Remessa Necessária Cível Nº 5029912-16.2022.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal FERREIRA NEVES
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária de sentença proferida pelo MM. Juízo da 12ª Vara Federal do Rio de Janeiro [], nos autos da Ação Popular nº 5028839-09.2022.4.02.5101, ajuizada por I. V. em face da UNIÃO e de J. M. B., que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso V e VI, do Código de Processo Civil. Sem condenação em custas e honorários advocatícios de sucumbência, nos termos do art. 10 da Lei nº 4.717/1965 c/c o art. 18 da Lei nº 7.347/1985.
Regularmente intimadas, as partes não apresentaram recurso [Eventos 10 e 13 - 1ª instância].
O douto Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da remessa necessária []
É como relato.
Inclua-se em pauta.
VOTO
Cuida-se, como visto, de remessa necessária de sentença proferida pelo MM. Juízo da 12ª Vara Federal do Rio de Janeiro [], nos autos da Ação Popular nº 5028839-09.2022.4.02.5101, ajuizada por I. V. em face da UNIÃO e de J. M. B., que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso V e VI, do Código de Processo Civil.
Na origem, trata-se de ação popular ajuizada objetivando a declaração de nulidade do Decreto de concessão de graça constitucional ao Deputado Federal Daniel Lucio da Silveira, publicado na edição extra do Diário Oficial da União 21/04/2022 [].
Como causa de pedir, o autor sustenta, em síntese, que o Decreto foi editado sem a observância do procedimento para a concessão da graça ou indulto previsto na Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984, na medida em que não houve condenação definitiva do réu. Aduz, outrossim, que o referido ato foi praticado com o objetivo de interferir na tramitação da Ação Penal 1.044 que tramita no Supremo Tribunal Federal, situação que, além de ser crime de responsabilidade, configura evidente desvio de finalidade praticado pelo Presidente da República na edição do Decreto.
O MM. Juízo a quo julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, incisos V e VI, do CPC, sob o argumento de ocorrência de litispendência entre a ação popular e a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 964, ajuizada pelo partido REDE SUSTENTABILIDADE, distribuída perante o Supremo Tribunal Federal em 22/4/2022.
Em consulta aos autos da ADPF nº 964, verifica-se que a referida ação foi ajuizada objetivando a declaração de incompatibilidade do Decreto s/n do Presidente da República de 21/04/2022, que concedeu “graça constitucional a Daniel Lucio da Silveira, Deputado Federal, condenado pelo Supremo Tribunal Federal, em 20 de abril de 2022, no âmbito da Ação Penal nº 1.044, à pena de oito anos e nove meses de reclusão, em regime inicial fechado, pela prática dos crimes previstos: I - no inciso IV do caput do art. 23, combinado com o art. 18 da Lei nº 7.170, de 14 de dezembro de 1983; e II - no art. 344 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal”, com os preceitos fundamentais da impessoalidade e da moralidade, previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988.
No julgamento das ADPFs 964, 965, 966 e 967, ocorrido em 10/5/2023, a Suprema Corte declarou a inconstitucionalidade do Decreto de 21 de abril de 2022, editado pelo Presidente da República à época. Confira-se a ementa do referido julgado:
"Arguições de descumprimento de preceito fundamental. Decreto de 21 de abril de 2022, editado pelo Presidente da República. Preliminares. Rejeição. Competência do Supremo Tribunal Federal para decidir sobre a amplitude, a extensão e os contornos das atribuições dos Poderes da República. Possibilidade de análise dos atos políticos pelo Poder Judiciário. Clementia principis. Instrumento do Poder Executivo de contrapeso ao Poder Judiciário. Indulto como ato político, espécie de ato administrativo. Elementos do ato administrativo. Controle pelo Poder Judiciário. Legitimidade. Desvio de finalidade caracterizado. Pedido subsidiário. Não conhecimento. Indulto não atinge os efeitos secundários da pena, tanto os penais quanto os extrapenais.
1. A jurisprudência desta Suprema Corte reconhece possível a utilização da arguição de descumprimento de preceitos fundamentais para impugnar atos de efeitos concretos, sempre que – diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata, eficaz – acarretarem grave violação da ordem constitucional, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes.
2. O adimplemento dos deveres constitucionais impostos a este Supremo Tribunal Federal pressupõe, de maneira inexorável e intransigente, o absoluto respeito, pelos Poderes Executivo, Legislativo e pelos demais órgãos do Judiciário, às suas deliberações plenárias, pois o atuar desta Corte Suprema consubstancia expressão direta da superioridade da Constituição.
3. A esta Suprema Corte, no exercício de suas regulares atribuições, outorgadas direta e expressamente pela Carta Política, incumbe decidir sobre a amplitude, a extensão e os contornos que conformam as atribuições dos Poderes da República. Precedentes.
4. O perdão presidencial é um importante instrumento, à disposição do Poder Executivo, de contrapeso ao Poder Judiciário, revelando-se, pois, legítima, em tese, quando devidamente prevista no texto constitucional, a interferência de um Poder no outro.
5. Ao exame da ADI 5.874/DF, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 09.5.2019, DJe 05.11.2020, que versou sobre a constitucionalidade de indulto de caráter coletivo, este Supremo Tribunal Federal não afirmou que a competência privativa do Presidente da República para edição do decreto de indulto se reveste de caráter absoluto, sem qualquer tipo de restrição. Ressaltada, na ocasião, a inadmissibilidade de invasão da esfera de competência privativa do Presidente da República no que diz com o mérito da concessão da clementia principis (juízo de conveniência e oportunidade). 6. A existência de vício em quaisquer dos elementos constitutivos do ato administrativo permite a sua legítima invalidação pelo Poder Judiciário.
7. O ato de governo ou ato político, espécie do gênero ato administrativo, reveste-se de espectro mais amplo de discricionariedade. Disso não resulta, contudo, sua insindicabilidade absoluta perante o Poder Judiciário, até porque alguns dos elementos do ato administrativo são totalmente vinculados, como, por exemplo, o sujeito, a forma e a finalidade em sentido amplo. 8. Considerados os diferentes graus de vinculação, a menor vinculação do ato de governo faz-se presente no objeto, no motivo e na finalidade restrita, mas, ainda assim, é possível - mesmo que em menor extensão-, o devido controle externo pelo Poder Judiciário sem acarretar qualquer interferência no mérito administrativo e/ou violação da separação funcional de poderes.
9. A teoria do desvio de finalidade aplica-se quando o agente público competente pratica ato aparentemente lícito, mas com objetivo de atingir fim diverso do admitido pelo ordenamento jurídico, importando em violação de princípios constitucionais.
10. Configurado, na espécie, o desvio de finalidade do Decreto de 21 de abril de 2022, porquanto o Presidente da República, a despeito das razões elencada, subverteu a regra e violou princípios constitucionais, produzindo ato com efeitos inadmissíveis para a ordem jurídico. A concessão de perdão a aliado político pelo simples e singelo vínculo de afinidade político-ideológica não se mostra compatível com os princípios norteadores da Administração Pública, tais como a impessoalidade e a moralidade administrativa.
11. Admitir que o Presidente da República, por supostamente deter competência para edição de indulto, possa criar, a seu entorno, um círculo de virtual imunidade penal é negar a sujeição de todos ao império da lei, permitindo a sobreposição de interesses meramente pessoais e subjetivos aos postulados republicanos e democráticos.
12. O pedido subsidiário não merece ser conhecido, pois o autor não se desincumbiu do ônus processual de realizar o cotejo analítico entre as proposições normativas e os respectivos motivos justificadores do acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade.
13. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o indulto, em face da sua própria natureza jurídica, tem a aptidão apenas de extinguir a punibilidade, ou seja, atinge tão somente os efeitos principais da condenação, remanescendo íntegros os efeitos secundários penais e extrapenais.
14. Arguições de descumprimento de preceito fundamental conhecidas. Pedidos julgados procedentes.
(ADPF 964, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 10-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 16-08-2023 PUBLIC 17-08-2023)
Como cediço, o art. 10, §3º, da Lei 9.882/99 dispõe que as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de ADPF possuem eficácia erga omnes e efeito vinculante a todos os órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública, o que, de fato, subtrai qualquer utilidade prática de provimento jurisdicional destinado a apreciar a legalidade do Decreto objeto da presente ação popular.
Assim, não havendo mais interesse de agir - condição que se assenta na necessidade e na utilidade da prestação jurisdicional -, em razão da declaração de nulidade do ato impugnado pela Suprema Corte, forçoso extinguir o feito sem resolução do mérito.
Nesse sentido, confira-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO REGIMENTAL. PETIÇÃO. EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. PEDIDO JÁ ATENDIDO NOS AUTOS DO MS 13.582/DF, IMPETRADO PELA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DA CATEGORIA. REITERAÇÃO DE PEDIDO FORMULADO NA PET 6.642/RS. RECURSO DESPROVIDO.
1. Pertence ao Superior Tribunal de Justiça a competência para processar e julgar pedidos que derivem do direito de greve no Serviço Público, dada a natureza administrativa pública das relações dos Servidores com a Administração, afastando-se a possibilidade de sua cognição pelas instâncias da Justiça Laboral. Orientação do STF (MI 708/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJU 25.10.2007).
2. Para fins de verificação da identidade de partes em ações coletivas, deve-se levar em conta os beneficiários finais ou diretos da tutela pleiteada e não o substituto processual que figura no pólo ativo, que não postula direito próprio.
3. A indivisibilidade do objeto dos interesses coletivos, muitas das vezes, importará na extensão dos efeitos favoráveis da decisão a quem não manteve vínculo associativo com a entidade impetrante, que, na verdade, não é a titular do direito, mas tão-somente a adequada substituta processual na tutela dos interesses da categoria, a quem a lei conferiu legitimidade autônoma para a condução do processo.
4. In casu, a integralidade da pretensão vindicada consubstancia-se em mera repetição de pedidos já submetidos a esta Corte em demandas precedentes (MS 13.582/DF e Pet 6.642/RS), cujas decisões, não obstante a presença de substitutos processuais distintos no pólo ativo, irão atingir o mesmo universo de interessados abrangidos por esta ação, restando prejudicado os presentes pedidos por falta de interesse de agir.
5. Agravo Regimental desprovido.
(AgRg na Pet n. 7.096/SP, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Terceira Seção, julgado em 28/10/2009, DJe de 18/11/2009.)
De outra banda, não vislumbro a ocorrência de litispendência entre as demandas a justificar a extinção do processo com fulcro no art. 485, inciso V, do CPC.
No âmbito das ações coletivas, o fenômeno processual da litispendência ocorrerá quando houver coincidência de partes em sentido material, ou seja, considerando-se os beneficiários da tutela (substituídos ou representados), pedido e causa de pedir, ainda que se trate de ações coletivas com procedimentos diversos.
Nas palavras de Fredie Didier Jr:
"Assim, é possível que uma mesma ação coletiva possa ser proposta por diferentes legitimados ativos. É possível, portanto, que haja litispendência sem identidade entre as partes autoras. A identidade de parte autora é irrelevante para a configuração da litispendência coletiva." (DIDIER JR, Fredie. ZANETI JR, Hermes. Curso de Direito Processual Civil. vol. 4. 17ª edição. Salvador: Juspodivm, 2023. p. 225).
Corrobora tal entendimento a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IDENTIDADE DE BENEFICIÁRIOS. LEGITIMADO EXTRAORDINÁRIO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. LITISPENDÊNCIA ENTRE AÇÕES COLETIVAS. OCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO.
1. Segundo a jurisprudência do STJ, nas ações coletivas, para análise da configuração de litispendência, a identidade das partes deve ser aferida sob a ótica dos possíveis beneficiários do resultado das sentenças, tendo em vista tratar-se de substituição processual por legitimado extraordinário.
2. Recurso especial provido para extinguir o processo sem julgamento do mérito. (REsp 1726147/SP, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, QUARTA TURMA, julgado em 14/05/2019, DJe 21/05/2019)
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR. LITISPENDÊNCIA ENTRE AÇÕES COLETIVAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR. ADMISSIBILIDADE. AUTORES ATUAM COMO SUBSTITUTOS PROCESSUAIS DOS TITULARES MATERIAIS DO DIREITO COLETIVO LATO SENSU TUTELADO. COLETIVIDADE DOS MUNÍCIPES DE CARPINA.
1. Na hipótese dos autos, incontroversa a existência de identidade de pedido e de causa de pedir, não só porque reconhecida pelo acórdão recorrido, mas também porque tal identidade é expressamente admitida pelo próprio recorrente, que somente se insurge contra o reconhecimento da litispendência, por entender que esse pressuposto processual negativo exigiria também a identidade de partes processuais.
2. Outrossim, a tese do recorrente não prospera, pois contrária à doutrina e jurisprudência consolidada do STJ, consoante a qual nas ações coletivas, para efeito de aferição de litispendência, a identidade de partes deverá ser apreciada sob a ótica dos beneficiários dos efeitos da sentença, e não apenas pelo simples exame das partes que figuram no polo ativo da demanda, ainda que se trate de litispendência entre ações coletivas com procedimentos diversos, como a Ação Civil Pública (procedimento regulado pela Lei 7.347/1985; Ação Popular (procedimento regulado pela Lei 4.717/1965); pelo Mandado de Segurança (procedimento regulado pela Lei 12.016/2009); pela Ação de Improbidade Administrativa (procedimento regulado pela Lei 8.429/1992), etc. (REsp 427.140/RO, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, Rel. p/ Acórdão Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 20/05/2003, DJ 25/08/2003, p. 263; REsp 1168391/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/05/2010, DJe 31/05/2010; REsp 925.278/RJ, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, julgado em 19/06/2008, DJe 08/09/2008;
RMS 24.196/ES, Rel. Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, julgado em 13/12/2007, DJ 18/02/2008, p. 46).
3. Finalmente, quanto ao polo passivo, o Sodalício a quo também foi bastante claro ao certificar a identidade de partes.
4. Agravo Regimental não provido.
(AgRg no REsp n. 1.505.359/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016, DJe de 30/11/2016.)
AGRAVO REGIMENTAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. DUPLICIDADE DE COISA JULGADA. PRESSUPOSTO PROCESSUAL NEGATIVO. PREJUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO COM O OBJETIVO DE TUTELAR DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. RECONHECIMENTO DO DIREITO AO RESÍDUO DE 3,17%. URV. SINDICATO DOS AUDITORES FISCAIS. PRECLUSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA QUE NÃO SE SUJEITA A PRECLUSÃO. EXTINÇÃO DE UMA DAS EXECUÇÕES. IMPOSIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO.
1. A ideia de ordem pública processual, que não deve ser desvinculada das situações concretas e suas especificidades, há que ser compatibilizada, em qualquer caso, com a finalidade e a utilidade instrumental do processo de execução de cumprimento de sentença. Certas normas cogentes, que interessam a toda a sociedade e atuam como forma de controle da admissibilidade e da regularidade processuais, servem também para creditar legitimidade e aptidão ao processo para atingir o resultado final almejado de maneira mais justa, efetiva e em prazo razoável, de sorte que possa garantir os direitos perseguidos pelos jurisdicionados.
2. O instituto da preclusão não pode atingir situações nas quais a convalidação da decisão ou do ato processual, no curso do processo de execução ou de cumprimento de sentença, enseja resultados que, embora até possam não ser antagônicos e inexecutáveis na prática, denotam, por via transversa, grave violação da própria ideia da ordem pública e da segurança jurídica.
3. A identificação de demandas é feita, em regra, por meio da caracterização de seus elementos estruturais: partes, causa de pedir e objeto. Tais elementos servem como referenciais para que se avalie se uma demanda é ou não idêntica a outra, segundo critério que se convencionou chamar de tríplice identidade. Entretanto, no âmbito da tutela coletiva de direitos individuais, as demandas são identificadas com base em uma narrativa única que funciona como modelo ao qual se submetem todas as ocorrências individualizadas semelhantes, cuja pretensão deve ser entendida a partir dos fatos relacionados pelo substituto processual. Como decorrência, haverá litispendência quando o pedido e a causa de pedir de duas ou mais demandas conduzirem ao mesmo resultado prático.
4. A comparação entre os Mandados de Segurança n. 3.901/DF e 6.209/DF demonstra que eles eram idênticos, embora impetrados em períodos distintos. Em ambos, o sindicato objetivou o reconhecimento do direito à percepção do resíduo de 3,17%, correspondente à variação acumulada do IPC-r entre o mês da primeira emissão do Real - implementado em janeiro de 1995 - e dezembro de 1994. A única diferença entre eles se restringiu ao início dos efeitos patrimoniais decorrentes da concessão da segurança, cuja natureza mandamental executiva não se compatibiliza com o rito inerente a uma ação de cobrança.
5. A coisa julgada decorre de opção política entre dois valores:
segurança, representada pela imutabilidade do pronunciamento, e justiça, sempre passível de ser buscada enquanto se permita o reexame do ato judicial. Assim, nos casos em que há formação de duas coisas julgadas, oriundas de demandas idênticas, deve ser prestigiada, em execução ou cumprimento de sentença, a manutenção daquela que primeiro transitou em julgado.
6. Agravo regimental provido para determinar a extinção da execução referente ao título judicial constituído pelo trânsito em julgado da decisão proferida no MS n. 3.901/DF.
(AgRg nos EmbExeMS n. 3.901/DF, relator Ministro Rogerio Schietti Cruz, Terceira Seção, julgado em 14/11/2018, DJe de 21/11/2018.) - grifos meus
Ocorre que as ações de controle concentrado de constitucionalidade inserem-se no âmbito do processo coletivo especial, cujo objeto tutelado é o sistema jurídico constitucionalmente coeso e não a aplicabilidade do direito ao caso concreto, portanto, há apenas uma aparente coincidência de pedido e a causa de pedir entre a presente ação popular e a ADPF nº 964.
Ademais, não poderia ser aplicada, ao caso em análise, nenhuma das consequências jurídicas apontadas pela doutrina na hipótese de reconhecimento da litispendência entre ações coletivas, quais sejam: (i) a extinção da ADPF posteriormente proposta, por absoluta inversão do sistema jurídico constitucionalmente estabelecido para realização do controle concentrado de constitucionalidade, ou (ii) a reunião dos feitos para julgamento conjunto, ante a incompetência absoluta do juízo da ação popular para julgamento da ADPF (artigo 102, §3º, CRFB).
Dessarte, estou em que a sentença merece ser mantida para julgar extinto o processo, sem resolução de mérito, tão-somente com fundamento no art. 485, inciso VI, do CPC, pela superveniente ausência de interesse de agir.
Diante de todo o exposto, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO à remessa necessária, para julgar extinto o processo, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. Sem condenação em honorários, na forma do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. É o voto.
Documento eletrônico assinado por FERREIRA NEVES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002048972v9 e do código CRC 2cf57851.
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