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Apelação Cível Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta pelo Município de Magé contra sentença que, em sede de processo sob o rito comum, julgou improcedentes os pedidos de condenação do réu à reparação de danos materiais no valor de R$ 442.391,80 (quatrocentos e quarenta e dois mil, trezentos e noventa e um reais e oitenta centavos), referente à falta de prestação de contas de verbas federais pelo réu, na condição de ex-prefeito; e de indenização a título de danos morais.

Na sentença recorrida (evento 65), o Juízo consignou que a exigência de chancela do Conselho de Alimentação Escolar para a prestação de contas, criada pela Lei Municipal n.º 1365/2000, não se aplica às prestações de contas efetuadas antes de sua vigência, motivo pelo qual a ausência de chancela do referido órgão não é determinante para tornar irregular a prestação de contas feita pelo réu, tampouco para considerá-la inexistente.

Quanto à conduta de prestar contas do ex-mandatário sem aval do CAE, foi ressaltado que não se amolda à previsão atual no art. 11, VI, da LIA, pois não ficou comprovado o elemento dolo, tampouco que o ex-gestor tenha deixado de prestar contas com vistas a ocultar irregularidades.

Por fim, o Juízo salientou, quanto à irregularidade das contas apurada pelo TCU, que o Município tem legitimidade para ajuizar ação de execução do acórdão da corte de contas, situação que não se confunde com a presente demanda.

Em sede de razões (evento 74), sustenta-se que: (i) o falecido réu, na qualidade de ex-prefeito, deixou de proceder à prestação anual das contas referentes às verbas federais recebidas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, em relação aos exercícios de 1999 e 2000, acarretando a exclusão do Município de Magé do rol dos contemplados pelo Programa Nacional de Alimentos Escolares; (ii) a má aplicação dos recursos recebidos, não só causa prejuízo ao erário, como também obriga o ente público e devolver os referidos recursos; (iii) o prejuízo ao erário é incontroverso e essa situação foi corroborada pela desaprovação da prestação de contas dos recursos financeiros do PNAE, referente ao exercício de 2000, e pela instauração de Tomada de Contas Especial pelo TCE.

Sem contrarrazões recursais. 

Em parecer, o MPF, intervindo no presente grau de jurisdição na qualidade de fiscal da ordem jurídica, opina pela sua não intervenção no feito (evento 5 do 2º grau).

É o relatório.

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Apelação Cível Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

VOTO

Conforme relatado, trata-se de apelação interposta pelo Município de Magé contra sentença que, em sede de processo sob o rito comum, julgou improcedentes os pedidos de condenação do réu à reparação de danos materiais no valor de R$ 442.391,80 (quatrocentos e quarenta e dois mil, trezentos e noventa e um reais e oitenta centavos), referente à falta de prestação de contas de verbas federais pelo réu, na condição de ex-prefeito; e de indenização a título de danos morais.

O apelante sustenta a responsabilidade do réu, o qual, na condição de prefeito do município de Magé, não teria empregado as quantias recebidas do FNDE na área de educação, bem como não teria apresentado contas no prazo regular ao órgão federal, situação que causou dano ao erário no valor de R$ 442.391,80.

É cediço que a prestação de contas constitui elemento hábil previsto para apresentar a atuação do gestor público no manejo da coisa pública, para apurar eventual irregularidade, também se apresentando como um dever de gestão e mecanismo de fiscalização na utilização adequada das verbas públicas. 

Além disso, o dever da prestação de contas tem por objetivo o controle dos gastos das verbas públicas, viabilizando, deste modo, a fiscalização pelo respectivo Tribunal de Contas.

Importante consignar que o STF, ao julgar o Tema n.º 1199, suscitado no Leading Case ARE n.º 843989, fixou as seguintes teses, as quais nortearão este julgamento:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Da análise destas teses, verifica-se ser necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do dolo que, nos termos do art. 1º, §2º, da Lei n.º 8.429/92, em sua redação nova, deve ser considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente. 

Além disso, o STF consignou serem irretroativos (I) o novo regime prescricional previsto na Lei n.º 14.230/2021, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei; e (II) a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.

Por fim, esclarece-se ter sido fixado o entendimento de que a nova Lei n.º 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

No caso em análise, o apelante sustenta a responsabilidade do réu, o qual, na condição de prefeito do município de Magé, não teria empregado as quantias recebidas do FNDE na área de educação, bem como não teria apresentado contas no prazo regular ao órgão federal, situação que causou dano ao erário no valor de R$ 442.391,80.

A Lei Municipal n.º 1365/2000 instituiu o Conselho de Alimentação Escolar em Magé, a teor do disposto no art. 1º:

"Art. 1º Fica criado o Conselho de Alimentação Escolar como Órgão deliberativo, fiscalizador e de assessoramento.

Parágrafo único. O âmbito de competência do conselho Municipal de Alimentação Escolar, terá respeitadas as diretrizes e bases estabelecidas pela legislação federal e as disposições supletivas da legislação estadual."

Conforme narrado na sentença, alega a parte autora que N. C. M., ex-prefeito do Município de Magé, embora tenha prestado contas dos valores recebidos pelo Município no ano de 1999 oriundos do Programa Nacional de Merenda Escolar - PNAE, cuja verba foi repassada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, não as apresentou com o referendo do Conselho de Alimentação Escolar, que seria exigência da Lei Municipal n.º 1365/2000, que instituiu o referido órgão, e da Resolução n.º 01, de 2001, do FNDE, pelo que alega que a prestação de contas realizada pelo prefeito em 15 de novembro de 2000 é inexistente.

A aludida Lei Municipal, em seu art. 8º, dispôs que "esta Lei entra em vigor no dia de sua publicação, revogadas as disposições em contrário" (evento 5, fls. 14/15).

Conforme consta nos autos, a lei foi assinada em 30/10/2000, sendo publicada no Diário Oficial do Município de Magé em 15/11/2000 (evento 5, fl. 17). 

O apelante afirma que, no mesmo dia de início da vigência da lei, o ex-prefeito apresentou a prestação de contas ao FNDE (evento 5, fl. 13).

Contudo, há nos autos o teor do ofício n.º GP/531/00, da Prefeitura de Magé, referente ao encaminhamento da prestação de contas pelo ex-prefeito em 31/07/2000, antes da vigência da Lei (evento 6, fls. 57):

Daí porque acertada a afirmação contida na sentença de que "a exigência criada pela lei municipal não se aplica às prestações de contas efetuadas antes de sua vigência, pelo que a ausência de chancela do referido órgão não é determinante para tornar irregulares a prestação de contas feita pelo réu, tampouco para considerá-la inexistente".

De outro vértice, o FNDE informou que aprovou a referida prestação de contas (evento 11, fl.10), apesar de ter sido instaurada a tomada especial de contas pelo TCU em razão da omissão de prestação de contas por parte do Município quanto aos recursos do programa 1999 (evento 9, fl.20).

Observe-se haver aparente contradição entre a aprovação das contas pelo FNDE e a alegada omissão quanto aos recursos do programa de 1999.

Ocorre que, quanto ao objeto desta demanda, qual seja, a apresentação ou não de contas, foi comprovado pelo réu que o fez em julho de 2000.

Assim, somente estaria caracterizado o ato ímprobo quando o agente político, detentor da obrigação funcional de prestar contas, deixa dolosamente de fazê-la, descumprindo a legislação correlata, o que não restou demonstrado. 

Nesse sentido, é cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo e, consequentemente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica agride os princípios constitucionais da Administração Pública eivada de má-fé do administrador. Mais que um ato ilegal, que pode ser punido em outra esfera, de modo que não fique necessariamente impune, a improbidade administrativa deve traduzir, necessariamente, ausência de boa-fé e de honestidade, uma intenção de lesar, o que não restou comprovado nos autos.

De outro giro, quanto à tomada de contas especial, imperioso destacar que o Município tem legitimidade para promover  execução do acordão do Tribunal de Contas. 

Por fim, quanto ao referendo do Conselho de Alimentação Escolar pela Resolução FNDE 1, de 2001, destaca-se o seguinte trecho da sentença:

"Quanto à mesma exigência de referendo do Conselho de Alimentação Escolar pela Resolução FNDE 1, de 2001, o documento não configura lei para criar obrigação que interferiria na separação dos poderes submetendo o chefe do executivo à chancela de um órgão criado por tal resolução para prestar contas, atividade inerente a função de chefia do executivo.

Por isso, não sem motivo foi que a exigência da instituição do CAE foi instituída por intermédio da Lei 11.947, no ano de 2009- o que também explica a informação do FNDE que até esse ano não havia a análise técnica da prestação de contas que, em conjunto com o relatado nos ofícios dessa autarquia, entendo compreender a inspeção in loco da execução das verbas.

Assim, o interesse coletivo em questão é evidentemente o de prestar  contas - o que não se confunde com o resultado do julgamento das contas - e, esse interesse, é tutelado por ação civil pública, porém especificamente por ação de improbidade administrativa. Por conseguinte,  aplicável a legislação da lei de improbidade administrativa."

Em face do exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação. 

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Apelação Cível Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE VERBAS FEDERAIS. EX-PREFEITO. FNDE. CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR.

- A prestação de contas constitui elemento hábil previsto para apresentar a atuação do gestor público no manejo da coisa pública, para apurar eventual irregularidade, também se apresentando como um dever de gestão e mecanismo de fiscalização na utilização adequada das verbas públicas. 

- Além disso, o dever da prestação de contas tem por objetivo o controle dos gastos das verbas públicas, viabilizando, deste modo, a fiscalização pelo respectivo Tribunal de Contas.

- É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do dolo que, nos termos do art. 1º, §2º, da Lei n.º 8.429/92, em sua redação nova, deve ser considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente (STF, Tema n.º 1199, Leading Case ARE n.º 843989). 

- Somente estaria caracterizado o ato ímprobo quando o agente político, detentor da obrigação funcional de prestar contas, deixa dolosamente de fazê-la, descumprindo a legislação correlata, o que não restou demonstrado. 

- Comprovado o encaminhamento da prestação de contas pelo ex-prefeito antes da vigência da Lei que exigiu o referendo do Conselho de Alimentação Escolar, não há que se falar em condenação do réu à reparação de danos materiais. 

- Quanto à tomada de contas especial, imperioso destacar que o Município tem legitimidade para promover execução do acordão do Tribunal de Contas. 

- Apelação não provida. 

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7A. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 06 de novembro de 2024.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002025033v13 e do código CRC f7e201c3.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 06/11/2024

Apelação Cível Nº 5001483-68.2020.4.02.5114/RJ

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PROCURADOR(A): MARIA HELENA DE CARVALHO NOGUEIRA DE PAULA

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária