Apelação/Remessa Necessária Nº 5029170-20.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS) contra a sentença proferida nos autos do mandado de segurança impetrado por E. D. S. D. S., que concedeu a segurança, conforme a fundamentação transcrita a seguir ():
(...)
Analisando os documentos acostados aos presentes autos, verifica-se que a parte Impetrante requereu a Aposentadoria por Idade Urbana n. 41/200.174.057-8 junto ao INSS e tal benefício restou deferido em grau de recuso administrativo (nº. 44234.624400/2021-70), em conformidade com o Acórdão nº. 1ª CA 11ª JR/2005/2023, proferido pela 1ª Composição Adjunta da 11ª Junta de Recursos do CRPS em 16/02/2023 (Anexos 7/10 do Evento 1).
Registre-se, ainda, que, de acordo com a peça juntada no Anexo 9 do Evento 1, o aludido recurso administrativo foi encaminhado à APS de origem, em 16/02/2023, para análise do referido Acórdão nº. 1ª CA 11ª JR/2005/2023, e, até o momento, decorridos mais 19 (dezenove) meses, não há notícia da implantação do benefício deferido nem de qualquer providência tomada pela Autarquia, o que realmente fere o disposto na Emenda Constitucional n. 45/2004 e os princípios da razoabilidade e da eficiência administrativa, especialmente diante do caráter alimentar dos proventos.
Merece ser destacado, ainda, que a Lei 8.213/91 determina que o prazo de implantação do benefício é de 45 dias, na forma abaixo transcrita:
"Art. 41-A. (...)
§ 5o O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta ecinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, dadocumentação necessária a sua concessão."
Ademais, em conformidade com o art. 56 da Portaria que aprova o Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social - CRSS do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, "é vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo regimental, as diligências solicitadas pelas unidades julgadoras do CRSS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões do Conselho Pleno e acórdãos definitivos dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido", estabelecendo, ainda, o respectivo § 1º o seguinte:
"§ 1º É de 30 (trinta) dias, contados a partir da data do recebimento do processo na origem, o prazo para o cumprimento das decisões do CRSS, sob pena de responsabilização funcional do servidor que der causa ao retardamento."
Por oportuno, vale atentar, ainda, para o contido nos elucidativos precedentes judiciais abaixo transcritos, perfeitamente ajustáveis ao caso em tela:
“MANDADO DE SEGURANÇA - PREVIDENCIÁRIO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - REMESSA DO RECURSO A JRPS - PRAZO RAZÓAVEL - LIMINAR SATISFATIVA - REEXAME NECESSÁRIO. (...) 3- A LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999, QUE REGULA O PROCESSO ADMINISTRATIVO NO ÂMBITO FEDERAL, DITA-LHE OS CRITÉRIOS GERAIS DE TRAMITAÇÃO, SOBRETUDO A FORMA, TEMPO E LUGAR DOS RESPECTIVOS ATOS. 4- INICIADO O PROCEDIMENTO NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA ADMINISTRATIVA, POR INICIATIVA DO INTERESSADO, TEM O ENTE PÚBLICO O DEVER DE EMITIR DECISÃO SOBRE SOLICITAÇÕES OU RECLAMAÇÕES, EM MATÉRIA DE SUA COMPETÊNCIA, NO PRAZO DE ATÉ TRINTA DIAS, PRORROGÁVEL POR IGUAL PERÍODO, MOTIVADAMENTE (ARTS. 48 E 49). 5- O RECURSO, VERSANDO SOBRE O MÉRITO OU LEGALIDADE DA DECISÃO, É DIRIGIDO AO AGENTE PÚBLICO QUE A PROFERIU, E, SE NÃO RECONSIDERADA EM ATÉ CINCO DIAS, DEVE SER ENCAMINHADA AO ÓRGÃO SUPERIOR COMPETENTE, IGUALMENTE EM TEMPO RAZOÁVEL, O QUAL DEVERÁ JULGÁ-LO TAMBÉM NO PRAZO MÁXIMO DE TRINTA DIAS, A PARTIR DO RECEBIMENTO DOS AUTOS, IGUALMENTE PRORROGÁVEL MEDIANTE JUSTIFICATIVA. 6- REEXAME NECESSÁRIO IMPROVIDO” (TRF 3ª REGIÃO, REOMS – 282076, PROCESSO: 200561090032225, DJ 13/09/2007, PÁG:483, RELATOR DES. FED. NELSON BERNARDES).
“MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA ANÁLISE. ARTS. 48 E 49 DA LEI 9.784, DE 1999. O SEGURADO TEM DIREITO À APRECIAÇÃO DO SEU PEDIDO ADMINISTRATIVO DENTRO DE UM PRAZO MÁXIMO DE 30 (TRINTA) DIAS, PRORROGÁVEL POR IGUAL PERÍODO, NOS TERMOS DOS ARTS. 48 E 49 DA LEI Nº 9.784, DE 1999 E EM RESPEITO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA” (TRF 4ª REGIÃO, REO,PROCESSO:200771000472735,D.E.:13/10/2008,RELATOR DES. FED. JOSÉ FRANCISCO ANDREOTTI SPIZZIRRI).
“PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO PARA ANÁLISE. EC 45, DE 2004 E ARTS. 48 E 49 DA LEI 9.784, DE 1999. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. - O SEGURADO TEM DIREITO À APRECIAÇÃO DO SEU PEDIDO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DENTRO DE UM PRAZO MÁXIMO DE 30 (TRINTA) DIAS, PRORROGÁVEL POR IGUAL PERÍODO, NOS TERMOS DOS ARTS. 48 E 49 DA LEI Nº 9.784, DE 1999 E EM RESPEITO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA E À "RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO INTRODUZIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45, DE 2004” (TRF 4ª REGIÃO, REO, PROCESSO:200571000130414, DJ 05/07/2006, PÁG: 812, RELATOR DES. FED. RÔMULO PIZZOLATTI).
Merece ser destacado também o exposto nos precisos pareceres do Ministério Público Federal proferidos no Evento 17 e nos autos do mandado de segurança n. 5107573-08.2021.4.02.5101/RJ, em caso similar ao presente, e que igualmente adoto como fundamentos para decidir, nos seguintes termos:
"A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão.
Ademais, ainda que se admita a dilação do referido prazo, esta deve se dar em consonância com os ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da CRFB/88, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
“Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[…]
LXXVII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;” (grifo nosso)
Como se sabe, no processo administrativo, o princípio da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais convincentes para que a Administração possa alcançar efetivamente o fim perseguido através de todo o procedimento adotado.
Assim, e como leciona José dos Santos Carvalho Filho, “a eficiência é, pois, antônimo de morosidade, lentidão, desídia. A sociedade de há muito deseja rapidez na solução das questões e dos litígios, e para tanto cumpre administrar o processo administrativo com eficiência” (CARVALHO FILHO, 2005, P. 60-61).
No caso concreto, de fato, ao arrepio da lei, é aferido atraso injustificado da autoridade coatora na apreciação do pedido administrativo protocolizado pelo Impetrante.
Destarte, não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da parte autora em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVII, CRFB/88).
Ademais, a pretensão deduzida na inicial está em consonância com a firme jurisprudência do STJ, de onde se pode destacar a seguinte decisão:
“EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. ATO OMISSIVO. DIREITO DE PETIÇÃO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO NÃO OBSERVADA. ORDEM CONCEDIDA.
1. Trata-se de Mandado de Segurança que tem como base o excesso de prazo para análise de pedido administrativo, datado de 6.3.2018, de substituição da CNTV pela impetrante na Comissão Consultiva para Assuntos de Segurança Privada - CCASP, o que não é negado pela autoridade impetrada.
2. Diante do longo lapso temporal, é irrelevante averiguar culpa de terceiros ou complexidade da matéria no trâmite, já que a razoável duração do processo, garantia individual desrespeitada na hipótese, impõe à Administração, como um todo, resposta à tutela pleiteada em tempo adequado, situação não constatada na hipótese.
3. "O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no art. 5º, XXXIV, 'a', da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apresentar tempestiva resposta. (…) A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir obrigação que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da eficiência, na medida em que denuncia a incapacidade do Poder Público em desempenhar, num prazo razoável, as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento (nesse sentido, o comando do art. 5º, LXXVIII, da CF). Fere, também, a moralidade administrativa, por colocar em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve depositar, na Administração. Por isso que semelhante conduta se revela ilegal e abusiva, podendo ser coibida pela via mandamental, consoante previsto no art. 1.º, caput, da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009" (MS 19.132/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe 27.3.2017).
4. A autoridade impetrada deve, no prazo do art. 49 da Lei 9.784/1999, decidir o requerimento administrativo.
5. Mandado de Segurança concedido.” (STJ, MS nº 24745/DF, rel. Min. HERMAN BENJAMIN - PRIMEIRA SEÇÃO, unânime, j. em 14.08.2019, DJe de 06.09.2019) (grifo nosso)
Ante tais considerações, entende o Ministério Público que deve ser concedida a segurança."
"A Constituição da República, em seu art. 5º, inciso LXXVIII, é expressa ao estabelecer que “(...) a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.
Com a entrada em vigor da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, consagrou-se, no art. 48, o dever de decidir ao qual está adstrita a Administração Pública, e que decorre do princípio constitucional da eficiência, previsto no art. 37, caput, da CF, e no art. 2º da supracitada legislação infraconstitucional.
No caso em análise, verifica-se que, não obstante provimento do recurso administrativo da impetrante e determinação de implantação do benefício, não houve cumprimento da decisão. À luz dessa realidade fática, é inquestionável que foi extrapolado o limite de prazo razoável para regularização, em verdadeira afronta ao princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37 da CF e no art. 2º da Lei nº 9.784/99.
Nesse sentido:
DEMORA INJUSTIFICADA DA ADMINISTRAÇÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. A Lei nº 9.784 /99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, concede à Administração o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir, contados da conclusão da fase instrutória. 2. Concedida a segurança para determinar à autoridade impetrada que, no prazo máximo de 15 (quinze) dias contados do agendamento n. 971442037, realize o atendimento do impetrante no que tange ao serviço "certidão por tempo de contribuição". (SEXTA TURMA REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL 50013814420174047200 SC 5001381-44.2017.404.7200 (TRF-4), RELATORA: SALISE MONTEIRO SANCHOTENE).
Ressalte-se que a autarquia sequer se manifestou especificamente quanto aos fatos narrados nestes autos para apresentar justificativa para a demora no cumprimento da decisão proferida em grau de recurso.
De todo modo, repisa-se que não se objetiva aqui a análise de um procedimento administrativo, mas sim o cumprimento de decisão já exarada em sede de recurso administrativo (Evento 1, CERTACORD8).
Nos termos da Portaria nº 116/2017, que dispõe sobre o Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social -CRSS:
Art. 56. É vedado ao INSS escusar-se de cumprir, no prazo regimental, as diligências solicitadas pelas unidades julgadoras do CRSS, bem como deixar de dar efetivo cumprimento às decisões do Conselho Pleno e acórdãos definitivos dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar o seu alcance ou executá-lo de modo que contrarie ou prejudique seu evidente sentido.
§ 1º É de 30 (trinta) dias, contados a partir da data do recebimento do processo na origem, o prazo para o cumprimento das decisões do CRSS, sob pena de responsabilização funcional do servidor que der causa ao retardamento.
Verifica-se, diante das informações, a tentativa de imputar ao administrado que aguarde indefinidamente o cumprimento de uma decisão proferida em seu favor após recurso administrativo.
Independentemente da atribuição de responsabilidade interna do órgão, fato é que foi extrapolado o limite de prazo razoável para conclusão do procedimento, em afronta ao princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37 da CF e no art. 2º da Lei nº 9.784/99.
Diante do exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL manifesta-se pela PROCEDÊNCIA do pedido."
Isto posto, julgo procedente o pedido e concedo a segurança, para determinar ao Impetrado que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, cumpra o estabelecido no Acórdão nº. 1ªCA 11ª JR/2005/2023, proferido pela 1ª Composição Adjunta da 11ª Junta de Recursos do CRPS no recurso administrativo nº. 44234.624400/2021-70, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso.
Custas ex lege.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/09.
Oficie-se ao Impetrado para ciência e pronto cumprimento da sentença.
P.R.I.
Dê-se vista ao Ministério Público Federal.
Sentença sujeita ao reexame necessário, sem prejuízo da sua imediata execução.
O INSS afirma, em síntese, que, para que as astreintes sejam fixadas, deve estar configurada recalcitrância ou resistência ao cumprimento de decisão judicial por parte da autarquia, não sendo adequada a sua fixação desde logo.
Justifica sua conduta nos princípios da separação de poderes, isonomia e impessoalidade, bem como no princípio da reserva do possível. Afirma que a autarquia não está inerte, mas tem adotado providências para otimizar a análise dos requerimentos que lhe são apresentados.
Sustenta a inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49 da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A da Lei nº 8.213/1991 para os fins pretendidos pela impetrante.
Requer o provimento do apelo, a fim de que o feito seja extinto sem julgamento do mérito, com fulcro no art. 485, inciso IV, do Código de Processo Civil (CPC/15).
Subsidiariamente, caso desprovido o apelo, requer que seja afastada a ordem de análise do processo administrativo em prazo pré-determinado. Caso esse pedido não seja atendido, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.
A impetrante apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença.
O Ministério Público Federal (MPF) emitiu parecer opinando pela desnecessidade de sua intervenção no feito.
É o relatório.
VOTO
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da remessa necessária e do recurso de apelação.
Passo ao exame do mérito.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
Na hipótese dos autos, está demonstrado no que, em 16/02/2023, a 1ª Composição Adjunta da 11ª Junta de Recursos da Previdência Social (CRPS) reconheceu à impetrante o direito ao recebimento do benefício previdenciário de aposentadoria por idade.
Entretanto, apesar do reconhecimento administrativo do direito, até a data em que os autos foram remetidos a esta instância (13/03/2025), ainda não havia sido comprovada, nos autos, a implantação do benefício.
Embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC, estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. Firmou-se o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto. Confira-se:
"12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.
12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste."
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de evitar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da Administração Pública, é certo que não pode o segurado aguardar indefinidamente a implantação de benefício já deferido administrativamente, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, considerando tratar-se de verba de natureza alimentar.
Diante disso, ficou comprovada a lesão ao direito líquido e certo da impetrante, de natureza constitucional, a ser amparada pela via mandamental.
Em relação à cominação de multa diária, tem-se que sua imposição está fundamentada nos princípios constitucionais da efetividade e da razoável duração do processo.
In casu, a autoridade coatora foi intimada em 12/11/2024 para dar cumprimento ao comando contido na sentença do , que determinou a implantação do benefício no prazo de 30 dias.
O prazo da intimação encerrou-se no dia 06/12/2024, sem que fosse comprovado o efetivo cumprimento da determinação judicial.
Portanto, correta a imposição de astreintes.
Mantenho a sentença por seus próprios fundamentos.
Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25 da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512 do STF e nº 105 do STJ.
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e negar provimento ao recurso de apelação interposto pelo INSS, conforme fundamentação acima.
Documento eletrônico assinado por GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002290830v20 e do código CRC 7bcdd44f.
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