Apelação/Remessa Necessária Nº 5000646-65.2024.4.02.5116/RJ
RELATOR: Juiz Federal JOSE CARLOS DA SILVA GARCIA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS em face de sentença proferida pelo MM. Juízo Federal do 6º Núcleo de Justiça 4.0 - RJ que, nos autos de mandado de segurança, julgou procedente o pedido formulado pelo impetrante C. B., concedendo a segurança, sob pena de cominação de multa na hipótese de descumprimento, conforme a seguir (Evento 40):
"Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido e CONCEDO A SEGURANÇA, extinguindo o writ com análise do mérito, na forma do art. 487, inciso I, do CPC, para que a autoridade impetrada efetue o cumprimento do acórdão nº 2ªCA 15ª JR/0827/2023 proferido pela 15ª Junta de Recursos do CRPS, no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de imposição de multa a ser fixada por este Juízo.
Desta forma, EXPEÇA-SE mandado de intimação à autoridade impetrada, para que adote as providências pertinentes ao processamento do requerimento administrativo, devendo informar a este Juízo o cumprimento desta ordem no mesmo prazo.
Custas ex lege. Sem verba honorária, consoante os verbetes nº 512, da Súmula do Supremo Tribunal Federal, e nº 105, do Superior Tribunal de Justiça e art. 25 da Lei 12.016/09.
Sentença sujeita a reexame necessário (art. 14, §1º, da Lei nº 12.016/09)."
O INSS interpôs apelação, aduzindo a inaplicabilidade de multa em desfavor da Fazenda Pública. Além disso, a autarquia previdenciária requer a reforma da sentença, alegando, em síntese: (i) impedimento de imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível; (ii) dificuldades administrativas relacionadas à redução de seu quadro pessoal; (iii) violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade em virtude da inversão da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios e (iv) inaplicabilidade dos arts. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91 e art. 49 da Lei nº 9.784/99. Na hipótese de não provimento do presente recurso, o apelante requereu que fosse adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário nº. 631.240/MG.
Sem contrarrazões.
No Evento 07, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da apelação e remessa necessária.
É o relatório.
VOTO
Conheço da apelação e da remessa necessária, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/09, eis que presentes seus requisitos de admissibilidade.
Primeiramente, em relação à multa, aduz o apelante a inaplicabilidade da fixação de astreintes em desfavor a Fazenda Pública.
Todavia, não lhe assiste razão.
Com efeito, no tocante à multa prevista na sentença, em caso de descumprimento da ordem direcionada à implantação do benefício dentro do prazo estipulado, não há óbice no ordenamento jurídico. Isso porque o magistrado dispõe da faculdade de fixar multa, também denominada astreintes, a fim de compelir o réu ao cumprimento da decisão judicial. Tanto é assim que, caso cumprida a ordem, deixa de ser devida.
Neste contexto, a imposição de astreintes à Fazenda Pública em condenações de obrigação de fazer é admitida de forma uníssona pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, inclusive sob o rito dos recursos representativos da controvérsia (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 22/06/2017), senão veja-se:
PROCESSUAL CIVIL. NEGATIVA DE TUTELA JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER E MULTA COMINATÓRIA. IMPOSIÇÃO DE OFÍCIO PELO JUIZ. PODER GERAL DE EFETIVAÇÃO DA DECISÃO JUDICIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO EM DESFAVOR DO AGENTE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. QUANTUM DA SANÇÃO E INSUFICIÊNCIA DO PRAZO ASSINALADO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. REVISÃO. SÚMULA 7 DO STJ. APLICAÇÃO. (…) 3. O Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos representativos da controvérsia, firmou a compreensão de que o § 5º do art. 461 do CPC/1973 permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Primeira Seção, DJe 22/06/2017). 4. É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, "independentemente de requerimento do autor", pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, "a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial" (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018). (…) (STJ, Primeira Turma, AgInt no AgInt no REsp 1430917/RN, julgado em 09/12/2019, DJe de 12/12/2019, Relator Ministro Gurgel de Faria)
AGRAVO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. ASTREINTES. POSSIBILIDADE. Não se conhece do recurso especial quanto a questões carentes de prequestionamento. Em conformidade com o entendimento assentado em ambas as Turmas da Terceira Seção desta col. Corte de Justiça, o juiz, de ofício ou a requerimento da parte, pode fixar as denominadas astreintes contra a Fazenda Pública, com o objetivo de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, Sexta Turma, AGA n 476719/RS, DJ 09/06/2003, Relator Ministro Paulo Medina)
PROCESSO CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MULTA DIÁRIA. ASTREINTES. DECISÃO JUDICIAL. DESCUMPRIMENTO PELO INSS. ATRASO DE MAIS DE 90 DIAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. VALOR RAZOÁVEL. I. A questão controvertida cinge-se em saber se merece reparo a decisão agravada proferida pelo juízo a quo, que indeferiu a impugnação ao cumprimento de sentença, ante o argumento de que é cabível a execução da multa diária imposta ao INSS pelo não cumprimento de decisão judicial, que determinou a implantação de benefício previdenciário. II. As obrigações de fazer, como no caso em apreço, que trata de implantação de benefício previdenciário não atendido no prazo fixado pela autarquia previdenciária, comportam a aplicação de multa diária, prevista no artigo 537 do CPC/15, que não pode ser irrisória, porquanto a penalidade tem o intuito de forçar o cumprimento da determinação judicial. III. A aplicação ou manutenção das astreintes se justifica nos casos em que esteja configurada a desídia do agente público em proceder à implementação da decisão judicial. IV. Agravo de instrumento a que se nega provimento. (TRF 2ª Região, Segunda Turma Especializada, AG 00010512420184020000, DJe de 14/11/2018, Relator Desembargador Federal Marcello Ferreira de Souza Granado)
No caso concreto, a parte impetrante objetiva que seja determinado à autoridade coatora que proceda à análise do seu requerimento administrativo dando cumprimento ao acórdão proferido pela 15ª Junta de Recursos do CRPS () (acórdão nº 2ªCA 15ª JR/0827/2023), procedendo ao enquadramento de períodos trabalhados como especiais e promovendo a revisão do cálculo de seu benefício de aposentadoria, formulado em 17/02/2023.
A respeito das alegações aduzidas pelo INSS em seu recurso, tem-se que a parte impetrante não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, ainda que a falta de estrutura, decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise dificultem que a Autarquia Previdenciária desempenhe suas atividades de maneira adequada. Baseado nesse pressuposto, o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em conferir efetividade ao direito líquido e certo da parte impetrante.
Isso porque, infelizmente e salvo raras exceções, tais dificuldades são enfrentadas todos os dias por milhares de servidores que prestam outros serviços públicos à população (educação, segurança, saúde, saneamento etc.), razão pela qual aceitar o argumento do INSS permitiria que o Administrador Público simplesmente deixasse de atender a população, alegando falta de recursos, omitindo-se, assim, de seu dever legal.
Na verdade, cabe ao gestor público buscar soluções para tal cenário, ainda mais quando o mérito do requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.
Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o que foi pleiteado.
A injustificada espera do segurado na apreciação do pleito fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da Constituição), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição), gerando insegurança jurídica ao administrado.
A Lei nº 9.784/99, que estabelece normas gerais sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, estipula, em seu art. 49, que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".
Por sua vez, o § 5º do art. 41-A da Lei nº 8.213/91, dispõe que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
Logo, constata-se que os prazos fixados no art. 49 da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A da Lei nº 8.213/91 têm o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, disciplinando, todavia, fases distintas do requerimento administrativo, na medida em que o primeiro estipula que o prazo para que o INSS aprecie o requerimento, enquanto o segundo estabelece o prazo do primeiro pagamento do benefício.
Neste sentido, os seguintes julgados:
PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. DEMORA NA APRECIAÇÃO. 1. Trata-se de apelação interposta pelo impetrante contra sentença que denegou a segurança, que objetivava fosse determinado ao INSS que analisasse imediatamente o seu requerimento administrativo de revisão do benefício de pensão por morte, protocolado em 10.12.2018. 2. O art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal assegura o direito de petição aos órgãos públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de direito, garantindo a todos, no inciso LXXVIII, a razoável duração do processo, no âmbito administrativo e judicial. 3. De acordo com o art. 49 da Lei nº 9.784/99, após concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. Ressalte-se que mencionada lei não revogou nem obstou a legislação própria a processos administrativos específicos, consoante teor do seu art. 69 ("os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei"). 4. A respeito do processo administrativo junto ao INSS, relativamente aos pleitos de concessão de benefícios previdenciários, a Lei nº. 8.213/91 determina, em seu art. 41-A, parágrafo 5º, incluído pela Lei nº. 11.665/2008, que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Portanto, considerada essa última norma, apresentada a documentação necessária ao exame dos requisitos ao deferimento do benefício previdenciário/assistencial, o INSS tem, via de regra, a partir desse marco, 45 dias para iniciar o pagamento, em caso de concessão. 5. O STF, ao julgar o RE nº 631.240/MG, sob o regime de repercussão geral, no qual se discutiu a exigência de prévio requerimento administrativo para a concessão de benefício previdenciário, considerando o que estabelece o art. 41-A, parágrafo 5º, da Lei nº. 8.213/91, previu regra de transição para as ações sobrestadas, nos seguintes termos: "[...] o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão [...]. 6. Analisando os autos, constata-se que a parte impetrante protocolizou o requerimento administrativo em 10.12.2018, tendo sido o writ impetrado em 12.09.2019, quando ainda não havia sido apreciado o pedido, nem sequer movimentado o processo. 7. Assim, o atraso do INSS, devidamente comprovado (ultrapassados mais de 90 dias desde a formulação do requerimento administrativo), ofendeu os princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, violando direito líquido e certo da parte impetrante. 8. Apelação provida, para conceder a segurança, determinando a apreciação, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, do requerimento de revisão do benefício de pensão por morte. (TRF 5ª Região, Primeira Turma, AC: 08173886620194058300, julgamento em 11/02/2020, Relator Desembargador Federal Roberto Machado)
PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PARALISAÇÃO APÓS DILIGÊNCIA À APS DE ORIGEM. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. 1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que o impetrado promova o regular prosseguimento do processo administrativo de titularidade do impetrante com requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição, paralisado em grau recursal na esfera administrativa.2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança deve ser mantida, eis que a informação de fl. 47 comprova que após encaminhamento dos autos à APS de Volta Redonda para diligência, em 06/11/2016, o processo permaneceu paralisado na agência previdenciária, sem qualquer movimentação, e só houve encaminhamento de volta à Junta Recursal após a autarquia tomar ciência da distribuição do writ, e o artigo 59, §1º, da Lei nº 9.784/99 prevê o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão em recurso administrativo, resultando o seu descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º da 1 Lei nº 9.784/1999), bem como à celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Constituição). 3. Remessa oficial desprovida.(TRF 2ª Região, Primeira Turma Especializada, 0109787-87.2017.4.02.5104, DJe de 04/10/2019, Relator Juiz Federal Convocado Gustavo Arruda Macedo)
O prazo do art. 49 da Lei nº 9.784/99 - que é de 30 (trinta) dias -, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91 - de 45 (quarenta e cinco) dias para o cumprimento de obrigação - já foram extrapolados.
Diante da comprovação do direito líquido e certo do impetrante em ter o seu pedido analisado – eis que não é razoável exigir que aguarde indefinidamente uma resposta da autarquia –, não merece prosperar o argumento de violação ao princípio da separação de poderes, pois cabe ao Poder Judiciário realizar o controle da atividade da Administração Pública em conformidade com os ditames legais.
Igualmente deve ser afastado o prazo de 90 (noventa) dias requerido pelo apelante para comprovação da mora administrativa, na medida em que a presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a regra de transição estabelecida no supracitado julgado do STF.
Não obstante o acordo celebrado pelo INSS ser inaplicável ao caso concreto pelas razões acima declinadas, a demora na análise do requerimento do apelado supera o próprio prazo de 90 (dias) previsto na cláusula primeira da avença para os pedidos previdenciários, o que reforça a procedência do pedido autoral.
Portanto, impõe-se a manutenção da sentença.
Pelo exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por JOSE CARLOS DA SILVA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002155868v4 e do código CRC 8e55d02b.
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