Apelação/Remessa Necessária Nº 5036363-86.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo INSS (evento 24) e remessa necessária prevista no §2º do art. 14 da Lei nº 12.016/2009, face à sentença (evento 14) proferida em processo de mandado de segurança e do seguinte teor :
Isto posto, julgo procedente o pedido e concedo a segurança, para determinar ao Impetrado que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 499768591, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso.
Custas ex lege.
Sem honorários advocatícios (Súmulas 512 do STF e 105 do STJ e art. 25 da Lei nº12.016/09).
P.R.I.
Oficie-se à Autoridade Impetrada para o imediato cumprimento da sentença, servindo a presente como ofício.
Dê-se vista ao Ministério Público Federal.
Sentença sujeita ao reexame necessário, sem prejuízo da sua imediata execução.
Diz que "Embora inexista vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo. De efeito, não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício". Cita jurisprudência.
Afirma que "Apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária. A imposição do pagamento da astreinte exige uma situação em que fique comprovada a má fé, o que não costumar ser o caso da Administração Pública. O INSS está ciente da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, notadamente quando envolvem interesses de particulares. Entretanto, por mais que tenha o dever jurídico de cumprir todos os prazos, nem sempre isto é possível, levando em consideração o volume de trabalho e, reitere-se, carência de recursos materiais e humanos". Cita jurisprudência.
Alega que "as astreintes, como medida caracterizadora de sanção contra devedor impontual, não pode ser banalizada como instrumento essencial à determinação judicial. Esta por si só já é cogente, tornando-se cabível a utilização de outros meios coercitivos apenas no caso de mora injustificável, a denotar a abstenção dolosa ao cumprimento. Por isso mesmo não tem qualquer propósito a sua fixação de antemão, a partir da presunção do dolo e do consequente descumprimento. Com efeito, fixa-se a multa como forma de demover o devedor recalcitrante na sua obstinação em não dar cumprimento à decisão judicial. Assim, como dizer da existência de tal situação subjetiva, quando sequer lhe foi dada a oportunidade de implementar a determinação autonomamente?" Cita a Súmula 410 do Superior Tribunal de Justiça.
Argumenta que "ainda que mantida a medida coercitiva, tem-se por exíguo o prazo fixado pelo Juízo, sendo evidente que a fixação de astreintes depende do estabelecimento de prazo razoável para o cumprimento da decisão". Cita jurisprudência.
Defende que "A obtenção de benefício perante o Regime Geral de Previdência Social - RGPS requer do segurado a apresentação de requerimento administrativo capaz de permitir à Administração a avaliação do cumprimento dos requisitos previstos em lei, realizando a verdadeira execução da política pública. Não se pode perder de vista que a ausência neste caso do ato administrativo de indeferimento impede, por regra, a busca da tutela jurisdicional, na medida em que se deve resguardar a atuação dos Poderes dentro das searas de competências definidas pelo legislador constitucional. O Supremo Tribunal Federal decidiu, sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG (rel. Min. Roberto Barroso, jul. 03/09/2014, DJe 07/11/2014), que era imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário. O que pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público". Cita o Princípio da Separação dos Poderes e da Reserva do Possível.
A seguir discorre sobre o princípio da isonomia, citando os arts. 5º, caput, e 37 da Constituição da República .
Citando a Lei nº 8.213/91 e a Lei nº 9.784/99, diz que "é de bom alvitre inferir que a referida norma não impõe prazo peremptório para análise do requerimento administrativo, com marco inicial a partir da apresentação do mesmo à Autarquia Previdenciária. Em verdade, o que a legislação traz é um prazo mínimo para início do pagamento administrativo após a integral disponibilização da documentação necessária à concessão do benefício, o que exige, sem sombra de dúvidas, uma análise preliminar pela Administração. Ou seja, trata-se de prazo contado da conclusão da análise administrativa, quando já se concluiu pelo direito ao benefício com a averiguação da apresentação pelo segurado de todas as informações necessárias, para que o INSS inicie o pagamento do benefício, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos. Com relação ao artigo 49 da Lei n. 9.784/99, da leitura do dispositivo já se evidencia que o referido prazo de 30 dias não é o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual. Ora, no caso em apreço sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício".
Mencionando os arts. 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, afirma que "o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros. Vê-se, portanto, que não há qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada. No entanto, impor a análise de requerimento administrativo do segurado que optou por judicializar em detrimento daqueles que aguardam as ações do fluxo administrativo fere de morte o princípio da isonomia, além de incrementar a já assustadora judicialização da política previdenciária. Conforme constatado em auditoria do Tribunal de Contas da União (Processo n. 022.354/2014-4- Acórdão n. 2894/2018), somente em 2017 foram pagos 92 bilhões de reais em benefícios previdenciários e assistenciais decorrentes de ordens judiciais, o que representa mais de 15% da despesa total com benefícios no exercício em questão".
Prequestiona os arts. 2º, 5º, caput, 37, caput, todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942.
Requer o apelante:
"Pelo exposto, requer-se que seja conhecido e provido o presente recurso de apelação, extinguindo-se o feito, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485-VI do CPC.
Subsidiariamente, requer-se que, ao final, seja rejeitada a pretensão posta em juízo pela parte apelada, em especial:
a) pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos;
Subsidiariamente, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado.
b) que seja provido o presente para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila")."
A impetrante, em atenção ao Despacho exarado no Evento 27, informa que o requerimento objeto deste mandamus já foi analisado e indeferido, perdendo então o objeto do presente, por este motivo deixa de apresentar as contrarrazões ao recurso e pugna pelo arquivamento. (evento 30)
Sem contrarrazões.
O Ministério Público Federal devolve os presentes autos sem manifestação sobre o mérito da demanda, protestando, apenas, pelo regular prosseguimento do feito. (evento 4 dos autos da segunda instância).
É o relatório. Passa-se ao voto.
VOTO
Conheço da apelação e da remessa necessária, nos termos do artigo 14, §1º, da Lei n.º 12.016/2009, uma vez presentes os requisitos de admissibilidade.
O presente writ foi impetrado em 31/05/2024.
Conforme relatado trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSS em face da sentença que julgou procedente o pedido autoral e concedeu a segurança, "para determinar ao Impetrado que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 499768591, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso."
Cumpre previamente consignar que o mandado de segurança é ação constitucional prevista no art. 5º inciso LXIX, da Constituição Federal e disciplinada atualmente pela Lei 12.016/2009.
O inciso LXIX do art. 5º da Constituição enuncia que: "Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público".
Já o art. 1º da Lei 12.016/2009, de modo semelhante, dispõe que: “Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus , sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte da autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.
Deflui de tais preceitos, como aliás preconizam doutrina e jurisprudência, que a ação mandamental se presta a proteger direito líquido e certo cujos fatos sejam incontroversos mediante provas pré-constituídas, documentalmente aferíveis e sem a necessidade de dilação comprobatória. Nesse sentido:
“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. PERÍCIA MÉDICA JUDICIAL NECESSIDADE.
1. O mandado de segurança se destina à defesa de direito líquido e certo, comprovado de plano, não sendo admissíveis, por si sós, como meio de comprovar o estado de saúde do segurado, informativos processuais referentes a carga de processos judiciais.
2. No presente caso, em que se pleiteia a concessão de auxílio-doença, a realização de perícia médica judicial é procedimento indispensável para o deslinde da questão, demandando dilação probatória, incabível no rito mandamental. Precedentes deste Tribunal. Apelação não provida” (TRF2, AMS 20053800452122, Primeira Turma Especializada, DJ de 21/07/2009, p. 45)."
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida. (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021)."
DO CASO CONCRETO
A sentença foi prolatada em 05/08/2024.
Cabe comentar que não houve, por parte da autarquia, desde esta data, qualquer manifestação ou tentativa de comprovação do cumprimento da obrigação de fazer determinada em Juízo.
Observa-se, porém, que a impetrante comunica, em 09/09/2024, que o requerimento objeto deste mandamus já foi analisado e indeferido, de modo que entende que fora perdido, então, o objeto do presente writ. (evento 30)
Sob essa ótica, tendo em vista a petição trazida pela parte autora, a qual informa o cumprimento da obrigação de analisar por parte do INSS, é fato que a autoridade competente cumpriu com aquilo que fora determinado.
Portanto, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação de concluir a análise do processo administrativo objeto da lide, após a intimação da autoridade coatora acerca da sentença.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade e adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido com sua obrigação de fazer, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Com efeito, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo (08/12/2023) e a propositura do mandado de segurança (31/05/2024), evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função jurisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
DA FIXAÇÃO DE ASTREINTES
A aplicação de astreintes pelo descumprimento de obrigação encontra previsão nos art. 536 e 537, § 1º do CPC/2015, sendo seu valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso.
Não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, servindo como meio de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Precedentes do STJ: ( AgRg nos EDcl no AREsp 161.949/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2012, DJe 24/08/2012; (TRF-2ª Região; APELRE 200551010219968, Desembargador Federal Jose Antonio Lisboa Neiva; Sétima Turma Especializada; E-DJF2R de 08/06/2011); (TRF-2ª Região; AG 201002010162654; Des. Fed. Aluisio Gonçalves de Castro Mendes; Primeira Turma Especializada, E-DJF2R de 01/02/2011).
Todavia, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a multa prevista nos dispositivos citados, pode ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido. Nesse sentido, confira-se os precedentes abaixo colacionados:
"(...) O legislador concedeu ao juiz a prerrogativa de impor multa diária ao réu com vista a assegurar o adimplemento da obrigação de fazer (art. 461, caput, do CPC), bem como permitiu que o magistrado afaste ou altere, de ofício ou a requerimento da parte, o seu valor quando se tornar insuficiente ou excessiva, mesmo depois de transitada em julgado a sentença, não se observando a preclusão ou a coisa julgada, de modo a preservar a essência do instituto e a própria lógica da efetividade processual (art. 461, § 6º, do CPC). 2. Ante o inadimplemento da dívida, o credor requereu o pagamento do valor das astreintes, no valor de R$ 443.785,75 (quatrocentos e quarenta e três mil, setecentos e oitenta e cinco reais e setenta e cinco centavos). Tendo em vista a evidente desproporção do quantum executado, o Tribunal a quo, em sede de agravo de instrumento, reduziu o valor da multa para o valor da condenação por danos materiais e morais com as devidas atualizações, aproximadamente R$ 51.917,68 (cinquenta e um mil, novecentos e dezessete reais e sessenta e oito centavos).
3. Certo é que o valor estabelecido a título de astreintes não pode gerar um enriquecimento sem causa do acionante, agora exequente, razão pela qual impositiva era a sua redução, tarefa que pode perfeitamente ser realizada durante a fase de execução das astreintes, com base no disposto no art. 461, §6º, do CPC, consoante entendimento consolidado nesta Corte Superior. 4.Agravo Regimental desprovido." (STJ; AgRg; Aresp-787.425; proc. nº 2015/0235115-8; Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti; julgado em 15/03/2016); (STJ; AgRg no AREsp 195.303⁄SP, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma; DJe de 12/06/2013); (AgRg no Ag 1.257.122⁄SP, Rel. Ministro Aldir Passarinho Junior, Quarta turma; Dje de 17/09/2010)."
Anote-se que a cominação de multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Além disso, a sua aplicação não configuraria uma medida reparatória ou compensatória, mas, sim, coercitiva, com o intuito único de fomentar o cumprimento da ordem. Não havendo, pois, que se falar em presunção de descumprimento ou de recalcitrância ou, mesmo, em banalização do instrumento de coerção, valendo lembrar que “a exigibilidade da multa aplicada é a exceção, que somente se torna impositiva na hipótese de recalcitrância da parte, de modo que para nela não incidir basta que se dê fiel cumprimento à ordem judicial”. (REsp 1736832/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019).
No caso em exame, verifica-se que o magistrado fixou o prazo de 30 dias, para cumprimento da obrigação de fazer, ou seja, analisar e proferir decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 499768591, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso.
Nota-se, no evento 30, que, conforma relatado pela parte autora da ação, o impetrado cumpriu com a sua obrigação de fazer.
Sendo assim, considerando que não houve descumprimento da ordem judicial que determinou a obrigação de fazer, conclui-se que a manutenção da cominação de multa é indevida e que a extensão do prazo é desnecessária, dado que o requerimento já fora analisado pela autarquia competente.
Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e DAR provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação, excluindo das condenação tanto o prazo quanto a multa estipulados pelo Juízo originário. Intimem-se.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002083601v5 e do código CRC 16a5525b.
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