Remessa Necessária Cível Nº 5002235-25.2024.4.02.5106/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Petrópolis, que concedeu a segurança, "com base no art. 487, I, do CPC, para determinar à autoridade impetrada que julgue o recurso recurso ordinário interposto pelo impetrante em 31/08/2023, autuado no processo administrativo nº 44236.237907/2023-39, em 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária que fixo em R$ 50,00 (cinquenta reais). " (evento 25)
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 07/08/2024, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
A 3ª Composição Adjunta da 10ª Junta de Recursos comunica, em 04/10/2024, que o processo n. 42/212.616.503-0 foi analisado e está em pauta para julgamento de colegiado na sessão 0681/2024, do dia 23/10/2024, às 08h25. (evento 32)
A União manifesta ciência da sentença proferida e informa que dela não interporá recurso. Ademais, afirma que oficiou a autoridade apontada como coatora, para que cumpra a determinação judicial. (evento 38)
A 3ª Composição Adjunta da 10ª Junta de Recursos aduz, em 22/10/2024, que e o processo n. 42/212.616.503-0 foi julgado na sessão 0681/2024, do dia 23/10/2024. (evento 39)
Juntada de documentos por parte da União. (evento 40 e 41)
O Ministério da Previdência Social, em 29/10/2024, em um dos documentos juntados aos autos, expressa que todas as soluções solicitadas foram devidamente implementadas e os autos do processo foram validados. Outrossim, diz que fora encaminhado, portanto, o referido processo à Consultoria Jurídica para conhecimento e deliberação, conforme exigido pelas normas vigentes. Ressaltamos que todas as determinações legais e administrativas foram cumpridas e a documentação pertinente foi devidamente organizada e anexada aos autos. (evento 41)
A 3ª Composição Adjunta da 10ª Junta de Recursos declara, mais uma vez, em 07/11/2024, que o recurso administrativo PT 44236.237907/2023-39, foi julgado em 23/10/2024. (evento 3 dos autos da segunda instância),
Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da remessa necessária (evento 5).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança.
O writ foi impetrado em 07/08/2024.
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária.
A causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
"O Impetrante requereu administrativamente, em 11/08/2023 (DER), a análise de concessão de Aposentadoria Por Tempo de Contribuição, tendo em vista o cumprimento dos requisitos necessários para pleitear tal benefício programável (NB 42/212.616.503-0).
Em 11/08/2023, o INSS indeferiu o requerimento de aposentadoria urbana, sob o argumento de que “Falta Requisitos p/ Direito às Regras de Transição”. Irresignado com a decisão, o Impetrante interpôs recurso administrativo, em 31/08/2023, visando a concessão de sua aposentadoria pelo INSS na instância originária (protocolo do recurso em anexo).
Observamos que a última movimentação no processo de recurso se deu em 20/10/2023, sendo mais de um ano sem uma única movimentação. De igual modo, a Junta de Recursos do INSS permanece inerte em sua apreciação, não tendo proferido qualquer espécie de pronunciamento em grau recursal, o que configura grave violação ao direito líquido e certo do Impetrante em obter uma resposta da Administração Pública em prazo RAZOÁVEL, que encontra, inclusive, parâmetros legais.
Por essa razão, entendendo ser ilegal e abusiva a demora injustificada da Administração na apreciação do recurso administrativo, e compreendendo que essa demora viola direito líquido e certo, busca-se provimento jurisdicional, mediante a impetração de Mandado de Segurança, para determinar que a autoridade competente vinculada ao INSS profira decisão no recurso administrativo, apoiando-se nos motivos que serão expostos nos tópicos seguintes. "
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA, com base no art. 487, I, do CPC, para determinar à autoridade impetrada que julgue o recurso recurso ordinário interposto pelo impetrante em 31/08/2023, autuado no processo administrativo nº 44236.237907/2023-39, em 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária que fixo em R$ 50,00 (cinquenta reais).
O Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"O objeto da presente controvérsia resume-se a aferir se houve ou não o ilegítimo extravasamento do prazo legal para a decisão administrativa do requerimento formulado pelo impetrante junto ao INSS.
O caso concreto é bastante simbólico da ineficiência da Administração Pública, em especial no que toca aos procedimentos administrativos do INSS, uma vez que envolve pendência prolongada, violando flagrantemente os princípios constitucionais da eficiência e da razoável duração do processo administrativo, aos quais se encontra jungida toda a Administração Pública.
Com efeito, o inciso LXXVIII, do art. 5º, da Constituição Federal, acrescentado pela EC nº 45, de 08.12.2004, garante a duração razoável do processo administrativo e os meios que assegurem a celeridade de sua tramitação, sendo que a Lei nº 9.784/1999 em seu artigo 48, estabelece que Administração Pública tem “o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência”. O art. 49 da citada lei estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para a Administração decidir o requerimento do administrado, a contar da conclusão da instrução do processo administrativo, salvo prorrogação motivada por igual período.
Especialmente quanto ao prazo para julgamento de recurso administrativo, dispõe o art. 59, §§1º e 2º, da Lei nº 9.784/1999:
"Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, ante justificativa explícita." (g.n.)
No caso em exame, foi editada norma regulamentar (Regimento Interno do CRPS) fixando prazo para julgamento de recursos em nada menos que um ano (365 dias).
Salta aos olhos a ilegitimidade da norma.
A uma, pois a portaria MTP nº 4061/2022 desbordou do poder regulamentar ao estabelecer, por norma infralegal, prazo que contraria frontalmente o disposto nos §§ 1º e 2º da Lei nº 9.784/1999, que estabelece o prazo legal máximo de 60 (sessenta) dias para julgamento de recurso administrativo, o qual só poderia ser excepcionado por lei, stricto sensu.
A duas, posto que, independente do vício formal, é certo que o prazo estabelecido é, em si mesmo, ilegítimo, beirando a iniquidade.
Com efeito, o prazo de 365 dias estabelecido no Regimento Interno do CRPS, a ser contado a partir da distribuição do recurso ao órgão julgador, é flagrantemente excessivo, desarrazoado, desproporcional, incompatível com o direito fundamental à razoável duração do processo administrativo, estampado no inciso LXXVIII, do art. 5º, da Constituição Federal.
Como acima destacado, a lei responsável por traçar normas gerais do processo administrativo fixava em 30 dias o prazo para julgamento de recursos administrativos. Mesmo o revogado Provimento nº 99, de 01/04/2008, fixava o prazo máximo de 85 dias para a tramitação dos processos nas Juntas de Recursos e nas Câmaras de Julgamento, desde a sua chegada na instância julgadora.
Saltou-se, assim, de prazo inferior a três meses para um ano, isso contado apenas da distribuição do recurso ao conselheiro relator, ignorando-se, portanto, toda a espera ocorrida até aquele momento.
Não por acaso, inexiste qualquer prazo próximo de tal dimensão na legislação processual pátria ou mesmo nas normas administrativas pertinentes ao processo administrativo previdenciário.
No caso concreto, veja-se que o impetrante interpôs seu recurso administrativo há mais de um ano - 31/08/2023, e decorrido o prazo de 30 dias para o INSS apresentar contrarrazões, somente foi remetido ao CRPS em 09/10/2023 (evento 1, COMP4). A distribuição do recurso pela autoridade impetrada ao órgão julgador do CRPS só foi promovida em 20/10/2023.
Como rotineiramente visto neste juízo, é absolutamente usual a demora na simples remessa do recurso pelo INSS ao CRPS, bem como a demora no ato de distribuição do recurso a uma das Juntas de Recursos ou Câmaras de Julgamento.
Tal realidade não pode ser ignorada.
Nos autos do RE nº 1.171.152/SC, em que firmado acordo com o INSS para a regularização do atendimento aos segurados, fixou-se o prazo máximo de 90 dias para conclusão do processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais (cláusula primeira), a contar do encerramento da instrução do requerimento administrativo.
A se chancelar o prazo de um ano para julgamento de recursos administrativos pelo CRPS, tal acordo se tornaria absolutamente inócuo.
Não se pode ignorar, ainda, que nos recursos dirigidos ao CRPS, salvo nos casos em que é necessária a manifestação da Perícia Médica Federal (PMF) ou a realização de outra diligência complementar, o julgamento se limita à análise da legitimidade do ato de indeferimento do benefício previdenciário ou assistencial requerido, cingindo-se à análise de questões de direito, à luz do acervo probatório apresentado nos autos.
Assim, por analogia, é desproporcional estabelecer que o INSS tem o prazo máximo de 90 dias para proferir decisão, enquanto o CRPS, no exame do recurso interposto em face do indeferimento, tem mais que o quádruplo deste prazo para aquilatar a legitimidade da decisão recorrida.
Ainda que sabidamente os parâmetros do acordo firmado no âmbito do e. STF sobredito declaradamente não se aplique à fase recursal administrativa (conforme item 14.1), tenho que, ontologicamente, a razoabilidade do prazo para decidir o requerimento administrativo guarda relação de pertinência lógica com o prazo para decidir o recurso interposto em face da decisão proferida.
Logo, com base neste parâmetro, considerando que o prazo máximo fixado no acordo retratado no julgamento do RE nº 1.171.152/SC para o INSS proferir decisão foi fixado em 90 dias após concluída a instrução do processo, reputo adequado, com base na simetria que se extrai do conteúdo dos arts. 49 e 59 da Lei nº 9.784/1999, reconhecer também ao CRPS prazo máximo de 90 (noventa) dias para julgar o recurso administrativo interposto, a contar de seu protocolo.
Com efeito, se há previsão legal de prazo para a decisão final do ato, com maior razão se deve admitir o controle rigoroso dos atos internos ao processamento do recurso, em especial quanto a sua duração.
Tal circunstância mostra-se ainda mais relevante em se tratando de processo administrativo envolvendo requerimento de concessão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, destinado a suprir necessidades essenciais do impetrante.
Logo, restou demonstrada, in casu, a alegada violação ao direito líquido e certo do impetrante de ver seu recurso ordinário julgado tempestivamente, em consonância com os princípios da eficiência e da razoável duração do processo.
Isto posto, CONCEDO A SEGURANÇA, com base no art. 487, I, do CPC, para determinar à autoridade impetrada que julgue o recurso recurso ordinário interposto pelo impetrante em 31/08/2023, autuado no processo administrativo nº 44236.237907/2023-39, em 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária que fixo em R$ 50,00 (cinquenta reais).
Oficie-se à autoridade impetrada, para ciência desta sentença e cumprimento.
Sem custas. Sem honorários nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Sentença sujeita ao reexame necessário.
P. Intimem-se. "
Cumpre ressaltar que o impetrante interpôs recurso administrativo junto à autarquia em 31/08/2023 (evento 1).
Entretanto, até a impetração do presente writ, em 07/08/2024, ou seja, mais de 1 ano após a formulação do recurso administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore mais de 1 ano para proceder à análise de recurso administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os recursos e requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os recursos e requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Veja-se que a autoridade impetrada informa o cumprimento da obrigação de fazer, fixada pela sentença, em 24/10/2024: (evento 39)
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão quanto à análise do requerimento administrativo formulado, se deu por força de decisão judicial, ou seja, após intimação da autoridade coatora sobre o comando sentencial.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a prolação da sentença, ainda que diante de determinação judicial para cumprimento no prazo de 30 dias, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Por fim, vale comentar que a imposição de penalidade pecuniária, determinada em primeira instância, se mostra indevida. Isso porque a obrigação de fazer, que, por sua vez, estava pendente, já foi cumprida pela autoridade competente no evento 39.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO à Remessa Necessária, a fim de excluir a penalidade pecuniária imposta ao impetrado. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002151423v9 e do código CRC 46e440f9.
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