Remessa Necessária Cível Nº 5009162-22.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 13ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu parcialmente a segurança, julgando o processo com resolução do mérito, nos termos do disposto no art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a autoridade impetrada a concluir ou dar andamento ao processo administrativo em questão (protocolo (GET) 317592754; protocolo (e-Sisrec) 44236.138376/2023-01, referente ao benefício NB 41/207.766.571-2), no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de aplicação de multa diária, a ser fixada em caso de descumprimento da ordem, nos termos do art. 536 do CPC.
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 19/02/2024, não houve o cumprimento do acórdão nº 5818/2023 com a implantação do benefício de aposentadoria por idade.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O INSS comunica o andamento do requerimento administrativo de Recurso (protocolo 317592754) com o devido cumprimento do acórdão. (evento 23, OFICIO/C1)
Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da remessa necessária (evento 4).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
O writ foi impetrado em 19/02/2024.
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária.
A causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
"O impetrante teve seu pedido de aposentadoria por idade protocolado em 24/01/2023.
Em razão de não terem sido considerados os períodos em que contribuiu como autônomo, o pedido foi indeferido em 12/06/2023.
Finalmente, após exatos três meses, o direito do impetrante foi reconhecido pela Egrégia 3ª Câmara Adjunta da 10ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos do Seguro Social em decisão proferida no dia 19/09/2023 através do acórdão nº 5818/2023.
Os autos foram então encaminhados à unidade da autarquia sob
responsabilidade da autoridade coatora impetrada.
Não houve o cumprimento do acórdão com a implantação do benefício
até a presente data."
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU EM PARTE A SEGURANÇA, julgando o processo com resolução do mérito, nos termos do disposto no art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a autoridade impetrada a concluir ou dar andamento ao processo administrativo em questão (protocolo (GET) 317592754; protocolo (e-Sisrec) 44236.138376/2023-01, referente ao benefício NB 41/207.766.571-2), no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de aplicação de multa diária, a ser fixada em caso de descumprimento da ordem, nos termos do art. 536 do CPC.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"A presente demanda foi ajuizada em 19/02/2024, objetivando que o Gerente do INSS proceda à implantação da aposentadoria por idade, nos termos do acórdão nº 5818/2023 proferido pela 3ª Composição Adjunta da 10ª Junta de Recursos em 19/09/2023 (evento 1, CERTACORD10).
Segundo a documentação que instrui os autos, o impetrante requereu a concessão da aposentadoria por idade em 24/01/2023. O requerimento foi indeferido pelo INSS (NB 41/207.766.571-2), tendo ele recorrido dessa decisão em 19/06/2023.
No CRPS, o impetrante obteve provimento diante da possibilidade de alteração dos códigos de pagamento de Facultativo para Contribuinte Individual dos recolhimentos efetuados no período de 01/02/2017 a 31/05/2022.
Ressalte-se ainda que, apesar do impetrante requerer a implantação do benefício, o fato é que após a retorno dos autos à Gerência Executiva essa nem sempre é a próxima etapa do processo administrativo. Em certas situações é possível ainda a interposição de recurso especial ou de embargos de declaração. Mesmo quando a decisão já se tornou definitiva, o INSS ainda deve verificar o todos os parâmetros necessários para concessão do benefício, identificando beneficiário, eventual representante legal, renda mensal, data de início, data de efeitos financeiros, eventual data de cessação e muitos outros detalhes. Evidente que há uma fila para tal análise, dada a notória carência de recursos humanos e materiais por parte da autarquia.
Não se ignora que o art. 5º, LXXVIII da CF assegura a duração razoável de processos judiciais e administrativos. No entanto, em casos de demora sistêmica a solução para a situação é a mudança nos processos de gestão e investimento em recursos humanos e materiais, e não a concessão de ordens judiciais que apenas fazem um cidadão avançar na fila de frente de outros, afrontando o princípio constitucional da igualdade, insculpido no caput do citado art. 5º da CF. Além disso, conferir prioridade de uns em detrimento de outros não muda o atraso geral, que pode até piorar, pois gera nos demais segurados a expectativa de obter uma decisão similar, ensejando a propositura de mais ações judiciais, com mais informações a serem prestadas pelas autoridades fiscais, diminuindo ainda mais os recursos da Administração Pública e levando a criação de uma segunda fila a ser administrada pela Previdência Social. Em um mecanismo de feedback positivo, quanto maior a concessão de preferências por decisão judicial, mais atraso haverá e mais decisões serão necessárias.
Para enfrentar tal situação, em 2023 foi criado Programa de Enfrentamento à Fila da Previdência Social (PEFPS), com o objetivo específico de reduzir o tempo de análise de processos administrativos de benefícios administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); dar cumprimento a decisões judiciais em matéria previdenciária com prazo expirado; e realizar exame médico pericial e análise documental relativos a benefícios que superem a capacidade operacional regular de conclusão de requerimentos (art. 1º da Lei nº 14.724, de 14/11/2023).
Mas a realidade é que o processo do impetrante resta pendente de análise, desde que proferido o acórdão pela 3ª Composição Adjunta da 10ª Junta de Recursos em 19/09/2023 (evento 17, RECORD1).
Logo, embora inegável o atraso por parte do INSS, o prazo fixado judicialmente para que o processo administrativo seja movimentado deve ser razoável frente às circunstâncias do caso e considerar outros fatores intrínsecos ao contexto do serviço público buscado, como o PEFPS.
III - DISPOSITIVO
Do exposto, concedo parcialmente a segurança, julgando o processo com resolução do mérito, nos termos do disposto no art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a autoridade impetrada a concluir ou dar andamento ao processo administrativo em questão (protocolo (GET) 317592754; protocolo (e-Sisrec) 44236.138376/2023-01, referente ao benefício NB 41/207.766.571-2), no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de aplicação de multa diária, a ser fixada em caso de descumprimento da ordem, nos termos do art. 536 do CPC.
Sem custas a recolher. Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei n.º 12.016/2009.
Havendo recurso, abra-se vista à parte contrária para a apresentação de contrarrazões, no prazo legal. Após, remetam-se os autos ao e. TRF2.
Presente o reexame necessário.
Intimem-se."
Cumpre ressaltar que o impetrante ingressou com recurso ordinário junto à autarquia em 19/06/2023. (PADM12)
Entretanto, até a impetração do presente writ, em 19/02/2024, ou seja, mais de 8 meses após a formulação do requerimento administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore mais de 8 meses para proceder à análise de requerimento administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
DA FIXAÇÃO DE ASTREINTES
A aplicação de astreintes pelo descumprimento de obrigação encontra previsão nos art. 536 e 537, § 1º do CPC/2015, sendo seu valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso.
Não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, servindo como meio de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Precedentes do STJ: ( AgRg nos EDcl no AREsp 161.949/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2012, DJe 24/08/2012; (TRF-2ª Região; APELRE 200551010219968, Desembargador Federal Jose Antonio Lisboa Neiva; Sétima Turma Especializada; E-DJF2R de 08/06/2011); (TRF-2ª Região; AG 201002010162654; Des. Fed. Aluisio Gonçalves de Castro Mendes; Primeira Turma Especializada, E-DJF2R de 01/02/2011).
Todavia, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a multa prevista nos dispositivos citados, pode ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido. Nesse sentido, confira-se os precedentes abaixo colacionados:
"(...) O legislador concedeu ao juiz a prerrogativa de impor multa diária ao réu com vista a assegurar o adimplemento da obrigação de fazer (art. 461, caput, do CPC), bem como permitiu que o magistrado afaste ou altere, de ofício ou a requerimento da parte, o seu valor quando se tornar insuficiente ou excessiva, mesmo depois de transitada em julgado a sentença, não se observando a preclusão ou a coisa julgada, de modo a preservar a essência do instituto e a própria lógica da efetividade processual (art. 461, § 6º, do CPC). 2. Ante o inadimplemento da dívida, o credor requereu o pagamento do valor das astreintes, no valor de R$ 443.785,75 (quatrocentos e quarenta e três mil, setecentos e oitenta e cinco reais e setenta e cinco centavos). Tendo em vista a evidente desproporção do quantum executado, o Tribunal a quo, em sede de agravo de instrumento, reduziu o valor da multa para o valor da condenação por danos materiais e morais com as devidas atualizações, aproximadamente R$ 51.917,68 (cinquenta e um mil, novecentos e dezessete reais e sessenta e oito centavos).
3. Certo é que o valor estabelecido a título de astreintes não pode gerar um enriquecimento sem causa do acionante, agora exequente, razão pela qual impositiva era a sua redução, tarefa que pode perfeitamente ser realizada durante a fase de execução das astreintes, com base no disposto no art. 461, §6º, do CPC, consoante entendimento consolidado nesta Corte Superior. 4.Agravo Regimental desprovido." (STJ; AgRg; Aresp-787.425; proc. nº 2015/0235115-8; Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti; julgado em 15/03/2016); (STJ; AgRg no AREsp 195.303⁄SP, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma; DJe de 12/06/2013); (AgRg no Ag 1.257.122⁄SP, Rel. Ministro Aldir Passarinho Junior, Quarta turma; Dje de 17/09/2010).
Anote-se que a cominação de multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Além disso, a sua aplicação não configuraria uma medida reparatória ou compensatória, mas, sim, coercitiva, com o intuito único de fomentar o cumprimento da ordem. Não havendo, pois, que se falar em presunção de descumprimento ou de recalcitrância ou, mesmo, em banalização do instrumento de coerção, valendo lembrar que “a exigibilidade da multa aplicada é a exceção, que somente se torna impositiva na hipótese de recalcitrância da parte, de modo que para nela não incidir basta que se dê fiel cumprimento à ordem judicial”. (REsp 1736832/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019).
No caso em exame, verifica-se que o magistrado fixou o prazo de 30 (trinta) dias, para cumprimento da obrigação de fazer, ou seja, concluir ou dar andamento ao processo administrativo em questão (protocolo (GET) 317592754; protocolo (e-Sisrec) 44236.138376/2023-01, referente ao benefício NB 41/207.766.571-2), no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de aplicação de multa diária, a ser fixada em caso de descumprimento da ordem, nos termos do art. 536 do CPC.
Veja-se que a autoridade impetrada informa o cumprimento da obrigação de fazer, fixada pela sentença, proferida em 26/06/2024:
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que o andamento do requerimento administrativo formulado, assim como a implantação do benefício, se deu por força de decisão judicial, ou seja, após intimação da autoridade coatora sobre o comando sentencial.
Sendo assim, considerando que não houve descumprimento da ordem judicial que determinou a obrigação de fazer, conclui-se que a manutenção da cominação de multa é indevida.
Entretanto, entendo que a sua imposição não se reveste de caráter ilegal ou abusivo, motivo pelo qual, impõe-se manter os fundamentos adotados pela sentença.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a prolação da sentença, ainda que diante de determinação judicial para cumprimento no prazo de 30 dias, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002059436v6 e do código CRC 9e476309.
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Data e Hora: 9/10/2024, às 13:54:52