Remessa Necessária Cível Nº 5001492-70.2024.4.02.5120/RJ
RELATOR: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança impetrado por C. A. em face do PRESIDENTE DA 23ª JUNTA DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO.
A impetração ocorreu em 25/03/2024.
Narra o impetrante que interpôs recurso administrativo em 04/07/2023, com protocolo de requerimento nº 265130682, contra o indeferimento do seu pedido de concessão de aposentadoria.
Relata que na data da impetração do mandado de segurança, o recurso se encontrava na 23º Junta de Recursos.
Acrescenta que o recurso foi devidamente instruído com os documentos pertinentes, atentando-se que, por se tratar de aposentadoria por tempo de contribuição, a análise do conjunto probatório não suscita qualquer controvérsia.
Salienta que já se passaram meses e ainda não houve uma decisão, o que vem causando muitos prejuízos ao impetrante, que espera que seus requerimentos sejam decididos em uma duração razoável de tempo.
Ressalta também que o pedido foi protocolado no INSS DIGITAL, que veio com o objetivo de agilizar e facilitar os pedidos de benefício pelos segurados. Contudo, em tempos longínquos, quando sequer havia INSS DIGITAL e informatização computacional, tais pedidos, justamente por sua simplicidade técnica, eram decididos quase que instantaneamente.
Finalmente, assevera que constitui direito liquido, certo e exigível do impetrante, o de ver seu pedido decidido tem tempo hábil, motivando a utilização do remédio heróico.
A concedeu a segurança em parte para determinar à autoridade coatora que analise o processo administrativo de concessão do benefício protocolizado sob nº número nº 265130682 (Processo 44236.158809/2023-36), no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, nos seguintes termos:
"Verifico estarem presentes as condições para o regular exercício do direito de ação, bem como os pressupostos necessários à constituição e desenvolvimento válidos do processo, em especial quanto às condições especificas do mandamus (objeto com direito líquido e certo, demonstrado de plano, competência ratione personae, observância do prazo decadencial e da legitimidade da autoridade apontada como coatora).
Cinge-se a presente controvérsia a determinar se o impetrante faz jus à concessão da ordem para que a autoridade coatora seja compelida a decidir o recurso administrativo de concessão de benefício de aposentadoria, apresentado em 07/12/2021 e sem notícia de solução até a presente data.
Inicialmente, importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal.
Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a administração pública está estritamente vinculada (artigo 37, CF).
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, fixou, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prorrogável por igual período mediante motivação expressa. Cumpre transcrever o aludido dispositivo legal:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Nesse sentido, saliente-se que a jurisprudência do TRF-2ª Região reconhece o direito do requerente ao cumprimento do prazo previsto no dispositivo legal acima transcrito para conclusão do processo administrativo.
Vejamos:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. PEDIDO DE HABILITAÇÃO PARA OPERAR NO SISTEMA INTEGRADO DE COMÉRCIO EXTERIOR. DEVER DE DECIDIR. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. RECURSO PROVIDO. 1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu o pedido liminar pelo qual pretende a Impetrante a apreciação imediata de seu pedido de habilitação para operar no Siscomex com a conclusão do processo administrativo DDA/E-PROCESSO nº 10010.026762/0817-21. 2. O prazo para a decisão do processo administrativo na esfera federal é regulado pelo art. 49 da Lei nº 9.784/99, que se encontra no Capítulo IX - Do dever de decidir, o qual dispõe que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada." 3. O transcurso de quase cinco meses para análise dos documentos colacionados aos autos do processo administrativo, até o presente momento, sem qualquer decisão da autoridade administrativa quanto ao requerimento formulado pela parte impetrante, não se revela aceitável, e se mostra incompatível com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da CRB e no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, bem como com a garantia da duração razoável do processo, prevista pelo inciso LXXVIII do art. 5º da CRFB. 4. Não há que se falar em invasão pelo Poder Judiciário do mérito administrativo do ato a ser praticado, tendo em vista que a concessão da liminar visa tão somente a apreciação do pedido formulado administrativamente, e não que haja decisão favorável à pretensão da ora Agravante, devendo-se observar que, caso a Autoridade Impetrada não considere regularmente satisfeitas as exigências requeridas à Impetrante, poderá solicitar a esta última, antes de proferir a sua decisão final, o cumprimento de novas diligências que entender pertinentes ao caso concreto, sem que isso se configure desrespeito à medida deferida nesta lide. 5. Agravo de Instrumento provido. Apelação Cível nº CNJ 0002487-18.2018.4.02.0000, rel. Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva, 8ª Turma Especializada, j. 19/07/2018 - grifo nosso.
Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei nº 9.784/99.
Não obstante, no caso dos autos, observa-se que o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, CF).
Com efeito, verifica-se do espelho do andamento do processo administrativo juntado aos autos (evento 1, doc 7 e 8) que o requerimento foi recebido pela autarquia em 07/12/2021 protocolado sob o nº 265130682 (Processo 44236.158809/2023-36) e permaneceu sem qualquer andamento pelo menos até presente data.
Conclui-se, portanto, que na data da impetração do presente mandado de segurança, em 25/03/2024, o processo administrativo movido pelo impetrante já se encontrava pendente de solução há mais de 80 dias, em flagrante ofensa ao comando contido no art. 49 da Lei nº 9.784/99.
Deve-se asseverar que, muito embora o prazo para decisão no processo administrativo conte-se do término da instrução, nos termos do já citado art. 49 da Lei nº 9.784/99, tal previsão não se afigura um salvo-conduto para que a Administração prolongue indefinidamente a conclusão do processo.
Foge à razoabilidade supor que o disposto no art. 49 da Lei nº 9.874/99 autoriza a Administração a postergar por mais de 100 dias a instrução processual, quando não comprovada qualquer conduta do interessado que tenha influenciado este atraso.
Em verdade, a injustificada demora na apreciação do pleito, sequer solucionada com o ajuizamento do presente mandamus, gera insegurança jurídica ao administrado.
A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999, sendo razoável o prazo de 60 dias para análise e decisão do recurso administrativo administrativo protocolado sob o nº 265130682 (Processo 44236.158809/2023-36), apresentado em 07/12/2021.
Assim, revela-se razoável fixar o prazo de 60 dias para a análise e decisão do requerimento administrativo protocolado sob o número nº 265130682 (Processo 44236.158809/2023-36).
Não vislumbro vulneração ao princípio da isonomia ou aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, e também em razão de a atuação do impetrado sequer ter sido impulsionada com a judicialização da questão, afrontando sobremaneira o direito líquido e certo do impetrante de ter seu processo solucionado em prazo razoável.
Por tudo, resta comprovado o direito do Impetrante à concessão da ordem requerida, impondo-se a procedência parcial do writ.
III – DISPOSITIVO
Diante do exposto, CONCEDO EM PARTE A SEGURANÇA, extinguindo o feito com resolução de mérito, consoante o art. 487, I, do CPC, para determinar à autoridade coatora que analise o processo administrativo de concessão do benefício protocolizado sob nº número nº 265130682 (Processo 44236.158809/2023-36), no prazo máximo de 60 (sessenta) dias.
Tendo em vista que se trata de processo judicial eletrônico, ao qual o impetrado possui pleno e integral acesso, deixo de determinar o encaminhamento de cópias de peças do processo à autoridade coatora.
Notifique-se o impetrado, por qualquer meio idôneo, para ciência e cumprimento da presente sentença.
Sem condenação em custas, tendo em vista a isenção legal conferida ao INSS.
Sem honorários, conforme o art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Sentença sujeita a reexame necessário, na forma do artigo 14, §1º, da Lei n.º 12.016/2009."
O Ministério Público Federal devolveu os autos sem parecer, por entender não ser hipótese de intervir (evento 4, PARECER 1).
É o relatório.
VOTO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança julgado procedente em parte para determinar à autoridade coatora que analise o processo administrativo de concessão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição protocolizado sob nº número nº 265130682 (Processo 44236.158809/2023-36), no prazo máximo de 60 (sessenta) dias.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXVIII, assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Desse modo, foi erigida pela Constituição Federal como cláusula pétrea e direito fundamental de todos.
Noutro giro, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a Administração profira decisão no processo administrativo. Ainda, ao parágrafo 5º do art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria.
Apesar das dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa, tais como insuficiência de pessoal e cortes orçamentários, não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar.
Nesses termos, colho recentes precedentes das 9ª e 10ª Turmas Especializadas em matéria previdenciária desta Corte, verbis:
"PREVIDENCIÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE EMISSÃO DE PAGAMENTO NÃO RECEBIDO. INÉRCIA DA AUTORIDADE COATORA EM CONCLUIR O PEDIDO. CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE ANALISAR O REQUERIMENTO APÓS A IMPETRAÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. NÃO HOUVE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. SENTENÇA MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA IMPROVIDA.
1. Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora adote as providências necessárias para que seja proferida decisão no procedimento administrativo da impetrante. Reconheço que a providência já foi tomada em cumprimento à liminar deferida.
2. A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
3. No caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão quanto à análise do requerimento administrativo formulado, se deu por força de impetração de mandado de segurança.
4. Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a impetração de mandado de segurança, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada. Entendimento do E. STJ.
5. Remessa Necessária a que se nega provimento.
(TRF2, Remessa Necessária Cível, 5001101-69.2024.4.02.5103, Rel. GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, 9a. TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 27/08/2024, DJe 28/08/2024)"
"PREVIDENCIÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA INJUSTIFICADA DO INSS NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA MANTIDA.
1. Remessa Necessária para reexame da sentença que concedeu a segurança "para determinar que a autoridade coatora adote as providências cabíveis a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, excepcionalmente prorrogável por igual período de forma expressamente motivada, forneça a cópia do processo administrativo, protocolo administrativo nº 856067152".
2. Na hipótese dos autos, a impetrante alega na inicial que transcorreu o prazo legal sem que a autoridade impetrada tenha examinado conclusivamente o seu requerimento de cópia de processo administrativo, datado de 19/04/2023. Sustenta que até a data do ajuizamento deste mandamus, em 15/12/2023, não havia qualquer análise do seu requerimento.
3. A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
4. A insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da Administração Pública não pode fazer com que o segurado aguarde indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
5. Remessa necessária que se nega provimento.
(TRF2, Remessa Necessária Cível, 5130826-54.2023.4.02.5101, Rel. GUSTAVO ARRUDA MACEDO , 10a. TURMA ESPECIALIZADA, julgado em 21/05/2024, DJe 26/05/2024)"
Portanto, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo e a propositura do mandado de segurança, evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função judisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
A omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo no âmbito administrativo. Assim, o Poder Judiciário pode e deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique invasão de um poder na esfera de atuação de outro poder (TRF2, AC 5004725- 74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
Ademais, não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação.
No mesmo sentido:
"PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. FALTA PARCIAL DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. DEMORA DO INSS. BENEFÍCIO ASSISTÊNCIAL. 1. A indicada afronta ao art. 41-A da Lei 8.213/1991 e aos arts. 393 e 396 do CC não pode ser analisada, pois o Tribunal de origem não emitiu juízo de valor sobre esses dispositivos legais. O Superior Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal a quo, a despeito da oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do prequestionamento. Incide, na espécie, a Súmula 211/STJ. 2. O Tribunal de origem consignou que "o requerimento administrativo foi formulado em 29.7.2019, tendo a parte impetrante protocolado a ação mandamental em 4.12 .2019, de modo que resta configurada a demora por parte do INSS na análise do requerimento de concessão de benefício assistencial à pessoa com deficiência." Portanto, mesmo que se leve em consideração a "situação excessiva de trabalho nas agências do INSS", não é permitido à autarquia previdenciária obrigar o recorrido a "aguardar por tempo indeterminado" uma manifestação no processo administrativo, em descompasso com o prazo legal. 3. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.(STJ - REsp: 1935324 PB 2021/0127121-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 22/06/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/08/2021)"
Por derradeiro, ainda que se cogite da aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE n. 631.240 (DJe 10.11.2014), no julgamento do recurso em questão, a Corte Suprema estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS. Todavia, diferentemente do contexto fático do precedente, no processo ora em julgamento houve o prévio requerimento administrativo, não sendo caso de aplicação do entendimento firmado no RE 631.240, dada a distinção de premissas fáticas que compõem o julgado paradigma.
Conclui-se que a autoridade administrativa incorreu efetivamente em mora pois deixou transcorrer o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária para exame do requerimento.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002100657v4 e do código CRC c470f455.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 14/11/2024, às 15:4:12