização de leilão (fls. 19/21). O provimento liminar foi suspenso por decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (fls. 28/31).
Realizado o leilão, o autor popular noticiou que a sociedade empresária PASKIN teria arrematado os lotes 3 e 4 constantes do edital do leilão, tornando-se beneficiária do ato impugnado, motivo pelo qual deveria ser citada para a presente ação (fls. 61/62).
Às fls. 238/245, INDEPENDÊNCIA ADMINISTRADORA DE BENS informa ter arrematado os ditos lotes 3 e 4 da quadra A.7 do PA nº 10.605.
A UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) requereu ingresso no feito, com a remessa dos autos a esta Justiça Federal, sustentando que os terrenos alienados são constituídos integralmente de acrescidos de Marinha, do antigo Mangue da Cidade Nova. Apontou que, para serem transacionados os bens, faz-se necessário que estejam regularizados junto à Fazenda Nacional e à Secretaria de Patrimônio da União (SPU). Alertou, ainda, que se não houver ressalva em contrário, caberá ao Município arcar com os ônus dos laudêmios (fls. 64/65).
Redistribuído o feito à Justiça Federal, foi suscitado conflito negativo de competência perante o Tribunal Federal de Recursos, por ter o juízo entendido que o interesse da Fazenda Nacional é meramente econômico-financeiro. O Superior Tribunal de Justiça não conheceu do conflito, reputando que a questão se submetia, primeiramente, à apreciação do TRF da 2ª Região (fls. 259/264). O TRF da 2ª Região, por sua vez, assentou que a UNIÃO possui interesse legítimo no feito, uma vez que os imóveis são constituídos por terrenos de marinha.
Após longa tramitação, constato que:
- o autor popular manifestou seu desinteresse no feito, em 1994, requerendo sua extinção nos termos do art. 269, V, do CPC (fls. 228);
- os lotes 3 e 4 da quadra A7 do PAL 41.491 foram arrematados por INDEPENDÊNCIA ADMINISTRADORA DE BENS LTDA. (fls. 388/389), não tendo PASKIN ENGENHARIA adquirido nenhum dos lotes leiloados;
- o laudêmio referente à venda dos lotes 3 e 4 da quadra A7 à INDEPENDÊNCIA ADMINISTRADORA DE BENS, assim como as respectivas taxas de ocupação foram devidamente recolhidos, conforme se verifica pelos documentos de fls. 392/397;
- o lote 2 da quadra A7 foi objeto de dação em pagamento efetuada pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO em favor da PREVI-RIO, estando a operação isenta do pagamento de laudêmio (fls. 445 e 445- verso);
- a UNIÃO somente se mantém no feito para sustentar a necessidade de regularização da ocupação dos lotes junto à Secretaria de Patrimônio da União, bem como de pagamento do laudêmio referente à venda dos imóveis (fls. 505/506);
- não restou comprovada nos autos a arrematação dos lotes 02 e 03 da quadra A4.1 do PA nº 10.605 e do PAL nº 41.699, parcialmente modificado pelo PAL nº 41.941, em decorrência do Decreto nº 8.118 e do Edital de leilão impugnado na inicial.
Dessa forma, verifica-se que:
- PASKIN ENGENHARIA afigura-se parte ilegítima para figurar no polo passivo do feito, por não ter adquirido nenhum dos imóveis leiloados pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO;
- o laudêmio incidente sobre a operação de alienação dos lotes 3 e 4 da quadra A7 restou devidamente pago, conforme os documentos de fls. 392/397;
- a transmissão de propriedade do lote 2 da quadra A7 decorreu de dação em pagamento efetuada pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO em favor da PREVI-RIO, não incidindo na operação, laudêmio. Ainda, a operação de dação em pagamento não se vincula ao Decreto nº 8.118, de 1988, afastando-se da causa de pedir referente à presente ação popular, revelando-se a PREVI-RIO parte ilegítima para figurar no presente feito.
Resta, portanto, perquirir se a alienação dos lotes 3 e 4 da quadra A7 do PAL 41.491 representou ato lesivo ao patrimônio da municipalidade, por violação dos dispositivos invocados pelo autor popular.
O Decreto nº 8.118, de 23 de setembro de 1988, republicado no DO-RIO de 28 de setembro de 1988 (por ter saído com incorreções no DO de 23 de setembro de 1988), assim dispõe (fls. 12 e 287):
Art. 1º São declarados disponíveis, para fins de alienação, por procedimento licitatório, na modalidade de leilão, na forma do disposto no art. 17 do Decreto-Lei nº 2300, de 21 de novembro de 1986, combinado com o Decreto municipal nº 7411, de 12 de fevereiro de 1988, os bens imóveis municipais dominicais situados na Subzona A da Zona Especial 8-ZE-8 (Cidade Nova) do PA 10.605, excluídos os destinados a atividades e a equipamentos públicos, com vistas à urbanização local, à ultimação do plano de reloteamento urbanístico e concretização do Pólo Central e Pólo de Serviços.
Art. 2º - O licenciamento da construção em lotes adquiridos na forma do art. 1º deste decreto independerá, excepcionalmente, do registro imobiliário do título aquisitivo, sujeitando-se às normas urbanísticas estabelecidas no PA nº 10.605 - PAL 42.699 e PALs conseqüentes.
Art. 3º - Este decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
O Decreto nº 7.411, de 12 de fevereiro de 1988, do Município do Rio de Janeiro dispõe:
Art. 1º - Ficam revogados o Decreto nº 7184, de 30 de novembro de 1987, e suas alterações, notadamente os Decretos nºs 7280, de 9 de dezembro de 1987 e 7352, de 15 de janeiro de 1988.
Art. 2º - Aplicam-se ao Município do Rio de Janeiro as normas gerais constantes no Decreto-Lei nº 2300, de 21 de novembro de 1986, com suas alterações, assim como o Decreto Municipal 3221, de 18 de setembro de 1981, com suas alterações, no que não colidirem com as retro aludidas normas gerais.
Art. 3º - Este decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
O Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986 (revogado pela Lei nº 8.666/1993), assim dispunha, à época dos fatos:
Art. 1º Este decreto-lei institui o estatuto jurídico das licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, compras, alienações, concessões e locações, no âmbito da Administração Federal centralizada e autárquica. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.348, de 1987)
Art. 2º As obras, serviços, compras e alienações da Administração, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as exceções previstas neste decreto-lei.
...
Art. 15. A alienação de bens da União e de suas autarquias, subordinadas à existência de interesse público devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa, avaliação prévia e concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dação em pagamento;
b) doação;
c) permuta;
d) investidura;
...
Art. 17. Os bens imóveis da União e suas autarquias, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras: (redação dada pelo Decreto-lei nº 2.348, de 1987)
I - avaliação dos bens alienados;
II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;
III - adoção do procedimento licitatório.
Pois bem.
Na hipótese dos autos, as certidões de fls. 388 e 389, respectivamente, denotam que os lotes 3 e 4 da quadra A7 do PAL 41.491 resultaram do remembramento e desmembramento de diversos lotes em procedimento de desapropriação.
O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO sustenta em sua contestação que ditas desapropriações ocorreram em procedimentos judiciais (fl. 154). O autor popular, em sua petição inicial, considerou tal circunstância (fl. 4, terceiro parágrafo).
Dessa forma, considerando-se que os imóveis foram havidos pela municipalidade em decorrência de procedimento judicial, cabível a alienação dos bens por ato da autoridade competente, nos termos do art. 17 do Decreto-lei nº 2300, de 1986.
Outrossim, sustentou o autor popular que a alienação dos bens não poderia ter a finalidade confessada de sanear as finanças municipais.
No que tange a tal argumento, o Decreto nº 8.118, de 23 de setembro de 1988, possui como finalidade expressa a urbanização e ultimação do plano de reloteamento urbanístico e concretização do Polo Central e Polo de Serviços da Cidade, em área historicamente abandonada e negligenciada do município, carente de revitalização.
No mais, o edital do leilão contém expressamente o valor de avaliação dos bens, não tendo a parte autora logrado apontar nenhuma inconsistência quanto aos valores fixados (fl. 13).
Convém ressaltar que fixados os valores de Cz$ 780.000.000,00 (setecentos e oitenta milhões de cruzados) e de Cz$ 728.500.000,00 (setecentos e vinte e oito milhões e quinhentos mil cruzados) para os lotes 3 e 4, respectivamente, foram alcançados em leilão os valores de Cz$ 967.277.000,00 (novecentos e sessenta e sete milhões, duzentos e setenta e sete mil cruzados) e Cz$ 903.412.000,00 (novecentos e três mil, quatrocentos e doze mil cruzados), respectivamente.
Dessa forma, não restou comprovado nenhum ato lesivo ao patrimônio da municipalidade.
No mais, a realização do leilão foi precedida de comunicação à SPU, que não se manifestou quanto ao seu direito de preferência, tendo, inclusive, oficiado ao Município, informando a necessidade de pagamento de laudêmio sobre o valor da arrematação (fls. 43/47).
Assim, comprovado o pagamento do laudêmio (fls. 392/397), o interesse remanescente manifestado pela UNIÃO às fls. 505/507, no sentido de ver regularizada a ocupação dos lotes junto à SPU não se coaduna com o objeto da presente ação popular, cujo ajuizamento visava obstar a alienação de imóveis do patrimônio da municipalidade sem a necessária autorização legislativa.
Assim, a pretensão do ente federativo deve ser objeto de procedimento administrativo próprio ou de ação judicial autônoma, revelando-se incompatível com a essência da ação popular.
Diante do exposto:
a) julgo extinto o feito, sem resolução do mérito, em relação a PASKIN ENGENHARIA LTDA e à PREVI-RIO, nos termos do art. 267, IV, do CPC, por ilegitimidade passiva;
b) julgo improcedentes os demais pedidos, nos termos do art. 269, I, do CPC.
Sem custas e honorários (art. 5º, LXXIII, da CR/88 e art. 4º, I e IV, da Lei nº 9.289/96).
Conforme destacado na sentença, o pedido formulado na inicial é apenas de caráter acautelatório, para impedir a alienação dos imóveis, e, ao fim, “a presente AÇÃO POPULAR a ser julgado procedente em todos os seus termos” (sic).
Passados mais de 35 anos, é evidente que não se cogita imputar nenhum defeito que inviabilize a análise meritória.
Ao fim e ao cabo, em todo esse hiato temporal, o que se produziu de prova nesta ação é insuficiente à imposição de qualquer decreto condenatório.
Não há prova de alienação de todos os bens. Um dos imóveis foi dado em pagamento ao instituto da previdência municipal. Outros foram vendidos por preço acima do fixado no edital.
Nenhuma prova pericial foi produzida oportunamente para concluir que os valores – apregoado e da arrematação – eram inferiores ao que valiam os imóveis.
Quanto à destinação do produto da alienação, o decreto autorizativo, bem destacou a sentença, registra o projeto de revitalização urbanística da região. Significa que o efeito reflexo da venda, de gerar receita para o deficitário caixa municipal, não torna a operação ilegal.
Ademais, demonstrado que tais imóveis foram integrados ao patrimônio municipal por procedimento judicial, a autorização da Câmara dos Vereadores era desnecessária, nos termos do art. 17 do DL nº 2.300/1986, então vigente.
Ainda que assim não fosse, não haveria como chegar a conclusão distinta agora, com tamanho distanciamento temporal, só à conta de eventual formalidade, ainda que relevante – a autorização legislativa.
O Município do Rio de Janeiro, naquele tempo, estava em situação financeira calamitosa – tanto que o Prefeito Saturnino Braga anunciou a falência, em pronunciamento na TV, em setembro/1988. Não contava com maioria na Câmara dos Vereadores e não tinha sucesso em aprovar medidas legislativas para contornar os problemas financeiros. São fatos públicos e, à época, notórios (art. 374 do CPC).
Não houve, enfim, nenhuma lesão ao patrimônio municipal, nem ao federal.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002243002v4 e do código CRC 4f5b6dea.
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