Documento:20002140176

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 0145253-25.2015.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA

VOTO

Conheço da apelação.

Inicialmente, destaca-se que a inicial se reporta a “Odalea/Odacea” e, efetivamente, ela mesma assina Odalea (95.53, fl. 4) e há documentos com esse nome. O cadastro processual, porém, que espelha o registro no CPF, está em nome de Odacea, utilizado neste voto.

O INSS ajuizou em novembro/2015 ação de improbidade administrativa em face do ex-servidor R. S. e das seguradas Alzira Marques de Mesquita e O. M., com fundamento na inserção fraudulenta de informações no sistema da autarquia para viabilizar a instituição de benefícios indevidos.

Constatado o óbito de Alzira Marques (81.41), a notificação do art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/1992 (na redação anterior à Lei nº 14.230/2021) foi feita por edital (135.1 e 136.1).

A inicial foi recebida em março/2020 (155.1), “somente para efeito de ressarcimento ao Erário”, tendo em vista a prescrição:

Preliminarmente, passo a análise da prescrição.

O Colendo Superior Tribunal de Justiça e a doutrina majoritaria entendem que o prazo prescricional em relação ao terceiro deve ser o mesmo prazo previsto para o respectivo agente público que praticou, em conjunto, o ato de improbidade. O terceiro jamais responderá pelo ato de improbidade de forma isolada, sendo imperativo que para a ocorrência do ilícito haja a presença de um agente público, o que demonstra a necessidade de aplicação de prazo idêntico de prescrição. A qualidade de agente público condiciona a tipificação da improbidade e deve nortear o prazo prescricional em relação ao terceiro.

O benefício da segurada ODALEA MATTOS foi concedido por R. S. em 01/03/1990, enquanto que o da segurada ALZIRA MARQUES DE MESQUITA foi em 29/08/1997. Tendo o réu R. S. cometido o crime de inserção de dados em sistemas de informações (art. 313-A do Código Penal) para beneficiar as seguradas, sendo este um crime instantâneo, de consumação imediata, cuja pena máxima é de 12 anos, e o art. 109, II do Código Penal determina que a prescrição da pretensão punitiva ocorre “em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze" tendo a presente ação sido ajuizada somente em 2015, é evidente a ocorrência da prescrição (Lei 8429/92, art. 23, II c/c Lei 8112/90, art. 142, §2º).

Entretanto, o Plenário do STF, no RE 852.475, reconheceu a imprescritibilidade de ações de ressarcimento de danos ao Erário decorrentes de ato doloso de improbidade administrativa, in verbis:

[...]

Desse modo, a ação deve ter prosseguimento somente quanto ao pedido de ressarcimento ao Erário, tendo em vista os réus terem agido com aparente dolo ao inserirem dados falsos no sistema do INSS, o que será melhor apurado no decorrer da ação.

A ré ODALEA MATTOS apresentou defesa prévia aduzindo que o INSS não apresentou provas de que a demandada teria agido com dolo e culpa. Todavia, apesar de no depoimento prestado ao INSS (evento 1 – OUT8 – fls. 172/174) a ré ter admitido que pagou R$ 500,00 ao réu R. S. a fim de assegurar seu benefício, mesmo sabendo que possuía tempo insuficiente de contribuição (somente 02 anos, 05 meses e 10 dias), deverá essa questão ser melhor analisada em sentença após a verificação de todo o conjunto probatório.

Quanto ao E. D. A. M. D. M., a DPU limitou-se a se manifestar por negativa geral, não alterando, portanto, os indícios de cometimento de ato ímprobo apresentados pelo autor.

No que tange ao réu R. S., há vários indícios de cometimento de ato ímprobo nos autos, que resultaram, inclusive, em sua demissão do serviço público.

Assim, o conjunto probatório apresentado pelo INSS se mostra suficiente para efeito de recebimento da inicial, embora não seja definitivo nem vinculante para o exame do mérito.

DISPOSITIVO

Diante de tudo o que foi exposto, com a finalidade de garantir o resultado útil do processo e a apuração definitiva dos fatos em discussão nesta ação civil pública RECEBO A INICIAL em relação aos réus R. S., E. D. A. M. D. M. E ODALEA MATTOS, somente para efeito de ressarcimento ao Erário.

Sobreveio, porém, a edição da Lei nº 14.230/2021 e a norma do art. 17-D:

Art. 17-D. A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.

[...]

Daí a sentença, após franquear a manifestação das partes e louvada na manifestação do MPF:

A decisão proferida no Evento 155, à luz da antiga Lei nº 8.429/92, reconheceu a prescrição da ação em relação à imposição das sanções por ato de improbidade, determinando o prosseguimento do feito exclusivamente em razão da imprescritibilidade do ressarcimento ao erário, conforme orientação firmada pelo E. STF no no julgamento do RE 852.475, no sentido de que "São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa".

Ocorre que, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21, evidenciou-se a natureza "repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil" na forma do artigo 17-D.

Sendo assim, não obstante a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário, constata-se que o reconhecimento da prescrição das sanções no presente feito, conforme decidido no ev. 155, obstaculiza seu prosseguimento com finalidade unicamente ressarcitória.

Revela-se, assim a inadequação da presente via exclusivamente para a imposição do dever de reparar eventuais prejuízos causados, devendo a parte autora ajuizar, caso entenda, ação específica com tal finalidade.

Ante o exposto, JULGO EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, com fulcro no art. 485, inc. IV, do CPC.

Falta interesse ao INSS em relação ao “espólio” de Alzira Marques de Mesquita, cujo óbito foi constatado em maio/2018.

Em junho/2019 o INSS pediu a suspensão do processo porque até aquele momento não havia localizado “inventário dos bens deixados” (128.1). Até hoje não há notícia de inventário ou de bens, nem mesmo de sucessores.

Não se justifica o prosseguimento de ação que objetiva o ressarcimento ao erário em desfavor de inexistente espólio, pois não será possível a excussão de bens de eventual decreto condenatório.

A hipótese, portanto, é mesmo de extinção do processo sem resolução do mérito em relação a ela, mas com fundamento no art. 485, VI, do CPC/2015.

Em relação aos demais réus, porém, o recurso deve ser conhecido e provido.

O STJ firmou em setembro/2021 o entendimento de que “na ação civil pública por ato de improbidade administrativa é possível o prosseguimento da demanda para pleitear o ressarcimento do dano ao erário, ainda que sejam declaradas prescritas as demais sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92” (tema repetitivo nº 1.089).

A Lei nº 14.230/2021 é posterior a essa deliberação, mas a orientação permanece em vigor no STJ e é aplicada monocraticamente (por todos: Resp nº 1.805.211, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, public. 7.10.2024).

Com a devida vênia, carece de sentido lógico que uma ação de improbidade ajuizada em novembro/2015, cumprindo rito que assegura defesa prévia, contestação e alegações finais (além da instrução probatória, obviamente), seja agora extinta sem resolução do mérito por inadequação da via eleita, com fundamento em norma posterior ao ajuizamento, e que se passe a exigir a propositura de nova demanda com menos oportunidades defensivas ao réu.

A adoção do rito da improbidade administrativa não causou nenhum prejuízo aos acusados, impondo-se, sob tal ótica, o aproveitamento dos atos praticados.

Com esse sentido, confira-se:

PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. ACIDENTE DE TRÂNSITO. PROCEDIMENTO. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. INDISPONIBILIDADE RELATIVA. ADOÇÃO DO RITO ORDINÁRIO AO INVÉS DO SUMÁRIO. POSSIBILIDADE, DESDE QUE NÃO TRAGA PREJUÍZO AO RÉU. DÚVIDA SÉRIA E RAZOÁVEL SOBRE O PROCEDIMENTO ADOTADO NO FEITO. REVELIA DECRETADA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. OCORRÊNCIA DE PREJUÍZO. NULIDADE DO PROCESSO.

1. É sabido que a norma que dispõe sobre o procedimento é de ordem pública, estabelecida no interesse da jurisdição, não podendo, por isso, ficar ao alvedrio das partes a sua escolha, mas sim de seus requisitos autorizadores previstos em lei, sendo, em regra, inadmissível a substituição de um rito pelo outro.

2. Importante salientar, contudo, que não haverá necessariamente a anulação do feito - caso instaurado processo pelo rito ordinário, em hipótese de cabimento do sumário -, uma vez que o direito processual deve ser aplicado, antes de tudo, buscando a realização de justiça e pacificação social. Deveras, não configura nulidade da ação que seguiu rito impróprio, no caso o ordinário, se o processo chegou a seu termo sem oposição e sem prejuízo ao réu, mitigação conferida pelos arts. 244 e 250 do Código de Processo Civil.

3. A jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça reconhece que, inexistindo prejuízo para a parte adversa, admissível é a conversão do rito sumário pelo ordinário, notadamente por ser o segundo mais amplo, propiciando maior dilação probatória.

4. Na hipótese, houve dúvida séria e razoável se o prazo para a defesa foi o de 15 dias contados da juntada do mandado citatório ou aquele previsto no rito sumário - em que a resposta é apresentada na audiência preliminar, em caso de negativa da autocomposição. Isso porque: i) o procedimento legal, em razão da matéria objeto da lide, é o sumário (art. 275, II, "d", do CPC); ii) o autor expressamente optou por esse rito mais célere (conforme indicação à fl. 6); iii) consta do mandado de citação os dizeres "reparação de danos (sumária)"; iv) o réu, de forma diligente, alertou o magistrado e claramente externou o posicionamento de que preferia a adoção do rito tipificado em lei, opondo-se ao ordinário.

5. Dessarte, a inadequação procedimental foi apta a trazer prejuízos ao réu, haja vista que o julgador, deixando de aclarar a dúvida existente no feito, decretou a revelia, sem antes conceder o direito ao contraditório e à ampla defesa, sentenciando em seu desfavor, presumindo como verdadeiras as alegações da parte autora.

6. Recurso especial provido.

(STJ, Resp nº 1.117.312, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, Dje 1.7.2013)

Não bastasse isso, a Lei nº 14.230/2021, conquanto tenha introduzido o art. 17-D na Lei nº 8.429/1992, já referido, também incluiu o § 16 no art. 17:

§ 16. A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985.

Por outro lado, a norma do art. 3º da Lei nº 14.230/2021 evidencia que não é possível o prosseguimento no rito da Lei nº 8.429/1992, visto que o MPF, na origem, expressamente manifestou seu desinteresse no prosseguimento da demanda como autor para fins de ressarcimento (232.1) e, nessa circunstância, não poderia o INSS prosseguir isoladamente.

Logo, constatada a inadequação da via, a hipótese era de conversão do rito, mas não a extinção do processo sem resolução do mérito, impondo ao INSS (e ao erário) um recomeço de nova demanda.

Aliás, em 22.10.2024 a Primeira Turma do STF concluiu o julgamento do ARE nº 1.475.101-AgR, provido por unanimidade para reformar acórdão do TJ-SP que, à sua vez, havia reformado decisão de primeiro grau que, após reconhecer a prescrição pretensão punitiva em relação às sanções da Lei nº 8.429/1992, converteu a ação de improbidade em ação civil pública de ressarcimento ao erário – decisão, portanto, restabelecida –, na qual pode ser verificada a prática de ato ímprobo como condição para impor o dever de recompor os cofres públicos.

Avançando nos termos do art. 1.013, § 3º, I, do CPC/2015, os elementos de prova convencem da prática de ato ímprobo – pressuposto da condenação ao ressarcimento sem incidir a prescrição.

Em obediência ao comando estabelecido no artigo 37, §4º, da CRFB/1988, a lei de improbidade estabeleceu os atos considerados como de improbidade administrativa e as sanções aplicáveis aos ímprobos, classificando-os em três ordens: atos que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e atos que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11).

Não é qualquer irregularidade/ilegalidade que goza de aptidão para caracterizar um ato de improbidade administrativa. É preciso mais. Do contrário, ter-se-ia hipótese de responsabilização objetiva, em que toda ofensa a dispositivo de lei configuraria também improbidade administrativa.

A concessão indevida de benefício previdenciário caracteriza improbidade administrativa, consoante precedente desta Turma:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE CONTRA A PREVIDÊNCIA SOCIAL. ART. 10, CAPUT E INCISO I, DA LEI N.º 8.429/92. CONDENAÇÃO DAS RÉS NAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, II, DA LEI N.º 8.429/92, COM A REDAÇÃO DA LEI N.º 14.230/2021. COMPROVAÇÃO DO DANO AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO. AFASTADO O ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NO ART. 11 DA LEI N.º 8.429/92.

1. Os documentos carreados aos autos no bojo do Processo Administrativo nº 35301.02871/2011-19, obtidos durante procedimento investigatório deflagrado pela Corregedoria da autarquia, denominado Operação Ghost, demonstram que as rés concorreram, através de suas condutas, diretamente para a lesão perpetrada contra os cofres do INSS, violando deliberadamente deveres funcionais e legais, utilizando-se, inclusive, de documentos falsificados.

2. De acordo com os procedimentos administrativos referentes aos benefícios fraudulentos concedidos, restou demonstrado que as duas primeiras rés foram indiciadas em decorrência de habilitação e concessão de benefícios previdenciários indevidos, enquanto que a terceira ré, em razão de atendimentos a requerimentos de LOAS (amparo social ao idoso), todas agindo com descumprimento das normas legais e regulamentares. Concluiu-se que houve efetivamente ocorrência de várias práticas ilícitas, resultando na aplicação da pena de demissão, ato realizado pelo Ministro de Estado da Previdência Social, por meio das Portarias nº 492, 493 e 494, de 20 de novembro de 2013.

3. A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, entendendo como caracterizada apenas a “violação aos princípios e deveres de honestidade, legalidade e lealdade ao INSS” (artigo 11 da Lei n.º 8.429/92), pois não considerou comprovada a imputação de enriquecimento ilícito, nem mesmo de forma indiciária, tampouco a quantificação do dano ao erário.

4. De fato, ao contrário do que sustenta o INSS, não restou comprovado o enriquecimento ilícito por parte das rés, sendo certo que não poderia haver subsunção das condutas praticadas ao artigo 9º da Lei n.º 8.429/92, com base em mera suposição de que “não haveria outra razão a justificar tais condutas (conceder benefícios a quem não tinha qualquer direito) que não o recebimento de alguma vantagem pecuniária”. Com efeito, da concessão de um benefício fraudulento, não decorre, necessariamente, o enriquecimento do servidor responsável por tal irregularidade. Em casos de improbidade administrativa onde não há enriquecimento ilícito por parte daquele que praticou atos lesivos ao erário, a conduta delituosa deve ser enquadrada nos artigos 10 ou 11 da Lei n.º 8.429/92, uma vez que, nesta hipótese, a configuração da improbidade prescinde da comprovação de enriquecimento ilícito do agente. Ressalte-se que o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, que trata dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública, é de aplicação subsidiária, aplicável caso inexista adequação da conduta do agente aos artigos 9º e 10 da referida lei.

5. In casu, incontroversa a caracterização do elemento subjetivo (dolo) pela atuação da rés na concessão indevida de, pelo menos, 33 benefícios previdenciários e assistenciais, conforme lista apresentada nos autos, estando demonstrado, portanto, o envolvimento intencional das rés, ora apeladas, nas inúmeras concessões irregulares de benefícios, sendo certo que a conduta ímproba dolosa das rés é subsumível ao art. 10, caput e inciso I, da Lei n.º 8.429/92, eis que do ato resultou efetiva lesão ao erário.

6. Restou comprovado o prejuízo ao erário na ordem de R$ 1.651.948,07 (valor histórico, indicado na inicial) em decorrência dos valores pagos nos benefícios fraudulentos. O dano causado pela concessão de cada um dos benefícios irregulares trazidos nestes autos restou comprovado, de forma individualizada, ao longo do PAD nº 35301.002871/2011-19, por várias planilhas de cálculos dos valores indevidamente pagos, constando dos autos lista de tais documentos, com referência específica de cada uma das quantias apuradas. Assim, não é correto afirmar que o INSS não comprovou o dano causado, uma vez que, para cada um dos benefícios irregulares imputados às apeladas, há nos autos planilha de cálculos dos valores indevidamente pagos. Portanto, a farta documentação acostada aos autos comprova a caracterização de prejuízo aos cofres públicos, causado pelo deferimento indevido de cada um dos aludidos benefícios, sendo certo que a quantificação do dano causado por cada apelada ocorrerá por ocasião da liquidação de sentença.

7. A hipótese configura ato de improbidade administrativa, diante da falta de observância das regras e formalidades legais na concessão/habilitação de referidos benefícios previdenciários e assistenciais por servidores capacitados e conhecedores dessas regras e procedimentos e que, no entanto, optaram por ignorá-los, causando prejuízo ao erário. Constata-se, portanto, que estão preenchidos os requisitos caracterizadores do ato de improbidade descrito no art. 10 da Lei nº 8.429/92, ressaltando-se que a consciência e a vontade de causar prejuízo ao erário são extraíveis da clara e voluntária afronta ao procedimento formal de habilitação/concessão de benefícios previdenciários e assistenciais a segurados que não preenchiam os requisitos legais necessários, resultando em pagamento de benefícios fraudulentos pelo INSS.

8. As sanções aplicáveis são as previstas no inciso II do art. 12 da Lei n.º 8.429/92, com a redação da Lei n.º 14.230/2021.

9. As sanções aplicadas devem ser proporcionais à gravidade dos fatos apurados e à culpabilidade das apeladas, em cumprimento ao disposto no caput e parágrafo único do art. 12 da Lei n.º 8.429/92.

10. Portanto, com base em tais critérios, e de acordo com a gravidade dos fatos, por ter sido a primeira ré responsável por habilitar e conceder benefícios descumprindo normas legais e regulamentares, “não realizando a devida análise dos documentos constitutivos de cada benefício; aceitando declarações com preenchimentos incorretos de dados; comprovante de residência em nome de terceiros e sem nenhuma justificativa para tal, porquanto sem apresentação de declaração por parte do titular da conta; certidões registradas em livros incorretos; documentos com datas incorretas; concessão de pensão sem comprovação da União Estável, ao arrepio da legislação vigente; habilitação de benefícios sem a presença do segurado e sem constar a devida procuração; o que propiciou para que terceiros recebessem indevidamente dos cofres públicos benefícios a que não faziam jus”, aplicável à mesma a condenação à perda do cargo ou função pública, ao pagamento de multa civil no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) em proveito do INSS, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário, cuja quantificação individual (divisão da responsabilidade entre as rés pelos montantes exatos devidos) será apurada em liquidação de sentença, à suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, com a redação da Lei n.º 14.230/2021.

11. Da mesma forma, por ter sido a segunda ré responsável por habilitar e conceder benefícios descumprindo normas legais e regulamentares, “não realizando a devida análise dos documentos constitutivos de cada benefício e sem solicitar pesquisa para confirmação dos mesmos, já que se apresentaram, visivelmente, com sinais de montagem; comprovante de residência em nome de terceiros e sem nenhuma justificativa para tal, porquanto sem apresentação de declaração por parte do titular da conta e identificação do mesmo, documentos estes que também apresentaram sinais de montagem; certidões contendo dados incorretos; documentos com datas incorretas; concessão de pensão sem comprovação da União Estável, ao arrepio da legislação vigente, o que propiciou para que terceiros recebessem indevidamente dos cofres públicos benefícios a que não faziam jus”, conduta semelhante à praticada pela primeira ré, aplicável à mesma a condenação à perda do cargo ou função pública, ao pagamento de multa civil no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) em proveito do INSS, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário, cuja quantificação individual (divisão da responsabilidade entre as rés pelos montantes exatos devidos) será apurada em liquidação de sentença, à suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, com a redação da Lei n.º 14.230/2021.

12. Por fim, quanto à terceira ré, por ter sido responsável por atuar como atendente no que se refere aos requerimentos dos benefícios LOAS (Amparo Social ao Idoso), descumprindo normas legais e regulamentares, “não realizando a devida análise dos documentos constitutivos de cada benefício; aceitando declarações com preenchimentos incorretos de dados; comprovante de residência em nome de terceiros com dados incorretos, certidões registradas em livros incorretos e com datas incorretas, ao arrepio da legislação vigente, o que propiciou para que terceiros recebessem indevidamente dos cofres públicos benefícios a que não faziam jus”, mostra-se adequada a condenação da mesma à perda do cargo ou função pública, ao pagamento de multa civil no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) em proveito do INSS, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário, cuja quantificação individual (divisão da responsabilidade entre as rés pelos montantes exatos devidos) será apurada em liquidação de sentença, à suspensão dos direitos políticos por 6 (seis) anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, com a redação da Lei n.º 14.230/2021.

13. No que se refere aos indexadores, devem ser fixados os índices de correção monetária e juros moratórios da seguinte forma: (a) até dezembro/2002: juros de mora de 0,5% ao mês; correção monetária de acordo com os índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) no período posterior à vigência do CC/2002 e anterior à vigência da Lei 11.960/2009: juros de mora correspondentes à taxa Selic, vedada a cumulação com qualquer outro índice; (c) período posterior à vigência da Lei 11.960/2009: juros de mora segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança; correção monetária com base no IPCA-E.

14. Remessa necessária e apelo conhecidos e providos.

(TRF2, AC nº 0145152-35.2013.4.02.5108, minha relatoria, julg. 19.6.2024)

O ex-servidor R. S. foi demitido do INSS e, aqui, permaneceu revel.

Do Procedimento Administrativo Disciplinar que acompanha a inicial extrai-se a apuração de que praticou a conduta de “habilitar, conceder (formatar) e preencher o campo de conferente no CCE (comando de concessão eletrônica) com a implantaçaõ de remunerações e vínculos fictícios” nos benefícios nºs 42/107.464.158-0, em nome de Alzira Marques Mesquita, e 42/085.585.105-8, em favor de O. M. (1.9, fls. 45/51).

Nas suas alegações finais, nos presentes autos, O. M. enfatizou (221.1):

Sabe-se que foi o réu Rogério Sant’Ana quem procurou a sra. ODALEA oferecendo ajuda para viabilização de sua aposentadoria. Confiando em sua boa-fé e expertise, por se tratar de servidor do próprio INSS, a sra. ODALEA entregou sua documentação ao réu Rogério para que ele pudesse realizar a tramitação necessário junto ao INSS.

Destarte, ainda que se reste comprovada a conduta ilícita do réu Rogério Sant’Anna quanto à inserção de falsas informações no cadastro da sra. ODALEA para fins de concessão de aposentadoria, fato é que esta jamais teve conhecimento de tais condutas, tampouco de que eram irregulares. Isto posto, é certo que recebeu todas as parcelas de sua aposentadoria de boa-fé, não havendo obrigação de restituir valores que legitimamente lhe pertencem.

Ainda em sede administrativa, o parecer da Consultoria Jurídica (1.9, fls. 82/96), acolhido pelo Ministro da Previdência Social (1.9, fl. 98), destacou:

[...]

27. As alegações do indicado não devem prevalecer, uma vez que restou fartamente provado nos autos que ele utilizou-se de seu cargo para habilitar e conceder 2 (dois) benefícios previdenciários, em prejuízo dos segurados e da Previdência Social.

28. Para a configuração da hipótese prevista no inciso IX do artigo 117 da Lei nº 8.112, de 1990, mister se faz a conduta dolosa, direcionada ao proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública, numa primeira análise, e, indiretamente, da própria Instituição, a qual restou devidamente comprovada diante da implantação de remuneração e vínculos empregatícios fictícios.

29. A autoria e a materialidade das infrações estão fartamente comprovadas e documentalmente confirmadas no presente Processo Administrativo Disciplinar e seus apensos, em especial nas Auditorias realizadas nos benefícios, além de relatada na Ultimação da Instrução, podendo-se destacar evidente animus do indiciado em favorecer as beneficiárias que não faziam jus aos benefícios previdenciários ao inserir no sistema informatizado informações inverídicas.

30. As seguradas informarem categoricamente que não compareceram à APS para requerer seus benefícios, sendo que no processamento dos benefícios não foram cadastrados nenhum instrumento de procuração para que terceiros requeressem no nome delas. Inclusive, a segurada Odalea afirmou que entregou a documentação o indiciado e que pagou a ele a quantia de R$ 500,00 (quinhentos reais). [...]

[...]

31. Ademais, como podemos perceber as irregularidades cometidas pelo indiciado não se subsumem a um único erro induzido pelas condições de trabalho ou falta de obrigatoriedade de consulta ao CNIS, mas sim à somatória de condutas dolosas nos processos analisados. Há, realmente, uma consciente conduta fraudulenta com o consequente descumprimento doloso de normas legais e regulamentares previstas na Legislação Previdenciária e nas orientações internas do INSS, uma vez que ele deveria ter se cercado previamente de documentação sólida e segura, apta a comprovar as circunstâncias legalmente exigidas para os procedimentos adotados.

[...]

Destaca-se, ainda, que o servidor foi condenado em outras ações de improbidade:

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INSS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FRAUDULENTOS. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. EXCLUSÃO DA CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS.

1. Trata-se de Reexame Necessário e Apelações Cíveis interpostas em face de sentença em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, que julgou improcedente o pedido formulado em face de José Motta de Avelar, Karla Luciana Tavares Fernandes, Mayra Tavares Fernandes da Silveira e Maria Cláudia de Sousa; julgou parcialmente procedente o pedido em face do Espólio de César Martinho de Mello, condenando-o: a) ao ressarcimento dos danos materiais causados, limitado às forças da herança percebida; b) a multa de duas vezes o apurado no item "a", limitada às forças da herança percebida; c) ao pagamento de indenização por danos morais em valor correspondente ao do dano material que causou ao erário, limitada às forças da herança percebida; e julgou procedente o pedido formulado em face de Roberto Siqueira Santiago, Rogério Sant´ana, Sérgio Mello Santos, Marilena Alves Ferreira e Sérgio Luiz dos Santos, condenando-os: a) ao ressarcimento dos danos materiais causados; b) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos; c) a multa de duas vezes o apurado no item "a"; d) a perda dos cargos públicos eventualmente ocupados e suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; e) ao pagamento de indenizações por danos morais em valor correspondente ao do dano material que cada réu causou ao erário.

2. Afastadas as questões preliminares, na forma do voto do Relator original.

3. Reforma da sentença no tocante à condenação dos Réus em reparação por danos morais, tendo em vista que não há nos autos prova inequívoca de que eventual sentimento coletivo de descrédito aos serviços públicos prestados pelo INSS tenha tido origem nas condutas apuradas nestes autos.

4. Manutenção integral da sentença com relação aos demais pedidos julgados procedentes, diante dos elementos de prova produzidos no Processo Administrativo Disciplinar nº 35.301.011631/98-85, das informações prestadas pela Comissão de Sindicância instalada pela DATAPREV, da quantidade de benefícios fraudulentos em cuja concessão os Apelantes atuaram, da ausência de prova da utilização da senha de tais servidores por terceiros e da relação dos endereços e vínculos usados nos benefícios cuja obtenção ocorreu mediante fraude, indicativos da atuação organizada do grupo para a perpetração dos ilícitos.

5. No julgamento do reexame necessário, verifica-se que, no que concerne aos Réus que não sofreram condenação na sentença, não há nos autos elementos suficientes para se formar o convencimento judicial sobre a efetiva prática de ato ímprobo por parte dos demandados. Somente ficou demonstrada a sua atuação de tais servidores nos processos administrativos que resultaram em benefícios fraudulentos na fase de habilitação. Em outras palavras, tais servidores não eram responsáveis pela concessão dos benefícios, mas tão somente pelo registro da documentação e atendimento pessoal dos requerentes. Na condição de habilitadores, davam apenas início ao procedimento para concessão do benefício, conforme assinalado pelas Auditorias realizadas em cada um dos benefícios enumerados. Note-se que sequer houver recurso do Ministério Público Federal para o fim de reformar a sentença em relação a esse ponto, bem como não foi juntada aos autos a cópia do Processo Administrativo Disciplinar relacionado a estes servidores e concernente aos eventos aqui tratados, o que prejudicou a constituição de um conjunto fático-probatório suficiente para a condenação desses réus.

6. Apelo de Rogério Sant´anna parcialmente provido, para afastar a condenação em danos morais, e demais apelações desprovidas. Remessa Necessária desprovida.

(TRF2, ARN nº 0006138-72.2004.4.02.5101, relator Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva, relatora para acórdão Juíza Federal Convocada Helena Elias Pinto, 8ª Turma Especializada, julg. 26.2.2019)

REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 10 DA LEI Nº 8.429/92. EX-SERVIDORES DO INSS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DE FORMA FRAUDULENTA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. MANUTENÇÃO DAS SANÇOES APLICADAS ACRESCIDA DA PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA.

1. Remessa necessária em face de sentença que julgou procedente o pedido para condenar os réus pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 10, I e XII, da Lei nº 8.249/92, aplicando-lhes as seguintes sanções: a) ressarcimento integral do dano; b) suspensão dos direitos políticos por oito anos; c) pagamento de multa civil de duas vezes o prejuízo causado por cada réu; d) proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.

2. Na origem, a ação civil pública foi ajuizada visando à responsabilização de ex-servidores públicos federais do INSS, por terem se valido do cargo para favorecer indevidamente terceiros na concessão irregular de três benefícios previdenciários (NB 42/109.478.678-8, NB 42/109.478.724-5 e NB 42/109.478.691-5).

3. Diante da procedência do pedido, não há que se falar em suspensão do feito, na forma determinada pelo STJ, nos julgamentos dos REsp 1.553.124-SC, 1.605.586-DF, 1.502.635-PI e 1.601.804-TO. A suspensão é dirigida aos processos pendentes que versem sobre a tese descrita no tema 1.042, o qual tem por objetivo definir se há aplicação da remessa de ofício nas ações típicas de improbidade, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei nº 8.429/92, nas hipóteses em que a pretensão é julgada improcedente.

4. Nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92, pratica ato de improbidade administrativa o servidor público que habilita e concede benefício previdenciário sem o necessário amparo documental. Diante do conjunto probatório, restou evidenciado que os demandados, ex-servidores do INSS, praticaram os atos ímprobos que lhes foram imputados na petição inicial, causando danos ao erário, ao majorarem indevidamente o tempo e o valor de contribuição previdenciária, bem como ao utilizarem vínculos empregatícios inexistentes com vistas a obtenção de concessão de aposentadorias.

5. A imposição da perda do cargo em âmbito disciplinar, penal e de improbidade administrativa não constitui bis in idem, considerando que cada esfera de responsabilização dispõe de pressupostos e finalidades diversas. Dado o contexto no qual praticados os presentes atos de improbidade, revela-se razoável a imposição da referida penalidade. Na espécie, os demandados, ex-servidores do INSS, utilizavam-se do cargo para favorecer indevidamente terceiros na concessão irregular de benefícios previdenciários. Portanto, cabível a condenação à penalidade de perda da função pública exercida pelos demandados junto ao INSS (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 01359313620154025115, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJE 26.11.2020).

6. No que concerne às demais sanções, vislumbra-se proporcionalidade em sua dosimetria. É dever do agente público atuar com zelo profissional e pautar o seu relacionamento com a Administração com base na moralidade e honestidade. Desse modo, diante da gravidade da conduta, afigura-se adequada a condenação dos demandados ao pagamento de multa de duas vezes o valor do prejuízo causado.

7. A sanção de suspensão dos direitos políticos tem por escopo afastar da vida política do Estado os agentes e terceiros que não se mostram dignos de confiança. A penalidade, portanto, é cominada com o intuito de impedir a participação política de cidadãos que demonstraram sua inidoneidade no trato da coisa pública, razão pela qual sua aplicação se afigura adequada.

8. Mostra-se plenamente justificável a imposição ao agente público da pena de proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário. Isso porque, apesar de constituir penalidade pecuniária indireta, na essência, a sanção possuí nítido caráter de exemplaridade para o agente ímprobo, não sendo crível admitir que pessoas que não zelem pela moralidade da Administração possam contratar com o Poder Público ou dele receber incentivos ou subsídios (TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 00008088320124025111, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJE 30.3.2017).

9. Em razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte demandada em ação civil pública, quando inexistente má-fé, por força da aplicação do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

10. Remessa necessária provida para acrescer à condenação dos réus a pena de perda da função pública exercida junto ao INSS, mantida a sentença em seus demais pontos.

(TRF2, RN nº 5014970-18.2018.4.02.5101, relator Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro, 5ª Turma Especializada, julg. 19.5.2021)

Considerada a prática de ato ímprobo, impõe-se o ressarcimento, que deve observar o valor dos benefícios indevidamente pagos. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SEGURO-DESEMPREGO. CONCESSÃO FRAUDULENTA. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DEVER DE RESSARCIMENTO.

1. A sentença, concluindo pela prática de ato ímprobo na adulteração de dados no sistema para viabilizar pagamento indevido de seguro-desemprego, condenou o responsável ao pagamento de multa civil, à perda da função pública e à proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios creditícios ou fiscais. O ressarcimento ao erário foi afastado porque, “embora confessada a percepção de vantagem indevida e a consequente lesão ao erário, não há nos autos a correspondente comprovação do que ele recebeu indevidamente, não tendo o MPF produzido tal prova”.

2. Remessa necessária conhecida, observado o cancelamento do Tema 1.042 do STJ e a sentença proferida em 25.3.2020.

3. O réu admitiu a inserção de dados para concessão de benefício fraudulento, esclarecendo que comparsas captavam o cartão-cidadão vinculado aos benefícios indevidamente implementados e que “o dinheiro apurado era dividido igualmente entre os cinco funcionários”.

4. Foram enumerados 13 benefícios concedidos indevidamente e o prejuízo ao erário equivale às respectivas parcelas pagas, impondo-se o dever de recompor o dano, nos termos do art. 12 da Lei nº 8.429/1992, a ser quantificado em liquidação de sentença.

5. Apelação cível e remessa necessária providas.

(TRF2, ARN nº 0008173-96.2013.4.02.5001, minha relatoria, julg. 3.7.2024)

R. S. responde integralmente pelo benefício indevidamente pago a Alzira Marques de Mesquita e solidariamente com O. M. quanto ao benefício a ela destinado, em valores a serem apurados em liquidação de sentença.

Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à apelação do INSS para condenar R. S. e O. M. ao ressarcimento ao erário, equivalente ao valor dos benefícios indevidamente pagos.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002140177v4 e do código CRC 0079faef.

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Signatário (a): MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO
Data e Hora: 29/11/2024, às 13:24:5