Apelação/Remessa Necessária Nº 5006841-97.2023.4.02.5117/RJ
RELATOR: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal nos autos da ação civil pública ajuizada em face de E. A. S. e outros, em que objetiva o ressarcimento de dano ao erário, em decorrência da existência de contratação direta com irregularidade de dispensa de licitação, com a ocorrência de gastos relacionados a produtos e serviços no combate à Covid-19.
Evento 94 – A magistrada de primeiro grau julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, CPC. Sem custas na forma do art. 4º, da Lei 9.289/1996. Sem condenação em honorários advocatícios, na forma do art. 18 da Lei 7.347/85.
Evento 103 – Irresignado, o MPF apela, sustentando:
- que “Conforme resta comprovado nos autos, para o custeio da aquisição formalizada através do PA nº 1080/2020, foram utilizadas verbas da fonte de rubrica 21, a qual, na forma da Lei Orçamentária Anual de 2020 do Município de São Gonçalo (Lei nº 1048/2020), corresponde a recursos do SUS. Destaque-se, ainda, que na forma da citada LOA 2020, os recursos próprios da municipalidade representam a rubrica “00 – Recursos Próprios” e as verbas do SUS repassadas pelo Estado ao Município representam a rubrica “22 – Recursos Saúde (Estado)” (todas essas informações estão disponíveis em [Acesso em 19/07/2024, 09:58h]). Mesmo o argumento apresentado pela empresa ré Medflex, no sentido de que “(…) o termo de referência emergencial de 13.04.2020 é expresso ao declarar que “(…) os recursos correrão à conta do Orçamento do Fundo Municipal de Saúde”, através do Programa de Trabalho” não se sustenta. Isso porque o fato de que uma contratação será custeada com o orçamento do FMS não significa que essa é custeada somente com recursos próprios do Ente municipal.”;
- que “Veja-se que há indicação expressa da fonte 21 de recursos na nota de liquidação expedida em favor da empresa ré (Evento 1, OUT13, Página 03) e da ordem de pagamento (Evento 1, OUT13, Página 05). Conforme cediço, a jurisprudência pacífica, as verbas transferidas pelo SUS aos estados e municípios, ainda que incorporadas por eles, mantêm a natureza federal, razão pela qual há interesse da União Federal no caso, a atrair a competência da Justiça Federal (art. 109, I, CF/88) e, por consequência, a atribuição deste MPF para atuação no caso. (...) Resta claro, portanto, o interesse federal no caso, a atrair a competência da Justiça Federal para o julgamento do feito, bem como a legitimidade ativa deste MPF para o ajuizamento da presente demanda, motivos pelos quais a sentença ora recorrida deve ser reformada, reconhecendo-se a competência, na forma do art. 109, I, CF/88, da Justiça Federal para o julgamento do caso.”;
- que “Mesmo que não prevaleça a tese apontada acima, no sentido de que utilização de verbas do SUS no caso sob análise atrai a competência da Justiça Federal, a sentença ora recorrida merece reparo por não observar o que dispõe o art. 64, § 3º, do CPC/2015. Ora, ao reconhecer a suposta incompetência do Juízo para o julgamento do feito, deveria ter sido determinada a remessa dos autos à Justiça Estadual para conhecimento e processamento da demanda e não a extinção do feito.”
Requer a reforma da sentença no sentido de fixar a competência da Justiça Federal para julgamento do caso. Subsidiariamente, pugna pela anulação da sentença de extinção do feito, a fim de que seja determinada a remessa dos autos à justiça competente para o julgamento.
Evento 107 – Contrarrazões de MEDFLEX COMERCIAL CIRÚRGICA LTDA. – EPP.
Evento 108 – Contrarrazões de D. R. D. C. C..
Evento 109 – Contrarrazões de J. A. G..
Evento 116 – Contrarrazões de E. A. S..
Evento 7/TRF2 – O Ministério Público Federal opina pelo provimento da apelação por entender “indevida a prematura extinção da exordial, devendo ser reformada a sentença para o prosseguimento da instrução processual na Justiça Federal, sendo essa a competente para o julgamento do feito. (...) Portanto, em ocasião de incompetência, a decisão de extinguir o feito sem resolução do mérito, é flagrante caso de extrapolamento da competência originária, bem como de flagrante violação ao princípio da celeridade e da economia processual, sobretudo em obstáculo ao acesso do Poder Judiciário. Razões pelas quais, neste momento processual, não se demonstra necessário adentrar as questões de mérito propriamente dita, sob pena de supressão de instância e competência, motivo pelo qual não vislumbra-se hipótese de avaliar se subsiste dano ao erário efetivamente, ou sobre o dolo nas condutas ora realizadas individualmente e aqui arguidas pelos contrarrazõantes.”
É o relatório.
VOTO
Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal nos autos da ação civil pública ajuizada em face de E. A. S. e outros, em que objetiva o ressarcimento de dano ao erário, em decorrência da existência de contratação direta com irregularidade de dispensa de licitação, com a ocorrência de gastos relacionados a produtos e serviços no combate à Covid-19.
Evento 94 – A magistrada de primeiro grau julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, CPC. Sem custas na forma do art. 4º, da Lei 9.289/1996. Sem condenação em honorários advocatícios, na forma do art. 18 da Lei 7.347/85.
Evento 103 – Irresignado, o MPF apela, sustentando:
- que “Conforme resta comprovado nos autos, para o custeio da aquisição formalizada através do PA nº 1080/2020, foram utilizadas verbas da fonte de rubrica 21, a qual, na forma da Lei Orçamentária Anual de 2020 do Município de São Gonçalo (Lei nº 1048/2020), corresponde a recursos do SUS. Destaque-se, ainda, que na forma da citada LOA 2020, os recursos próprios da municipalidade representam a rubrica “00 – Recursos Próprios” e as verbas do SUS repassadas pelo Estado ao Município representam a rubrica “22 – Recursos Saúde (Estado)” (todas essas informações estão disponíveis em [Acesso em 19/07/2024, 09:58h]). Mesmo o argumento apresentado pela empresa ré Medflex, no sentido de que “(…) o termo de referência emergencial de 13.04.2020 é expresso ao declarar que “(…) os recursos correrão à conta do Orçamento do Fundo Municipal de Saúde”, através do Programa de Trabalho” não se sustenta. Isso porque o fato de que uma contratação será custeada com o orçamento do FMS não significa que essa é custeada somente com recursos próprios do Ente municipal.”;
- que “Veja-se que há indicação expressa da fonte 21 de recursos na nota de liquidação expedida em favor da empresa ré (Evento 1, OUT13, Página 03) e da ordem de pagamento (Evento 1, OUT13, Página 05). Conforme cediço, a jurisprudência pacífica, as verbas transferidas pelo SUS aos estados e municípios, ainda que incorporadas por eles, mantêm a natureza federal, razão pela qual há interesse da União Federal no caso, a atrair a competência da Justiça Federal (art. 109, I, CF/88) e, por consequência, a atribuição deste MPF para atuação no caso. (...) Resta claro, portanto, o interesse federal no caso, a atrair a competência da Justiça Federal para o julgamento do feito, bem como a legitimidade ativa deste MPF para o ajuizamento da presente demanda, motivos pelos quais a sentença ora recorrida deve ser reformada, reconhecendo-se a competência, na forma do art. 109, I, CF/88, da Justiça Federal para o julgamento do caso.”;
- que “Mesmo que não prevaleça a tese apontada acima, no sentido de que utilização de verbas do SUS no caso sob análise atrai a competência da Justiça Federal, a sentença ora recorrida merece reparo por não observar o que dispõe o art. 64, § 3º, do CPC/2015. Ora, ao reconhecer a suposta incompetência do Juízo para o julgamento do feito, deveria ter sido determinada a remessa dos autos à Justiça Estadual para conhecimento e processamento da demanda e não a extinção do feito.”
Requer a reforma da sentença no sentido de fixar a competência da Justiça Federal para julgamento do caso. Subsidiariamente, pugna pela anulação da sentença de extinção do feito, a fim de que seja determinada a remessa dos autos à justiça competente para o julgamento.
A controvérsia recai sobre a definição da competência jurisdicional para o processamento e julgamento da presente demanda, ajuizada com o objetivo de apurar irregularidades na dispensa de licitação e eventual dano ao erário relacionado a recursos destinados ao combate à pandemia de Covid-19.
Os autos demonstram que a execução da despesa pública em questão envolveu verbas vinculadas à rubrica orçamentária “21 – Recursos SUS”, conforme previsto na Lei Orçamentária Anual de 2020 do Município de São Gonçalo (Lei nº 1048/2020). Essas verbas mantêm sua natureza federal mesmo após a descentralização, sendo regidas pelas normas e princípios que disciplinam os recursos do Sistema Único de Saúde (SUS).
Com efeito, a presença do Ministério Público Federal acarreta, por si só, a competência da Justiça Federal. Isto porque o Parquet Federal, além de legitimado ativo para investigar e ajuizar demandas de ressarcimento ao erário, tem a função institucional de defender o interesse nacional da União, o erário público e os princípios da Administração Pública, gozando de prerrogativas para defesa dos direitos coletivos e difusos e dos serviços de relevância à sociedade como um todo (LC nº 75/93), como o caso dos autos, em que se apuram fraudes na aplicação da verba federal destinada aos serviços de saúde do Município.
Ademais, o interesse difuso tutelado por intermédio da presente ação ultrapassa qualquer caráter individual, buscando resguardar o direito à saúde, a lisura dos certames licitatórios e a preservação do erário público da União, garantindo-se, desta forma, máxima eficácia às normas constitucionais insculpidas nos artigos 6º, 37, 127 e 129.
Deste modo, tratando-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em razão da malversação de verbas federais destinadas à saúde, vislumbra-se inquestionável a competência da Justiça Federal.
Neste sentido:
ADMINISTRATIVO. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. O AJUIZAMENTO DE AÇÃO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ATRAI A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. USO IRREGULAR DE VERBA FEDERAL ORIUNDA DE CONVÊNIO FIRMADO COM O MINISTÉRIO DO TURISMO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
I - O art. 109, I, da Constituição Federal, elenca, em rol taxativo, a competência da Justiça Federal, mencionando as causas a serem julgadas pelo juízo federal em razão da pessoa (ratione personae).
II - O enunciado n. 208 da Súmula do STJ diz respeito à seara criminal. Por consequência, no âmbito civil, deve-se observar uma distinção (distinguishing). Significa dizer que somente será possível se firmar uma conclusão pela competência da Justiça Federal na hipótese em que haja, efetivamente, a participação da União, de autarquia, de empresa pública e sociedade de economia mista federais, na condição de autores, rés, assistentes ou opoentes.
III - No caso dos autos, nenhuma das entidades acima referidas integram o presente processo, bem como a União manifestou expressamente intenção de não intervir no feito. Porém, a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da ação civil pública implica, por si só, a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, supramencionado, tendo em vista que se trata de instituição federal. Precedente: REsp n. 1.513.925/BA, Recurso Especial 2014/0213491-1, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, Julgado em 5/9/2017, Dje: 13/9/2017.
IV - No caso dos autos, o conflito de competência negativo foi suscitado nos autos da ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal, que objetiva a responsabilização das partes requeridas pela prática de irregularidades na contratação realizada mediante inexigibilidade de licitação com recursos federais provenientes de convênios celebrados com o Ministério do Turismo.
V - Assim, considerando que se trata de ação civil pública na qual é a alegada malversação de recursos públicos transferidos por ente federal, no caso o Ministério do Turismo, justifica-se plenamente a atribuição do Ministério Público Federal, conforme prevê o art. 6º, VII, b, da Lei Complementar n. 75/93 c/c o art. 17 da Lei n. 8.429/92. Sendo assim, está correta a decisão agravada ao declarar a competência da 1ª Vara Federal Mista de Jales para processar o feito.
VI - Agravo interno improvido. (grifado) (STJ. AgInt no CC 157073 / SP. AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA 2018/0050180-1. Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO. S1 - PRIMEIRA SEÇÃO. Julgado em 13/03/2019. Publicado em DJe 22/03/2019)
PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DECLINATÓRIA DE COMPETÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MALVERSAÇÃO DE RECURSOS FEDERAIS REPASSADOS A ENTES MUNICIPAIS. INTERESSE DO ENTE FEDERAL. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL NO POLO ATIVO DA DEMANDA. LEGITIMIDADE ATIVA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
1. Na origem, o Ministério Público Federal que propôs Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa contra os ora recorridos alegando indevida inexigibilidade de licitação para a contratação de shows de artistas e banda musicais, sem apresentação da documentação comprobatória de exclusividade de comercialização dos artistas por parte da empresa contratada, sendo utilizados para o pagamento do contrato recursos federais oriundos de convênio firmado entre o Ministério do Turismo e o Município de Santa Albertina/SP.
2. O Superior Tribunal de Justiça adotou o entendimento de que a decisão interlocutória sobre competência pode desafiar a interposição de Agravo de Instrumento, corroborando o entendimento de boa parte da doutrina. O REsp 1.704.520/MT, julgado pela Corte Especial sob o regime dos recursos repetitivos, assentou a tese de que o rol do art. 1.015 do CPC é de taxatividade mitigada, por isso admite a interposição de Agravo de Instrumento quando verificada a urgência decorrente da inutilidade do julgamento da questão no recurso de apelação. Na ocasião, modularam-se os efeitos da decisão, a fim de que a tese jurídica somente fosse aplicável às decisões interlocutórias proferidas após a publicação do acórdão, que se deu em 19/12/2018.
3. Verifica-se, assim, que o recorrente utilizou-se da via possível para que sua pretensão recursal fosse apreciada pelo órgão ad quem, e esta, como se viu, poderia atualmente ser levada por meio mais célere (Agravo de Instrumento), sem necessidade de aguardar eventual recurso de Apelação.
4. No sentido específico de permitir Agravo de Instrumento em decisão que declina da competência: AgInt no RMS 55.990/PR, Relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 14/2/2019 e AgInt no AREsp 1.248.906/AM, Relator Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, DJe 14/6/2019.
5. Via de regra, o simples fato de a ação ter sido ajuizada pelo Ministério Público Federal implica, por si só, a competência da Justiça Federal, por aplicação do art. 109, I, da Constituição, já que o MPF é parte da União. Contudo, a questão de uma ação ter sido ajuizada pelo MPF não garante que ela terá sentença de mérito na Justiça Federal, pois é possível que se conclua pela ilegitimidade ativa do Parquet Federal, diante de eventual falta de atribuição para atuar no feito.
6. Haverá a atribuição do Ministério Público Federal, em síntese, quando existir interesse federal envolvido, considerando-se como tal um daqueles previstos pelo art. 109 da Constituição, que estabelece a competência da Justiça Federal. Assim, tendo sido fixado nas instâncias ordinárias que a origem da Ação Civil Pública é a malversação de recursos públicos repassados por ente federal, justifica-se plenamente a atribuição do Ministério Público Federal. Nesse sentido, confira-se precedente do Pleno do Supremo Tribunal Federal: ACO 1463 AgR. Relator Min. Dias Toffolli, Tribunal Pleno, julgado em 1/12/2011. Acórdão eletrônico DJe-22 Divulg. 31-01-2012 Public. 1-2-2012 RT v. 101, a 919.2011 p. 635-650.
7. Nessa linha de entendimento, precedente desta Segunda Turma sob a relatoria da eminente Min. Eliana Calmon: "... tratando-se de malversação de verbas federais, repassadas pela União ao Município de Canoas/RS, para aporte financeiro ao Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE FNDE, cujo objetivo é atender as necessidades nutricionais de alunos matriculados em escolas públicas, razão pela qual é inquestionável a competência da Justiça Federal e a legitimidade ativa do MPF". (AgRg no AREsp 30.160,RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 2011/2013).
8. Tratando-se da fiscalização de recursos que inclui aqueles provenientes da União, sujeitos à fiscalização de entes federais, indubitável a atribuição do Ministério Público Federal para atuar no feito. Consequentemente, enquadra-se o MPF na relação de agentes elencadas no art. 109, I, da Constituição, que estabelece a competência da Justiça Federal. Nesse sentido: REsp 1.513.925/BA, Segunda Turma, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 13/9/2017; AgRg no AREsp 30.160/RS, Segunda Turma, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJ 20/11/2013; REsp 1.283.737/DF, Rel. Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 25/3/2014.
9. Assim, o aresto hostilizado destoa da jurisprudência do STJ, que se firmou no sentido de que, em se tratando de malversação de verbas federais repassadas pela União, é inquestionável a competência da Justiça Federal e a legitimidade ativa do Ministério Público Federal.
10. Há, portanto, inquestionável supremacia do interesse nacional da União nessas ações, uma vez que, entre o volume de recursos que municípios e estados administram, há expressivo montante de recursos federais, em consequência das características do nosso federalismo.
12. Ademais, a Lei Orgânica do Ministério Público da União - LC 75/1993 -, que, entre outros aspectos, disciplina a atuação dos seus membros, conferindo-lhes prerrogativas para a defesa dos direitos de uma coletividade de indivíduos e do efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública, objeto do recurso em exame.
13. Ressalta-se que a demanda proposta pelo Parquet Federal veicula típico interesse transindividual, que ultrapassa a esfera pessoal dos indivíduos envolvidos e atinge uma coletividade de pessoas, repercutindo no interesse público e no respeito aos princípios da transparência e publicidade de gastos públicos envolvendo a aplicação de verbas federais, e a proteção ao Erário.
14. Por conseguinte, considerando a possível repercussão do eventual descumprimento das prescrições legais citadas sobre repasses de verbas da União, reconhece-se a legitimidade do MPF para propor a presente ACP e fixa-se a competência da Justiça Federal para este caso, haja vista o entendimento cristalizado pelo STF e pelo STJ.
15. Recurso Ordinário provido para conceder a ordem pleiteada, fixando a competência da Justiça Federal para apreciar a demanda originária. (grifado) (STJ. RMS 56135 / SP. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA 2017/0327031-5. Relator Ministro HERMAN BENJAMIN. T2- SEGUNDA TURMA. Julgado em 17/09/2019. Publicado em DJe 11/10/2019)
Diante do exposto, voto por DAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação interposta pelo Ministério Público Federal, para reformar a sentença recorrida e reconhecer a competência da Justiça Federal para o processamento e julgamento do feito, determinando o retorno dos autos ao Juízo de origem para prosseguimento regular.
Documento eletrônico assinado por POUL ERIK DYRLUND, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002202127v2 e do código CRC 8223d0ce.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): POUL ERIK DYRLUND
Data e Hora: 21/01/2025, às 14:22:10