Remessa Necessária Cível Nº 5002245-39.2024.4.02.5116/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 3º Núcleo de Justiça 4.0, que concedeu a segurança, "nos termos do artigo 14 da Lei n° 12.016/2009 c.c inciso I do artigo 487 do Código de Processo Civil, para determinar que o Instituto Nacional do Seguro Social, no prazo de 20 dias, encaminhe efetivamente o recurso ordinário da parte autora ao CRPS para julgamento ou, em sendo o caso, que proceda à prática da próxima movimentação válida relativamente ao mencionado recurso ordinário, apresentando, em seguida, a devida comprovação nos autos." (evento 23)
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 16/05/2024, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O INSS informa sua ciência relativamente à r. sentença de procedência e esclarece que não apresentará recurso de apelação, bem como que, no seu entendimento, a remessa oficial não se faz necessária. (evento 31)
A autarquia comunica, em 13/08/2024, que o requerimento administrativo encontra-se aguardando cumprimento de exigências, a cargo do(a) interessado(a). (evento 33)
A autoridade competente afirma, em 21/08/2024, foi dado andamento ao recurso administrativo do(a) interessado(a), de modo que o requerimento está aguardando julgamento pelo Conselho de Recursos da Previdência Social. (evento 34)
O Ministério Público Federal promove a devolução dos autos, sem manifestação sobre o mérito, para o regular prosseguimento do feito. (evento 4 dos autos da segunda instância)
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança.
O writ foi impetrado em 16/05/2024.
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária.
A causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
"O impetrante, por meio do sítio eletrônico do MEU INSS, ingressou em 20/03/2019 com o requerimento administrativo nº 564050756 para aposentadoria por tempo de contribuição, com atendimento presencial na Agência da Previdência Social de Macaé, agendado para o dia 05/04/2019 às 11h20. Todavia, no ato de comprovação do tempo de contribuição, contabilização do tempo especial e concessão do benefício, o INSS deixou de informar ao impetrante o dia e horário do agendamento, o que resultou na ausência do impetrante à agência designada e, consequentemente, na não apreciação do seu requerimento.
(...)
Ato contínuo, o impetrante ingressou com Recurso Ordinário (nº 44233.808167/2020-13) sob protocolo nº 512130705. Contudo, até o momento, seu recurso não foi apreciado, estando em andamento desde então. O último andamento processual registrado no portal “consultaprocessos.inss.gov.br” refere-se ao dia 04/04/2023, com o encaminhamento da 05ª JR para o nº 1515521.
(...)
Desse modo, resta evidente que o recurso ordinário está pendente de julgamento. A bem da verdade, pendente para facultar a oportunidade ao impetrante de demonstrar e requerer, por meio de razões de recurso ordinário e documentação hábil, o cômputo do período efetivamente correspondente à sua qualidade de segurado em regime especial, com ulterior atualização do seu CNIS e verificação se, a partir da DER, teria ou não condições de vir a se aposentar. "
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA, nos termos do artigo 14 da Lei n° 12.016/2009 c.c inciso I do artigo 487 do Código de Processo Civil, para determinar que o Instituto Nacional do Seguro Social, no prazo de 20 dias, encaminhe efetivamente o recurso ordinário da parte autora ao CRPS para julgamento ou, em sendo o caso, que proceda à prática da próxima movimentação válida relativamente ao mencionado recurso ordinário, apresentando, em seguida, a devida comprovação nos autos.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 - DAS PREMISSAS JURÍDICAS
O mandado de segurança constitui ação de rito sumário, cujo cabimento depende da prática ou do risco da prática de ato ilegal por autoridade pública, hábil a caracterizar violação a direito líquido e certo que, por sua vez, deve ser devidamente comprovado mediante apresentação de prova pré-constituída.
A Lei n° 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo de 30 dias (prorrogável por igual período), para que a Administração Pública proferira decisão nos procedimentos administrativos após o encerramento da instrução:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Especificamente acerca do processo administrativo previdenciário, dispõe o parágrafo 3º do artigo 523 da Instrução Normativa INSS/PRES nº 128/2022, que o "processo administrativo previdenciário deverá observar as regras dispostas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que rege o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta", tornando aplicável, com isso, o prazo mencionado.
De seu turno, o parágrafo 5º do artigo 41-A da Lei n° 8.213/91, buscando imprimir celeridade ao procedimento administrativo previdenciário, dispõe que o primeiro pagamento de benefício previdenciário deverá ser efetuado em até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. A norma é repetida pelo artigo 1º da Resolução 695/2019:
Resolução 695/2019
Art. 1º Instituir a Estratégia Nacional de Atendimento Tempestivo – ENAT no âmbito do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS, visando conferir os meios necessários à otimização da gestão, aumento da produtividade e da eficiência na análise e conclusão dos requerimentos de reconhecimento inicial de direitos.
Parágrafo único. Para fins dessa Resolução, considera-se atendimento tempestivo a conclusão da análise de requerimentos de reconhecimento inicial de direitos em prazo igual ou inferior a 45 (quarenta e cinco) dias, salvo na impossibilidade de conclusão da análise em razão de pendência de cumprimento de exigência por parte do segurado requerente.
Embora tais regramentos objetivem conferir eficiência aos serviços prestados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, inexiste, no ordenamento jurídico, prazo legal peremptório para a conclusão da análise de procedimentos administrativos em que se discute a presença de direito subjetivo do segurado às prestações previdenciárias e assistenciais administradas pelo INSS.
Em vista disso, e diante da necessidade de se estabelecer prazo razoável para a conclusão de tais procedimentos administrativos, de modo a tornar efetiva a proteção social dos cidadãos, o Supremo Tribunal Federal homologou acordo firmado entre a União Federal, o Ministério Público, o Ministério da Cidadania, a Defensoria Pública da União e o Instituto Nacional do Seguro Social, no âmbito do Recurso Extraordinário n° 1.171.152/SC, onde ficaram estabelecidos prazos máximos para análise e conclusão de procedimentos administrativos previdenciários, de acordo a seguinte tabela:
Prestação previdenciária | Prazo para conclusão |
Benefício assistencial a pessoa com deficiência | 90 dias |
Benefício assistencial a idoso | 90 dias |
Aposentadorias, salvo invalidez | 90 dias |
Aposentadoria por invalidez comum e acidentária | 45 dias |
Salário-maternidade | 30 dias |
Pensão por morte | 60 dias |
Auxílio-reclusão | 60 dias |
Auxílio-doença comum e acidentário | 45 dias |
Auxílio-acidente | 60 dias |
De acordo com a cláusula segunda do ajuste, o prazo não se computa a partir do requerimento administrativo, mas sim do encerramento da instrução administrativa, de modo que, para que o direito líquido e certo seja evidenciado, o segurado deverá demonstrar, cumulativamente, que:
1) O processo administrativo está devidamente instruído e apto a julgamento, com o percurso de todas as fases necessárias, caso existam;
2) Após o término da instrução tenha havido o esgotamento do prazo fixado no acordo, a depender do benefício pleiteado.
Por outro lado, caso o procedimento administrativo ainda não esteja instruído, mas fique evidenciada a mora da autarquia previdenciária em prazo superior ao estabelecido na tabela, a medida abrangerá a próxima movimentação válida, ficando a autarquia obrigada a promovê-la no prazo assinalado, em observância do primado da razoabilidade.
São inúmeros os precedentes jurisprudenciais tratando da matéria, podendo-se mencionar, dentre muitos outros[1], os seguintes:
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. FALTA PARCIAL DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. DEMORA DO INSS. BENEFÍCIO ASSISTÊNCIAL. [...] 2. O Tribunal de origem consignou que "o requerimento administrativo foi formulado em 29.7.2019, tendo a parte impetrante protocolado a ação mandamental em 4.12.2019, de modo que resta configurada a demora por parte do INSS na análise do requerimento de concessão de benefício assistencial à pessoa com deficiência." Portanto, mesmo que se leve em consideração a "situação excessiva de trabalho nas agências do INSS", não é permitido à autarquia previdenciária obrigar o recorrido a "aguardar por tempo indeterminado" uma manifestação no processo administrativo, em descompasso com o prazo legal. 3. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido (REsp n. 1.935.324/PB, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/6/2021, DJe de 03/08/2021)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. I - A ausência de manifestação da autoridade competente quanto ao pleito do demandante viola imposição legal dos artigos 48 e 49 da lei 9.784/99, que estipulam prazo máximo de 60 dias para a decisão em procedimentos administrativos. II - Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 37, caput e art. 5º, LXXVIII, CR/88). III - Remessa necessária desprovida (TRF2 2017.51.02.106327-6, Relator MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, Reexame Necessário - Recursos - Processo Cível e do Trabalho, Órgão julgador: 2ª TURMA ESPECIALIZADA, Data de decisão 05/03/2021, Data de disponibilização 10/03/2021).
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. [...] 2. A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, dispôs, em seu art. 49, um prazo de 30 (trinta) dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados (prorrogável por igual período mediante motivação expressa). A Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), por sua vez, em seu art. 41-A, §5º (incluído pela Lei n.º 11.665/2008), dispõe expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. Ademais, deve ser assegurado o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). 3. Mantida a sentença que determinou à Autarquia Previdenciária a emissão de decisão no processo da parte impetrante. (TRF4 5001750-22.2023.4.04.7202, NONA TURMA, Relator CELSO KIPPER, juntado aos autos em 22/05/2023)
II.2 - DO CASO CONCRETO
No caso em tela, o recurso ordinário fora protocolado na data de 13/06/2019, sem que, todavia, tenha havido qualquer movimentação pela Admnistração após a data de 14/11/2023 (Evento 19, PROCADM2, p. 5).
Da análise das cópias do procedimento administrativo juntadas no Evento 19, PROCADM2, oberva-se que o recurso ordinário se encontra junto à "15150520 - DIVISÃO DE GERENCIAMENTO DAS CENTRAIS DE ANÁLISE" desde 14/11/2023, com o motivo "Transferencia para nova fila de Recurso as SRNE". Ou seja: não há sequer comprovação de efetivo encaminhamento ao CRPS (tampouco houve arguição de ilegitimidade passiva pela autoridade impetrada no Evento 19).
Referido lapso temporal, sem efetiva movimentação (encaminhamento/julgamento) do recurso ordinário desde 14/11/2023, com persistência da inércia administrativa, não somente extrapola os prazos previstos nos atos normativos acima mencionados, mas também o prazo de 90 dias previsto no acordo celebrado pela autarquia previdenciária perante o Supremo Tribunal Federal em relação à prestação previdenciária em referência (v. tabela acima), obstaculizando, com isso, a efetiva proteção social da parte impetrante.
Conquanto o acordo homologado tendo tido prazo de vigência de apenas dois anos, os prazos estabelecidos podem, e devem, ser utilizados como parâmetro temporal razoável para a prática dos atos administrativos.
Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do Instituto Nacional do Seguro Social, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento dos prazos vigentes. Todavia, o transcurso de tempo considerável desde o protocolo do recurso ordinário, sem qualquer decisão administrativa, ainda que instrutória, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, CF), não se admitindo que a conclusão dos procedimentos administrativos seja prolongada por tempo indeterminado, ao arbítrio do administrador.
Desse modo, é inegável a ilegalidade perpetrada pela autoridade impetrada, diante da extrapolação de todos os prazos mencionados para a movimentação do procedimento administrativo, notadamente em razão de não ter, em momento algum, sequer alegado que a demora fosse imputável à própria parte impetrante, por suposta pendência no cumprimento de exigência.
Deve, assim, ser concedida a ordem, compelindo a autoridade administrativa ao efetivo encaminhamento do recurso ordinário da parte autora ao CRPS ou, em sendo o caso, à prática da próxima movimentação válida.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, nos termos do artigo 14 da Lei n° 12.016/2009 c.c inciso I do artigo 487 do Código de Processo Civil, para determinar que o Instituto Nacional do Seguro Social, no prazo de 20 dias, encaminhe efetivamente o recurso ordinário da parte autora ao CRPS para julgamento ou, em sendo o caso, que proceda à prática da próxima movimentação válida relativamente ao mencionado recurso ordinário, apresentando, em seguida, a devida comprovação nos autos.
A presente ordem deve ser cumprida em antecipação dos efeitos da tutela, incumbindo ao INSS, portanto, independentemente do trânsito em julgado, comprovar seu atendimento no prazo acima, sob pena de aplicação das medidas coercitivas que se mostrarem aplicáveis, inclusive mediante imposição de multa diária.
Intime-se a autoridade coatora para ciência e cumprimento.
Custas ex lege.
Sem honorários (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).
Interposta apelação, dê-se vista à parte contrária para contrarrazões, no prazo legal, e, posteriormente, encaminhem-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 2ª Região.
Sentença sujeita ao reexame necessário (art. 14, §1º, Lei nº 12.016/2009).
Transitada em julgado, dê-se baixa na distribuição e arquivem-se os autos.
Decisão publicada e registrada eletronicamente (eproc). Intimem-se."
Cumpre ressaltar que o impetrante ingressou com requerimento administrativo junto à autarquia em 13/06/2019 (evento 1).
Entretanto, até a impetração do presente writ, em 16/05/2024, ou seja, quase 5 anos após a formulação do recurso administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore quase 5 anos para proceder à análise de recurso administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os recursos e requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Veja-se que a autoridade impetrada informa o cumprimento da obrigação de fazer, fixada pela sentença, em 21/08/2024 (evento 34):
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão quanto à análise do requerimento administrativo formulado, se deu por força de decisão judicial, ou seja, após intimação da autoridade coatora sobre o comando sentencial.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a prolação da sentença, ainda que diante de determinação judicial para cumprimento no prazo de 20 dias, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002075251v8 e do código CRC e62514ae.
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