Apelação Cível Nº 0504438-28.2009.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA – INMETRO (evento 143/JFRJ), tendo por objeto sentença (evento 137/JFRJ) que extinguiu o processo, sem resolução do mérito [execução fiscal de dívida ativa não tributária (multa administrativa), no valor total de R$ 8.286,83 (oito mil duzentos e oitenta e seis reais e oitenta e três centavos), em janeiro/2016 (evento 49/JFRJ)], sem condenação a título de custas e honorários advocatícios.
Sustenta a apelante, em suma:
1) “2. FUNDAMENTOS PARA A REFORMA DA DECISÃO: ADEQUAÇÃO DA PRESENTE EXECUÇÃO FISCAL AO TEMA 1.184 DE REPERCUSSÃO GERAL E À RESOLUÇÃO CNJ N. 547, DE 2024. O MM. Juízo a quo extinguiu a execução fiscal por aplicação, nos termos do art. 1º da Resolução CNJ n. 547, de 2024, do item 1 da Tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral 1.184. A sentença extintiva não observou que a cobrança judicial do crédito executado na presente execução fiscal está integralmente adequada ao que decidiu o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 1.355.208 (Tema 1.184), nos termos do regulamento expedido pelo Conselho Nacional de Justiça na Resolução CNJ n. 547, de 2024. Assim, o MM. Juízo a quo incorreu em equívoco, impondo-se a reforma da sentença”;
2) “2.1. Existência de regulamento para observância de racionalidade, economicidade e eficiência na cobrança de créditos das Autarquias e Fundações Públicas federais. A definição do que constitui execução fiscal de baixo valor – primeiro item da tese fixada no Tema 1.184 – varia conforme o ente federativo. É que a tese fixada pelo STF, no seu núcleo, reconhece a legitimidade da “extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir”, com base no “princípio constitucional da eficiência administrativa”. Determina, contudo, que seja “respeitada a competência constitucional de cada ente federado”. Nesse sentido, a Ministra Cármen Lúcia, relatora do Recurso Extraordinário 1.355.208, no voto condutor do acórdão, ressaltou “ser inquestionável deter o município competência legislativa para regulamentar todos os aspectos relativos aos tributos de sua competência, podendo fixar parâmetros que determinem os valores mínimos passíveis de serem executados pela Lei 6.830” (https://youtu.be/i1XC_yweZ_c?si=Atd-92ikXdl0mkUg&t=3321). Na mesma senda, o art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ n. 547, de 2024, fixa um limite objetivo em seu art. 1º, § 1º, estipulando dever “ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis”. Para a aferição de tal piso, destaca o § 2º, “deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado”. Sendo o valor executado superior a esse patamar, o art. 1º, caput, da Resolução n. 547, de 2024, reafirma a necessidade de observância da competência do ente federado credor, preconizando ser “legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado”. Esse raciocínio se aplica à competência da União para legislar sobre créditos tributários e não tributários de sua titularidade ou de suas autarquias e fundações públicas federais (onde há a mesma razão, há o mesmo direito). Nesse panorama, deve-se salientar a existência de leis federais que abordam os parâmetros de valor para a cobrança da dívida ativa das autarquias e fundações públicas federais”;
3) “Com efeito, o art. 1º-A da Lei 9.469, de 10 de julho de 1997, prevê o seguinte: “Art. 1º-A. O Advogado-Geral da União poderá dispensar a inscrição de crédito, autorizar o não ajuizamento de ações e a não-interposição de recursos, assim como o requerimento de extinção das ações em curso ou de desistência dos respectivos recursos judiciais, para cobrança de créditos da União e das autarquias e fundações públicas federais, observados os critérios de custos de administração e cobrança. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica à Dívida Ativa da União e aos processos em que a União seja autora, ré, assistente ou opoente cuja representação judicial seja atribuída à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)”. No exercício da competência fixada pelo art. 1º-A da Lei 9.469, de 1997, o Advogado-Geral da União editou a Portaria AGU 377, de 25 de agosto de 2011, a qual autorizava, em seu art. 3º, com a redação fixada pela Portaria AGU 349, de 4 de novembro de 2018, os órgãos da Procuradoria-Geral Federal a não efetuar a inscrição em dívida ativa, a não propor ações, a não interpor recursos e a desistir das ações e dos respectivos recursos, quando o valor total atualizado de créditos das autarquias e fundações públicas federais, relativos a um mesmo devedor, fosse igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), exceto em relação aos créditos originados de multas decorrentes do exercício do poder de polícia, hipóteses nas quais o limite será de R$ 1.000,00 (mil reais). Desde então, a cobrança judicial dos créditos das Autarquias e Fundações Públicas federais já levava em consideração os custos de administração e cobrança, de modo que, quando o custo administrativo de cobrança se mostrava maior que a vantagem a ser obtida, deixava-se de praticar atos voltados a cobrança judicial do crédito público com fulcro na citada norma. As Leis n. 13.606, de 9 de janeiro de 2018, n. 13.874, de 20 de setembro de 2019 e n. 14.195, de 26 de agosto de 2021, inseriram e alteraram dispositivos da Lei n. 10.522, de 2002, incrementando o rol de possibilidades de estratégias de cobrança dos créditos públicos, conforme se observará. O art.19-C e o art. 20-C da Lei 10.522, de 19 de julho de 2002, assim estatuem: (…) A partir da edição do art. 19-C e do art. 20-C da Lei n. 10.522, de 2002, restou autorizada uma análise mais ampla nos procedimentos de cobrança no âmbito da AGU, abrangendo não só os custos de administração e cobrança, mas também a racionalidade, a economicidade e a eficiência na cobrança. Esses dispositivos, originalmente destinados à Procuradoria-Geral Federal da Fazenda Nacional, aplicam-se à Procuradoria-Geral Federal por força do art. 19-D da mesma Lei 10.522, de 2002: (…) A evolução legislativa acima descrita culminou na publicação da Portaria Normativa AGU 90, de 8 de maio de 2023, a qual, revogando a Portaria AGU 377, de 2011, regulamentou o art. 1º-A da Lei 9.469, de 1997, e o art. 19-D da Lei 10.522, de 2002, promovendo significativa modificação no modelo de cobrança dos créditos das Autarquias e das Fundações Públicas federais. Para cumprimento do disposto em tal Portaria Normativa AGU 90, de 2023, foi editada a Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 8 de novembro de 2023. O respectivo art. 3º estabelece hipóteses de dispensa de inscrição em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal, enquanto o art. 4º fixa medidas extrajudiciais de cobrança - a exemplo da comunicação da inscrição da dívida aos órgãos de proteção ao crédito, do protesto extrajudicial da Certidão em Dívida Ativa ou da sua averbação em órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, bem assim o parcelamento extrajudicial de ofício - a serem adotadas quanto aos créditos inscritos em dívida ativa que não se amoldem aos critérios de ajuizamento da cobrança”;
4) “A recuperação, pela via judicial, de créditos de titularidade das Autarquias e Fundações Públicas federais restou regulamentada pelos arts. 5º a 8º da Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 2023, os quais estipulam não só condições para ajuizamento de ações de cobrança, mas também hipóteses de dispensa da judicialização, seja pelo não ajuizamento, seja pela abstenção da prática de atos processuais. Em síntese, a política institucional de cobrança estabelecida em tal ato normativo pressupõe, no tocante ao custo de cobrança, a verificação do valor total atualizado dos créditos consolidados e devidos por um mesmo devedor por autarquia ou fundação pública federal credora, se igual ou superior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), ou não. A aplicação, pela Procuradoria-Geral Federal, das medidas previstas em tal ato normativo pressupõe, a teor do art. 25 da Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 2023, a conclusão de projeto-piloto circunscrito a um Tribunal Regional Federal e a fixação de cronograma nacional para sua adoção. O ato normativo prevê, para o período de transição normativa, parâmetros valorativos próprios conforme a natureza do crédito em questão. Tendo sido fixados limites mínimos razoáveis pela União para ajuizamento de ações de execução fiscal, o Poder Judiciário não pode desconsiderá-los, suprimi-los ou alterá-los, sob pena de violação ao pacto federativo. Igualmente não é dado ao magistrado aplicar o parâmetro fixado pela União de forma diferente da por ela prevista em regular ato normativo, a qual leva em conta o conjunto de créditos inscritos em dívida ativa em face de um mesmo devedor. Nesse sentido, em sendo o valor executado superior ao piso estabelecido pela Resolução CNJ n. 547, de 2024, é de se adotar, com as devidas adequações, o raciocínio aplicado pelo Superior Tribunal de Justiça ao fixar, no Recurso Especial repetitivo 1.208.935/AM, as seguintes teses jurídicas (Temas 456 e 457): “Tema 456. A Lei 11.941/2008 remite os débitos para com a Fazenda Nacional vencidos há cinco anos ou mais cujo valor total consolidado seja igual ou inferior a 10 mil reais. O valor limite acima referido deve ser considerado por sujeito passivo, e separadamente apenas em relação à natureza dos créditos, nos termos dos incisos I a IV do art. 14. Tema 457. A Lei 11.941/2008 remite os débitos para com a Fazenda Nacional vencidos há cinco anos ou mais cujo valor total consolidado seja igual ou inferior a 10 mil reais. Não pode o magistrado, de ofício, pronunciar a remissão, analisando isoladamente o valor cobrado em uma Execução Fiscal, sem questionar a Fazenda sobre a existência de outros débitos que somados impediriam o contribuinte de gozar do benefício”. Repita-se: conforme Tema 1.184, a fixação do parâmetro de baixo valor cabe a cada ente federativo, pois deve ser “(...) respeitada a competência constitucional de cada ente federado.” No caso dos créditos das Autarquias e Fundações Públicas federais, essa previsão já existe, conforme acima descrito. Estabelecidos tais limites mínimos pela União em atos normativos regulares, o primeiro requisito de validade da tramitação da execução fiscal (item 1 da tese fixada no Tema 1.184 e art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ n. 547, de 2024) revela-se cumprido, não cabendo ao juízo fixar limites diferentes ou deixar de observá-los para a extinção da execução fiscal em curso”;
5) “2.2. Heterogeneidade dos Créditos de Autarquias e Fundações Públicas Federais. A novel regulamentação do art. 1º-A da Lei 9.469, de 1997, e o art. 19-D da Lei 10.522, de 2002, referida acima, leva em consideração a complexidade da dívida ativa das Autarquias e Fundações Públicas federais, caracterizada pela multiplicidade de entidades credoras com competências para desenvolver atividades típicas de Estado variadas. Dessa característica decorre acentuada heterogeneidade na natureza jurídica e na espécie dos créditos de titularidade de tais entidades. Nesse panorama, segundo dados colhidos do Sistema Sapiens Dívida em janeiro de 2024, mais de 85% dos créditos de titularidade das Autarquias e Fundações Públicas federais inscritos em dívida ativa naquele sistema, ativos e ajuizados, decorrem de multas aplicadas no exercício do poder de polícia administrativa. Em suma: os créditos não tributários titularizados pelas autarquias e fundações públicas federais consistem, em sua ampla maioria, nas multas aplicadas no exercício do poder de polícia da Administração, as quais não têm a finalidade precípua de arrecadar: o seu caráter principal não é fiscal. O escopo de tais créditos é extrafiscal, isto é, voltado à punição dos infratores administrativos pelos atos ou omissões que colocam em risco ou violam o meio ambiente, a saúde e a segurança da população e do consumidor, as relações de consumo etc. Nesse diapasão, as balizas para o ajuizamento de execuções fiscais de créditos de titularidade de Autarquias e Fundações Públicas federais não se estabelecem nem podem ser analisadas apenas da perspectiva da arrecadação, ou seja, com vistas à arrecadação de recursos para fazer frente às despesas públicas. Do contrário, enfraquece-se o próprio incentivo para o cumprimento das normas editadas no exercício do poder regulatório. Consequentemente, na fixação do piso de cobrança, o princípio da eficiência não pode ser compreendido apenas no sentido da satisfação do crédito público em si, mas também na realização do interesse público presente na norma de regulação que lhe atribui fundamento legal”;
6) “3. REQUERIMENTO. Diante do exposto, requer-se o provimento do presente recurso para, reconhecendo que estão cumpridos os requisitos definidos pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.184 de Repercussão Geral e regulamentados na Resolução CNJ n. 547, de 2024, para a configuração do interesse processual de agir, reformar a sentença recorrida e dar regular prosseguimento à execução fiscal na origem. Na eventualidade de esse MM. Tribunal entender de forma contrária, pugna-se, desde logo, pela expressa manifestação acerca dos tópicos aqui abordados, evitando-se eventual omissão do ato judicial pertinente (CPC, art. 489, § 1º, IV). Não sendo esse o entendimento, pugna-se pelo prequestionamento da matéria e dispositivos supramencionados para o fim de obter acesso às Instâncias Superiores. PREQUESTIONAMENTO: Ficam prequestionados o artigo 1º-A da Lei 9.469, de 1997, os artigos 2º, §§ 2º e 4º, 19-C, art. 19-D, caput e § 2º, e 20-C da Lei 10.522, de 2002, os artigos 485, VI, e 489, § 1º, IV, e 1.040, III, da Lei 13.105, de 2015 (Código de Processo Civil), e os artigos 1º a 3º da Resolução CNJ n. 547, de 2024”.
Intimada, a parte executada não apresentou contrarrazões (evento 147/JFRJ).
É o Relatório.
VOTO
Conforme relatado, cuida-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA – INMETRO (evento 143/JFRJ), tendo por objeto sentença (evento 137/JFRJ) que extinguiu o processo, sem resolução do mérito [execução fiscal de dívida ativa não tributária (multa administrativa), no valor total de R$ 8.286,83 (oito mil duzentos e oitenta e seis reais e oitenta e três centavos), em janeiro/2016 (evento 49/JFRJ)], sem condenação a título de custas e honorários advocatícios. Verbis:
“Cuida-se de execução fiscal proposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA, QUALIDADE E TECNOLOGIA - INMETRO em face de BEL MODAS LTDA e A. G. B. para cobrança de débito consubstanciado na CDA nº 162.
A parte exequente foi intimada a se manifestar nos termos da Resolução nº. 547/CNJ, de 22/02/2024.
É o relatório.
O Plenário do C. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1184 de repercussão geral, fixou a seguinte tese:
“É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.”
Com base nas premissas fixadas no referido Tema 1184, o E. Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução 547/CNJ, de 22/02/2024, na qual determinou que as execuções fiscais com valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do seu ajuizamento deveriam ser extintas, desde que não houvesse movimentação útil há mais de 1 (um) ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tivessem sido localizados bens penhoráveis.
Vê-se na espécie que, apesar de intimado a comprovar seu interesse processual, o exequente não logrou atender ao determinado nos termos fixados pelo E. Conselho Nacional de Justiça na Resolução 547/CNJ.
DISPOSITIVO
Assim sendo, JULGO EXTINTA A PRESENTE EXECUÇÃO FISCAL por falta de interesse de agir, com base no art. 485, inciso VI, do CPC c/c art. 1º da Resolução 547/CNJ, de 22/02/2024.
Sem custas e sem honorários advocatícios.
Interposto recurso de apelação, subam os autos ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª Região, intimando previamente o recorrido para apresentar contrarrazões, se for o caso.
Transitada em julgado, dê-se baixa e arquivem-se (§ 4º, inciso II, do art. 496 do CPC).”
Sustenta a apelante, em suma:
1) “2. FUNDAMENTOS PARA A REFORMA DA DECISÃO: ADEQUAÇÃO DA PRESENTE EXECUÇÃO FISCAL AO TEMA 1.184 DE REPERCUSSÃO GERAL E À RESOLUÇÃO CNJ N. 547, DE 2024. O MM. Juízo a quo extinguiu a execução fiscal por aplicação, nos termos do art. 1º da Resolução CNJ n. 547, de 2024, do item 1 da Tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral 1.184. A sentença extintiva não observou que a cobrança judicial do crédito executado na presente execução fiscal está integralmente adequada ao que decidiu o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 1.355.208 (Tema 1.184), nos termos do regulamento expedido pelo Conselho Nacional de Justiça na Resolução CNJ n. 547, de 2024. Assim, o MM. Juízo a quo incorreu em equívoco, impondo-se a reforma da sentença”;
2) “2.1. Existência de regulamento para observância de racionalidade, economicidade e eficiência na cobrança de créditos das Autarquias e Fundações Públicas federais. A definição do que constitui execução fiscal de baixo valor – primeiro item da tese fixada no Tema 1.184 – varia conforme o ente federativo. É que a tese fixada pelo STF, no seu núcleo, reconhece a legitimidade da “extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir”, com base no “princípio constitucional da eficiência administrativa”. Determina, contudo, que seja “respeitada a competência constitucional de cada ente federado”. Nesse sentido, a Ministra Cármen Lúcia, relatora do Recurso Extraordinário 1.355.208, no voto condutor do acórdão, ressaltou “ser inquestionável deter o município competência legislativa para regulamentar todos os aspectos relativos aos tributos de sua competência, podendo fixar parâmetros que determinem os valores mínimos passíveis de serem executados pela Lei 6.830” (https://youtu.be/i1XC_yweZ_c?si=Atd-92ikXdl0mkUg&t=3321). Na mesma senda, o art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ n. 547, de 2024, fixa um limite objetivo em seu art. 1º, § 1º, estipulando dever “ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis”. Para a aferição de tal piso, destaca o § 2º, “deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado”. Sendo o valor executado superior a esse patamar, o art. 1º, caput, da Resolução n. 547, de 2024, reafirma a necessidade de observância da competência do ente federado credor, preconizando ser “legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado”. Esse raciocínio se aplica à competência da União para legislar sobre créditos tributários e não tributários de sua titularidade ou de suas autarquias e fundações públicas federais (onde há a mesma razão, há o mesmo direito). Nesse panorama, deve-se salientar a existência de leis federais que abordam os parâmetros de valor para a cobrança da dívida ativa das autarquias e fundações públicas federais”;
3) “Com efeito, o art. 1º-A da Lei 9.469, de 10 de julho de 1997, prevê o seguinte: “Art. 1º-A. O Advogado-Geral da União poderá dispensar a inscrição de crédito, autorizar o não ajuizamento de ações e a não interposição de recursos, assim como o requerimento de extinção das ações em curso ou de desistência dos respectivos recursos judiciais, para cobrança de créditos da União e das autarquias e fundações públicas federais, observados os critérios de custos de administração e cobrança. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009) Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica à Dívida Ativa da União e aos processos em que a União seja autora, ré, assistente ou opoente cuja representação judicial seja atribuída à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)”. No exercício da competência fixada pelo art. 1º-A da Lei 9.469, de 1997, o Advogado-Geral da União editou a Portaria AGU 377, de 25 de agosto de 2011, a qual autorizava, em seu art. 3º, com a redação fixada pela Portaria AGU 349, de 4 de novembro de 2018, os órgãos da Procuradoria-Geral Federal a não efetuar a inscrição em dívida ativa, a não propor ações, a não interpor recursos e a desistir das ações e dos respectivos recursos, quando o valor total atualizado de créditos das autarquias e fundações públicas federais, relativos a um mesmo devedor, fosse igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), exceto em relação aos créditos originados de multas decorrentes do exercício do poder de polícia, hipóteses nas quais o limite será de R$ 1.000,00 (mil reais). Desde então, a cobrança judicial dos créditos das Autarquias e Fundações Públicas federais já levava em consideração os custos de administração e cobrança, de modo que, quando o custo administrativo de cobrança se mostrava maior que a vantagem a ser obtida, deixava-se de praticar atos voltados a cobrança judicial do crédito público com fulcro na citada norma. As Leis n. 13.606, de 9 de janeiro de 2018, n. 13.874, de 20 de setembro de 2019 e n. 14.195, de 26 de agosto de 2021, inseriram e alteraram dispositivos da Lei n. 10.522, de 2002, incrementando o rol de possibilidades de estratégias de cobrança dos créditos públicos, conforme se observará. O art.19-C e o art. 20-C da Lei 10.522, de 19 de julho de 2002, assim estatuem: (…) A partir da edição do art. 19-C e do art. 20-C da Lei n. 10.522, de 2002, restou autorizada uma análise mais ampla nos procedimentos de cobrança no âmbito da AGU, abrangendo não só os custos de administração e cobrança, mas também a racionalidade, a economicidade e a eficiência na cobrança. Esses dispositivos, originalmente destinados à Procuradoria-Geral Federal da Fazenda Nacional, aplicam-se à Procuradoria-Geral Federal por força do art. 19-D da mesma Lei 10.522, de 2002: (…) A evolução legislativa acima descrita culminou na publicação da Portaria Normativa AGU 90, de 8 de maio de 2023, a qual, revogando a Portaria AGU 377, de 2011, regulamentou o art. 1º-A da Lei 9.469, de 1997, e o art. 19-D da Lei 10.522, de 2002, promovendo significativa modificação no modelo de cobrança dos créditos das Autarquias e das Fundações Públicas federais. Para cumprimento do disposto em tal Portaria Normativa AGU 90, de 2023, foi editada a Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 8 de novembro de 2023. O respectivo art. 3º estabelece hipóteses de dispensa de inscrição em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal, enquanto o art. 4º fixa medidas extrajudiciais de cobrança - a exemplo da comunicação da inscrição da dívida aos órgãos de proteção ao crédito, do protesto extrajudicial da Certidão em Dívida Ativa ou da sua averbação em órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, bem assim o parcelamento extrajudicial de ofício - a serem adotadas quanto aos créditos inscritos em dívida ativa que não se amoldem aos critérios de ajuizamento da cobrança”;
4) “A recuperação, pela via judicial, de créditos de titularidade das Autarquias e Fundações Públicas federais restou regulamentada pelos arts. 5º a 8º da Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 2023, os quais estipulam não só condições para ajuizamento de ações de cobrança, mas também hipóteses de dispensa da judicialização, seja pelo não ajuizamento, seja pela abstenção da prática de atos processuais. Em síntese, a política institucional de cobrança estabelecida em tal ato normativo pressupõe, no tocante ao custo de cobrança, a verificação do valor total atualizado dos créditos consolidados e devidos por um mesmo devedor por autarquia ou fundação pública federal credora, se igual ou superior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), ou não. A aplicação, pela Procuradoria-Geral Federal, das medidas previstas em tal ato normativo pressupõe, a teor do art. 25 da Portaria Normativa PGF/AGU 51, de 2023, a conclusão de projeto-piloto circunscrito a um Tribunal Regional Federal e a fixação de cronograma nacional para sua adoção. O ato normativo prevê, para o período de transição normativa, parâmetros valorativos próprios conforme a natureza do crédito em questão. Tendo sido fixados limites mínimos razoáveis pela União para ajuizamento de ações de execução fiscal, o Poder Judiciário não pode desconsiderá-los, suprimi-los ou alterá-los, sob pena de violação ao pacto federativo. Igualmente não é dado ao magistrado aplicar o parâmetro fixado pela União de forma diferente da por ela prevista em regular ato normativo, a qual leva em conta o conjunto de créditos inscritos em dívida ativa em face de um mesmo devedor. Nesse sentido, em sendo o valor executado superior ao piso estabelecido pela Resolução CNJ n. 547, de 2024, é de se adotar, com as devidas adequações, o raciocínio aplicado pelo Superior Tribunal de Justiça ao fixar, no Recurso Especial repetitivo 1.208.935/AM, as seguintes teses jurídicas (Temas 456 e 457): “Tema 456. A Lei 11.941/2008 remite os débitos para com a Fazenda Nacional vencidos há cinco anos ou mais cujo valor total consolidado seja igual ou inferior a 10 mil reais. O valor limite acima referido deve ser considerado por sujeito passivo, e separadamente apenas em relação à natureza dos créditos, nos termos dos incisos I a IV do art. 14. Tema 457. A Lei 11.941/2008 remite os débitos para com a Fazenda Nacional vencidos há cinco anos ou mais cujo valor total consolidado seja igual ou inferior a 10 mil reais. Não pode o magistrado, de ofício, pronunciar a remissão, analisando isoladamente o valor cobrado em uma Execução Fiscal, sem questionar a Fazenda sobre a existência de outros débitos que somados impediriam o contribuinte de gozar do benefício”. Repita-se: conforme Tema 1.184, a fixação do parâmetro de baixo valor cabe a cada ente federativo, pois deve ser “(...) respeitada a competência constitucional de cada ente federado.” No caso dos créditos das Autarquias e Fundações Públicas federais, essa previsão já existe, conforme acima descrito. Estabelecidos tais limites mínimos pela União em atos normativos regulares, o primeiro requisito de validade da tramitação da execução fiscal (item 1 da tese fixada no Tema 1.184 e art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ n. 547, de 2024) revela-se cumprido, não cabendo ao juízo fixar limites diferentes ou deixar de observá-los para a extinção da execução fiscal em curso”;
5) “2.2. Heterogeneidade dos Créditos de Autarquias e Fundações Públicas Federais. A novel regulamentação do art. 1º-A da Lei 9.469, de 1997, e o art. 19-D da Lei 10.522, de 2002, referida acima, leva em consideração a complexidade da dívida ativa das Autarquias e Fundações Públicas federais, caracterizada pela multiplicidade de entidades credoras com competências para desenvolver atividades típicas de Estado variadas. Dessa característica decorre acentuada heterogeneidade na natureza jurídica e na espécie dos créditos de titularidade de tais entidades. Nesse panorama, segundo dados colhidos do Sistema Sapiens Dívida em janeiro de 2024, mais de 85% dos créditos de titularidade das Autarquias e Fundações Públicas federais inscritos em dívida ativa naquele sistema, ativos e ajuizados, decorrem de multas aplicadas no exercício do poder de polícia administrativa. Em suma: os créditos não tributários titularizados pelas autarquias e fundações públicas federais consistem, em sua ampla maioria, nas multas aplicadas no exercício do poder de polícia da Administração, as quais não têm a finalidade precípua de arrecadar: o seu caráter principal não é fiscal. O escopo de tais créditos é extrafiscal, isto é, voltado à punição dos infratores administrativos pelos atos ou omissões que colocam em risco ou violam o meio ambiente, a saúde e a segurança da população e do consumidor, as relações de consumo etc. Nesse diapasão, as balizas para o ajuizamento de execuções fiscais de créditos de titularidade de Autarquias e Fundações Públicas federais não se estabelecem nem podem ser analisadas apenas da perspectiva da arrecadação, ou seja, com vistas à arrecadação de recursos para fazer frente às despesas públicas. Do contrário, enfraquece-se o próprio incentivo para o cumprimento das normas editadas no exercício do poder regulatório. Consequentemente, na fixação do piso de cobrança, o princípio da eficiência não pode ser compreendido apenas no sentido da satisfação do crédito público em si, mas também na realização do interesse público presente na norma de regulação que lhe atribui fundamento legal”;
6) “3. REQUERIMENTO. Diante do exposto, requer-se o provimento do presente recurso para, reconhecendo que estão cumpridos os requisitos definidos pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.184 de Repercussão Geral e regulamentados na Resolução CNJ n. 547, de 2024, para a configuração do interesse processual de agir, reformar a sentença recorrida e dar regular prosseguimento à execução fiscal na origem. Na eventualidade de esse MM. Tribunal entender de forma contrária, pugna-se, desde logo, pela expressa manifestação acerca dos tópicos aqui abordados, evitando-se eventual omissão do ato judicial pertinente (CPC, art. 489, § 1º, IV). Não sendo esse o entendimento, pugna-se pelo prequestionamento da matéria e dispositivos supramencionados para o fim de obter acesso às Instâncias Superiores. PREQUESTIONAMENTO: Ficam prequestionados o artigo 1º-A da Lei 9.469, de 1997, os artigos 2º, §§ 2º e 4º, 19-C, art. 19-D, caput e § 2º, e 20-C da Lei 10.522, de 2002, os artigos 485, VI, e 489, § 1º, IV, e 1.040, III, da Lei 13.105, de 2015 (Código de Processo Civil), e os artigos 1º a 3º da Resolução CNJ n. 547, de 2024”.
Passo ao exame do mérito recursal.
Inicialmente, reconheço a prevenção apontada no evento 1/TRF.
Cinge-se a controvérsia à análise da aplicação, no caso concreto, do art. 1º, § 1º da Resolução do Conselho Nacional de Justiça nº 547, de 22/02/2024, a dispor que as execuções fiscais de valor inferior a dez mil reais, sem movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis, devem ser extintas, por ausência de interesse de agir.
No julgamento do Tema 1184, sob a sistemática da repercussão geral (RE 1.355.208/SC), o Supremo Tribunal Federal firmou as seguintes teses:
“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”.
Com base na tese fixada pelo Tema 1184 do STF, a Resolução CNJ nº 547, de 22/02/2024, dispõe que devem ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a dez mil reais, quando do ajuizamento, nos casos em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis. Verbis:
“Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
§ 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.
§ 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.
§ 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.
§ 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor”.
Assim, com base na referida resolução, a execução fiscal de valor inferior a dez mil reais somente terá prosseguimento caso ocorra a efetiva citação da parte executada, ou, mesmo que não citada, tenha sido localizado algum bem penhorável.
No caso em exame, a execução foi ajuizada em 06/05/2009. Após diligência negativa de citação, em 27/09/2012 (evento 14/JFRJ), o sócio-administrador da executada foi incluído no pólo passivo da ação, haja vista a presunção de dissolução irregular. Citado em 26/01/2013 (evento 26/JFRJ), o coexecutado apresentou exceção de pré-executividade (evento 25/JFRJ), que não foi acolhida, por decisão proferida em 02/09/2014 (evento 33/JFRJ).
Na sequência, tentativas infrutíferas de penhora via bloqueio eletrônico, respectivamente, em 13/07/2017 e 05/11/2018 (eventos 52 e 60/JFRJ); interposição de agravo, que não foi conhecido, por acórdão transitado em julgado em 13/11/2020 (evento 78/JFRJ); novo requerimento de bloqueio via SISBAJUD, o qual foi indeferido, em 23/11/2021 (evento 92/JFRJ); decisão, proferida em 09/05/2022, determinando a inscrição da parte executada no cadastro de inadimplentes via SERASAJUD (evento 108/JFRJ); e despacho, de 03/05/2024, instando o exequente a se manifestar quanto ao disposto na Resolução CNJ 547/2024 (evento 126/JFRJ).
Regularmente intimado para manifestar-se quanto ao disposto na Resolução CNJ 547/2024, o exequente limitou-se a postular “que o feito continue suspenso na forma do artigo 40 da LEF” (evento 129/JFRJ), culminando na sentença, ora apelada.
Nesse quadro, como não foram localizados bens penhoráveis, ao longo de mais de quinze anos de trâmite processual, correta a sentença terminativa guerreada, porquanto caracterizada a hipótese prevista no art. 1º, § 1º, da Resolução CNJ nº 547, de 22/02/2024. Ipso facto, como tal Resolução não contempla exceções, não viceja a tese de que as multas administrativas, por seu escopo extrafiscal, estariam fora do alcance da norma.
Impende registrar, por oportuno, que medidas adotadas nos autos que não importem em efetiva localização de bens, tal como simples restrições cadastradas junto ao Sistema RENAJUD (sem posterior efetivação de penhora), ou junto aos Sistemas INFOJUD ou SERASAJUD, não obstam a aplicação da regra.
Outrossim, a Resolução CNJ nº 547/2024 tem caráter de ato normativo primário e foi editada no exercício da competência constitucional do Conselho Nacional de Justiça para o controle da atividade administrativa do Poder Judiciário, com fundamento no art. 103-B, § 4º, II, da Constituição Federal, com o objetivo de garantir a eficiência e celeridade na tramitação das execuções fiscais.
Logo, não ocorreu usurpação da competência legislativa da União, pois não houve inovação em matéria de direito material, limitando-se o CNJ a regulamentar aspectos procedimentais, em atenção ao princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37 da Constituição Federal, o que deságua na manutenção do decisum.
Precedentes dessa e. 6.a Turma Especializada, v.g.:
“EXECUÇÃO FISCAL. ANCINE. TEMA 1.184/STF. RESOLUÇÃO CNJ N.º 547/2024. BAIXO VALOR. AUSÊNCIA DE MOVIMENTAÇÃO ÚTIL DO FEITO. INTERESSE DE AGIR NÃO COMPROVADO. EXTINÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.
É correta a sentença que extingue a execução fiscal por falta de interesse de agir, porquanto não obedecido o disposto no artigo 1º da Resolução CNJ nº 547/2024, editada a partir da tese adotada no Tema 1.184 pelo Supremo Tribunal Federal. A execução possui valor bem inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) e, quando da prolação da sentença, o feito se encontrava paralisado há mais de um ano. E foi conferida a chance para providências, mas, intimada a tanto, a exequente não apresentou medidas efetivas para impulsar o feito. Apelação desprovida.”
(TRF2, 6.a Turma Especializada, AC 5007584-34.2018.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Guilherme Couto de Castro, j. em 13/12/2024)
Deixo de aplicar o disposto no art. 85, § 11 do CPC/15, uma vez que não houve condenação a título de honorários advocatícios, na origem.
Voto por negar provimento ao recurso.
Documento eletrônico assinado por POUL ERIK DYRLUND, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002195754v2 e do código CRC fd36ef26.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): POUL ERIK DYRLUND
Data e Hora: 14/1/2025, às 14:5:30