Apelação Cível Nº 5058450-36.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal ADRIANO SALDANHA GOMES DE OLIVEIRA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por MUNDIWARE SYSTEMS LTDA., com pedido de tutela de urgência, visando à reforma da sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro/RJ, que, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC, denegou a segurança postulada (cf. evento 25 dos autos do mandado de segurança).
Em suas razões recursais (evento 35 dos autos supra), a sociedade apelante, citando as normas do art. 2º da Portaria MF nº 447/2018 e do art. 22 do Decreto-Lei nº 147/1967, bem como a jurisprudência sobre o tema, defende que “o encaminhamento dos débitos deve ocorrer em até 90 dias contados a partir de sua exigibilidade (vencimento), sem qualquer condicionante quanto ao esgotamento da via administrativa. Trata-se de ato vinculado da Administração Pública, não sendo discricionário, e cuja inobservância gera prejuízos ao contribuinte, uma vez que impede o exercício de seus direitos, notadamente o direito à regularização fiscal mediante adesão a parcelamentos e transações fiscais oferecidos pela PGFN”.
Portanto, entende possuir “direito líquido e certo ao encaminhamento dos débitos à PGFN dentro do prazo legal de 90 dias, conforme estipulado pela legislação aplicável, sendo imprescindível a concessão da segurança para garantir o cumprimento deste prazo e, consequentemente, o exercício do direito à adesão às transações fiscais”.
Contrarrazões, pugnando a UNIÃO - FAZENDA NACIONAL pela manutenção da sentença impugnada (evento 41 do processo originário).
O Ministério Público Federal, em seu parecer, opina pelo provimento parcial do recurso, pois, com relação aos débitos vencidos no prazo inferior de 90 dias, não se pode acolher a pretensão recursal, “eis que o direito em questão somente se configurará decorrido o prazo previsto no art. 2° da Portaria MF n° 447/2018” (evento 6 dos presentes autos).
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso, eis que presentes os seus requisitos de admissibilidade.
Conforme relatado, trata-se de apelação interposta por MUNDIWARE SYSTEMS LTDA., visando à reforma da sentença que, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC, denegou a segurança postulada (cf. evento 25 do mandamus).
A sentença foi lançada sob os seguintes fundamentos:
“A Fazenda Pública é titular dos créditos tributários, tendo plena autonomia para deles dispor, por isso detém, em caráter exclusivo, a discricionariedade sobre se e quando irá encaminhá-los à dívida ativa para posterior transação com o contribuinte. Inviável a este juízo substituir-se à vontade do Fisco, mesmo havendo norma administrativa interna fixando prazo para a inscrição.
A seleção dos créditos tributários a serem envolvidos em acordo com o contribuinte revela medida de política fiscal da União Federal, situada, assim, no âmbito da discricionariedade política do Poder Executivo, sem que caiba ingerência do Poder Judiciário nesse terreno (princípio da separação dos poderes - art. 2º da CF/88).
A regra do art. 171 do CTN prevê a transação, tão somente, em sua modalidade repressiva, não preventiva. O TRF2, igualmente, já manifestou entendimento contrário à pretensão:
TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENCAMINHAMENTO DE DÉBITOS PARA PGFN. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. DIREITO SUBJETIVO DO CONTRIBUINTE. INEXISTÊNCIA.
1. Trata-se de apelação interposta em face de sentença que denegou a segurança, mediante a qual a Impetrante visava que a autoridade coatora fosse obrigada a encaminhar imediatamente todos os débitos que se encontram sob a administração da Receita Federal do Brasil à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional para inscrição em dívida ativa, a fim de permitir a sua inclusão na transação excepcional prevista pela Lei nº 13.988/2020.
2. Não se pode reconhecer a existência de direito líquido e certo do contribuinte de ter débitos inscritos em dívida ativa, posto que cabe ao credor, de acordo com os limites previstos em lei, decidir a forma que irá buscar o adimplemento de seus créditos. Além disso, a inscrição é constituída no ato de controle administrativo de legalidade, que será feito pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito, conforme prevê o art. 3º, §2º, da Lei nº Lei 6.830/1980.
3. Sendo a inscrição em dívida ativa ato privativo da PGFN, sujeito a critérios próprios, tem-se que a existência de eventual prazo para inscrição em dívida ativa se dá em benefício do próprio Fisco, para evitar o transcurso do prazo prescricional, iniciado com a constituição definitiva do crédito.
4. A Portaria ME nº 447/2018 estabeleceu o prazo de 90 dias para que a Receita Federal encaminhe os débitos à PGFN para inscrição em dívida ativa, sendo que o início de tal prazo varia de acordo com a forma de constituição do débito, o seu valor e o andamento do processo administrativo.
5. Assim, ainda que fosse possível exigir da União Federal a observância de tal prazo, a Impetrante não conseguiu demonstrar o efetivo transcurso de referido prazo para todos os débitos, limitando-se a juntar relação de débitos que se encontram na Receita Federal, com a respectiva data de vencimento, informação esta insuficiente para aferir se o prazo de noventa dias já teria transcorrido.
6. Precedente desta Turma Especializada em caso análogo, reconhecendo a inexistência de direito líquido e certo do contribuinte ao envio dos débitos para inscrição em dívida ativa: TRF2, AC 5095602-60.2020.4.02.5101, Terceira Turma Especializada, Rel. Juiz Fed. Conv. ADRIANO SALDANHA GOMES DE OLIVEIRA, DJ 24/08/2021.
7. Apelação não provida.
(TRF-2ª-Região. Apelação Cível Nº 5000069-40.2021.4.02.5101/RJ. 3ª Turma Especializada. Relator: Desembargador Federal Marcus Abraham. Sessão de julgamento: 26/10/2021).” (evento 25)
A questão atém-se à discussão acerca da possibilidade de se determinar que a autoridade coatora inclua débitos já regularmente constituídos pelo contribuinte à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para que sejam inscritos em dívida ativa da União, a fim de que possam ser transacionados nos moldes da Portaria 11.496/2021, que reabre prazo para ingresso de Retomada Fiscal no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, instituído pela Portaria PGFN nº 21.562/2020, consistente no conjunto de medidas voltadas ao estímulo da conformidade fiscal relativa aos débitos inscritos em dívida ativa da União e do FGTS, permitindo a retomada da atividade produtiva em razão dos efeitos da pandemia causada pelo coronavírus (COVID-19).
Busca a impetrante o envio da totalidade dos seus débitos, exigíveis ou objeto de parcelamento, à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional para fins de inscrição em Dívida Ativa da União, de forma a viabilizar a sua adesão ao Programa de Transação Excepcional instituída pela Lei nº 13.998/2020.
O procedimento de envio de débitos para inscrição em dívida ativa é uma prerrogativa da administração tributária, e não direito do contribuinte, pois segue as condições disciplinadas na Portaria ME nº 75 de 2012, até porque há débitos que nem são encaminhados para inscrição em dívida ativa, como no caso do art. 1º, inciso I, da referida norma, que determina que não devem ser inscritos na Dívida Ativa da União os débitos de um mesmo devedor com a Fazenda Nacional de valor consolidado igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais).
O envio de débitos para inscrição em dívida ativa segue um procedimento eletrônico e observa critérios e periodicidade automática adotada pela RFB, não podendo ser realizada para todos os débitos sem qualquer distinção, de acordo com a vontade do contribuinte.
Ademais, inexiste dispositivo legal que obrigue a Administração tributária a dar prioridade aos débitos da impetrante para envio à PGFN e inscrição em DAU, até porque, o procedimento interno da RFB de envio de débitos para inscrição em DAU não constitui etapa prévia do Programa de Transação estabelecido pela PGFN.
O prazo máximo de 90 dias estabelecido pela Portaria PGFN nº 33/2018 para o procedimento de inscrição em dívida ativa é impróprio e voltado para a atuação dos servidores que atuam nesta fase, sendo que o seu escoamento não enseja sanção ou benefício ao contribuinte, e a sua inobservância não acarreta omissão ou ilegalidade, de acordo com os artigos 2º e 3º, os quais preveem que:
Art. 2º. O controle de legalidade dos débitos encaminhados para inscrição em dívida ativa da União constitui direito do contribuinte e dever do Procurador da Fazenda Nacional, que poderá realizá-lo a qualquer tempo, de ofício ou a requerimento do interessado.
(...)
Art. 3º Dentro de 90 (noventa) dias da data em que se tornarem exigíveis, os débitos de natureza tributária ou não tributária devem ser encaminhados pela RFB e demais órgãos de origem à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), para fins de controle de legalidade e inscrição em Dívida Ativa da União, nos termos do art. 39, § 1º, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1946, e do art. 22 do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967. (Redação dada pelo(a) Portaria PGFN nº 660, de 08 de novembro de 2018)
§ 1º O prazo de que trata o caput tem início: (Redação dada pelo(a) Portaria PGFN nº 660, de 08 de novembro de 2018)
I - no caso de débitos exigíveis de natureza tributária, constituídos por lançamento de ofício, quando esgotado o prazo de 30 (trinta) dias para cobrança amigável, sem a respectiva extinção; (Redação dada pelo(a) Portaria PGFN nº 660, de 08 de novembro de 2018).
II - no caso de débitos exigíveis de natureza tributária, confessados por declaração, e no caso de débitos de natureza não tributária, findo o prazo de 30 dias fixado na primeira intimação para o recolhimento do débito; (Redação dada pelo(a) Portaria PGFN nº 660, de 08 de novembro de 2018).
III - no caso de débitos de natureza não tributária, pelo transcurso do prazo fixado em lei, regulamento, portaria, intimação ou notificação para o recolhimento do débito definitivamente constituído para com a União. (Incluído (a) pelo(a) Portaria PGFN nº 660, de 08 de novembro de 2018).
Sendo assim, a existência de eventual prazo para a inscrição em dívida ativa se dá em benefício do Fisco, para evitar o transcurso do prazo prescricional, iniciado com a constituição definitiva do crédito, e, de acordo com os dispositivos supracitados, eventual ilegalidade somente se observa quando o débito é encaminhado para inscrição em dívida e não quando a Administração Tributária não o faz.
A respeito do tema, já se posicionaram, por unanimidade, os membros desta 3ª Turma Especializada:
“TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO. PROGRAMA DE RETOMADA FISCAL. ENCAMINHAMENTO DE DÉBITOS. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. ADESÃO À TRANSAÇÃO EXCEPCIONAL. REQUISITOS LEGAIS. LEI 13.988/2020. PORTARIA PGFN Nº 2.381/2021. PORTARIA ME Nº 447/2018.
1. A transação excepcional tem requisitos legais que vinculam a Administração Tributária.
2. O procedimento de envio de débitos para inscrição em dívida ativa é uma prerrogativa da administração tributária e não direito líquido e certo do contribuinte, eis que tem que observar condições disciplinadas na legislação que rege o tema.
3. Não cabe ao Poder Judiciário determinar a inscrição em dívida ativa, a qual obedece aos critérios da própria autoridade administrativa, que decide quando e como o realizará, independente da vontade do contribuinte.
4. Mantida a sentença que denegou a segurança. Apelação da Impetrante desprovida”. (TRF2, APELREEX Nº 5095318-18.2021.4.02.5101, 3a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal WILLIAN DOUGLAS, POR UNANIMIDADE, DJE de 24/10/2022).
“TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. ENCAMINHAMENTO DE DÉBITOS PARA PGFN. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. DIREITO SUBJETIVO DO CONTRIBUINTE. INEXISTÊNCIA. PORTARIAS PGFN Nº 33/2018 E Nº 2.381/2021. PORTARIA ME Nº 447/2018. ADIMPLEMENTO CRÉDITOS. FORMA DECIDIDA PELO CREDOR. (...) omissis (...)
3. Não se pode reconhecer a existência de direito líquido e certo do contribuinte de ter débitos inscritos em dívida ativa, posto que cabe ao credor, de acordo com os limites previstos em lei, decidir a forma que irá buscar o adimplemento de seus créditos. Além disso, a inscrição é constituída no ato de controle administrativo de legalidade, que será feito pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito, conforme prevê o art. 3º, §2º, da Lei nº Lei 6.830/1980.
4. De acordo com o que se extrai da Portaria ME nº 75 de 2012, que dispõe sobre a inscrição de débitos em Dívida Ativa da União e ajuizamento das execuções fiscais pela PGFN, o procedimento de envio de débitos para que sejam inscritos em dívida ativa é uma prerrogativa da administração tributária e não direito e líquido do contribuinte, eis que tem que observar condições disciplinadas no instrumento normativo referente ao tema.
5. A legislação que disciplina a possibilidade da transação excepcional postulada nestes autos é clara ao limitar a adesão do referido benefício aos débitos inscritos em dívida ativa da União. É o que dispõe a Portaria da PGFN nº 14.402/2020, em seu art. 2º, sobre os objetivos da aludida transação excepcional. No caso dos autos, sequer haveria de se vislumbrar qualquer ilegalidade na negativa administrativa em deferir-lhe tal benesse, visto que parte considerável dos débitos tributários que a Impetrante pretende ver inseridos no benefício da transação excepcional não se encontram inscritos em dívida ativa.
6. Não se vislumbra base legal a obrigar que a Receita Federal do Brasil envie os débitos para inscrição em dívida ativa, deixando de seguir o procedimento eletrônico de remessa de débitos e seus critérios e a periodicidade automática estabelecida pela RFB, tão somente com a finalidade de que a impetrante adote o regime de transição, até porque, o recebimento de débitos, a inscrição da dívida ativa e a concessão da transação estão a cargo da Procuradoria da Fazenda Nacional. 7. Apelação não provida. (TRF2, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5041690-26.2021.4.02.5001, 3a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal MARCUS ABRAHAM, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 20/06/2022).
“TRIBUTÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ENCAMINHAMENTO DE DÉBITOS PARA PGFN. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. DIREITO SUBJETIVO DO CONTRIBUINTE. INEXISTÊNCIA. PORTARIAS PGFN Nº 33/2018 E Nº 2.381/2021. PORTARIA ME Nº 447/2018. ADIMPLEMENTO CRÉDITOS. FORMA DECIDIDA PELO CREDOR. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA, TENDO EM VISTA O CUMPRIMENTO DA SENTENÇA. (...) omissis (...)
2. Não se pode reconhecer a existência de direito líquido e certo do contribuinte de ter débitos inscritos em dívida ativa, posto que cabe ao credor, de acordo com os limites previstos em lei, decidir a forma que irá buscar o adimplemento de seus créditos. Além disso, a inscrição é constituída no ato de controle administrativo de legalidade, que será feito pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito, conforme prevê o art. 3º, §2º, da Lei nº Lei 6.830/1980.
3. A remessa eletrônica de débitos à PFGN segue critérios e não pode ser realizada para todos os débitos sem qualquer distinção, de acordo com a vontade do contribuinte. O envio de débitos para inscrição em dívida ativa segue um procedimento eletrônico e observa periodicidade automática adotada pela RFB. Somado a isso, não há dispositivo legal que obrigue a Administração tributária a dar prioridade aos débitos da impetrante para envio à PGFN e inscrição em DAU. Até porque, o procedimento interno da RFB de envio de débitos para inscrição em DAU não constitui etapa prévia do Programa de Transação estabelecido pela PGFN.
4. Quanto a transação tributária, temos que a MP 899/2019 foi convertida na Lei nº 13.988/2020, e foi instituída com a finalidade de estabelecer requisitos e condições, para que os devedores ou partes adversárias realizassem a transação resolutiva de litígios envolvendo débitos tributários, com fulcro no art. 171 do CTN. Já a Portaria ME nº 247/2020, disciplina os critérios e procedimentos para elaboração de proposta e de celebração de transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica e no de pequeno valor. Nesta senda, não é possível incluir na transação débitos que não estejam em discussão em âmbito administrativo ou sobre os quais não haja controvérsia a justificar a sua inscrição em dívida ativa.
5. A Portaria PGFN nº 2.381/2021, que o referido instrumento normativo reabre prazo para ingresso no Programa de Retomada Fiscal no âmbito da PGFN instituída pela Portaria PGFN nº 21.562/2020 e dá outras providências. E, de acordo com o disciplinado no seu art. 2º, §1º, o envio de débitos inscritos em dívida ativa da União Federal observará os prazos máximos previstos na Portaria ME nº 447/2018. O início do prazo de 90 dias pode variar de acordo com o tipo de tributo a ser cobrado e o andamento do processo administrativo respectivo. É necessário apurar a fase em que se encontra cada processo administrativo que possui como objeto os débitos que pretende o contribuinte que sejam enviados para PGFN. Ressalta-se que os referidos prazos foram estabelecidos em benefício do fisco, para evitar o transcurso de prazo prescricional, iniciado com a constituição definitiva.
6. No caso destes autos, verifica-se que houve a satisfação do direito invocado pela Impetrante, a partir do cumprimento imediato da decisão liminar. A autoridade coatora informou que os débitos objeto da demanda foram encaminhados à PGFN para fins de inscrição em Dívida Ativa da União.
7. Ainda que o entendimento desta egrégia Turma seja no sentido de que não há base legal que obrigue a Receita Federal do Brasil a enviar os débitos para inscrição em dívida ativa, é certo que a celeuma instaurada nestes autos já se encontra devidamente solucionada, a partir do cumprimento da medida liminar e, posteriormente, confirmação da sentença prolatada pelo Juízo a quo, não tendo as partes, inclusive, oferecido resistência a esta conclusão, razão pela qual a remessa necessária deve ser desprovida. 8. Remessa necessária desprovida. (TRF2, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL Nº 5133748-39.2021.4.02.5101, 3a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal MARCUS ABRAHAM, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 25/07/2022) (grifamos).
A autoridade coatora bem explicou, em suas informações (evento 17), que após a instituição do denominado Acordo de Transação, que exige a inscrição dos débitos em dívida ativa, “contribuintes nas mais diversas situações de débitos tributários, em cobrança ou com exigibilidade suspensa, começaram a protocolar petições visando que seus débitos fossem encaminhados à PGFN para serem inscritos em DAU. Inclusive, parcelamentos que estavam regulares, tiveram os pagamentos suspensos e pedidos de envio imediato dos débitos respectivos à PGFN, visando a inclusão na transação tributária. Enfatizou, ainda, que:
“O envio de débitos para inscrição em Dívida Ativa segue um procedimento eletrônico e observa periodicidade automática adotada pela RFB, obedecendo-se os prazos nos termos das normas vigentes. Segue critérios nos termos da legislação e não pode ser realizado para todos os débitos sem distinção, no prazo e na forma que assim o desejarem, deturpando todos os procedimentos da Administração Tributária. Também não há dispositivo legal que obrigue a Administração Tributária a dar prioridade aos débitos da impetrante para envio à PGFN e inscrição em DAU.
A Receita Federal do Brasil (RFB) e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) são órgãos integrantes da estrutura do Ministério da Fazenda, dirigidos por autoridades distintas, ambos com autonomia administrativa e atribuições próprias, legalmente definidas, sendo-lhes, por decorrência, vedada a interferência na seara de competência alheia. Assim, tanto a RFB como a PGFN emitem seus próprios atos normativos, que regulam os procedimentos e atividades em seus respectivos âmbitos. E, conforme apontado na Portaria PGFN/ME nº 11.496/2021, o envio de débitos para inscrição em Dívida Ativa da União deverá observar os prazos previstos na Portaria MF nº 447/2018.
A Portaria MF nº 447, de 25 de outubro de 2018, estabelece os prazos para cobrança administrativa no âmbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB e para encaminhamento de créditos tributários para fins de inscrição em Dívida Ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (destaques acrescentados):
(...)
O período de 90 (noventa) dias se inicia após os prazos estabelecidos no §1º, do art.2º da Portaria MF nº 447/2018 e apenas se referem a débitos exigíveis (e não a débitos com exigibilidade suspensa, p.ex.)”. (evento 17)
Do exposto, voto no sentido de conhecer e NEGAR PROVIMENTO à apelação.
Documento eletrônico assinado por ADRIANO SALDANHA GOMES DE OLIVEIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002223768v3 e do código CRC 67b60911.
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Data e Hora: 31/1/2025, às 0:4:56