Apelação Cível Nº 5052412-13.2021.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALCIDES MARTINS
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária, que considero existente, e de apelações interpostas pela UNIÃO e pelo SERVIÇO SOCIAL DO COMÉRCIO – SESC objetivando a reforma da sentença (evento 23, 1º grau) que, nos autos da ação ordinária ajuizada pela entidade em face do ente federal, julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos na exordial, resolvendo o mérito, com fulcro no art. 487, I do CPC, a fim de afastar parcialmente os efeitos da Portaria Conjunta ME/CGU nº 2/2021, em relação à parte autora, especificamente no trecho do art. 2º da referida Portaria, que prevê "atualização mensal", ficando impedida a União de promover qualquer ato de sanção em relação ao SESC no tocante exclusivamente ao ponto ora discriminado, devendo a atualização das informações ocorrer de forma trimestral, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias e, tendo em vista a sucumbência recíproca, condenou as partes em honorários advocatícios fixados em 10% do valor da causa, para cada uma das partes.
Em suas razões (evento 26, 1º grau) aduz a União, em síntese, que: i) a referida Portaria está dentro dos limites legais e regulamentares e não há impropriedade jurídica na sua edição; ii) uma intervenção do Poder Judiciário em sentido contrário constituiria invasão de competência por apreciação de razões de mérito administrativo; iii) o autor não se desincumbiu de comprovar a ilegalidade dos atos normativos, devendo prevalecer os princípios da presunção de legalidade, veracidade e legitimidade dos atos administrativos (art. 2º. e 5º., caput, da CRFB/88).
Por sua vez, o SESC alega, em resumo, que: i) o Decreto nº 9.781/2019 inovou e alterou o Decreto nº 7.724/2012 para inserir no artigo 64 um parágrafo único e os artigos 64-A, 64-B e 64-C, estendendo ilegalmente o alcance da Lei 12.527/2011 às entidades com natureza jurídica da autora; ii) a nova disposição cria obrigações que vão muito além do detalhamento das informações de transparência a que se prestava e à própria LDO; iii) não recebe recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres, conforme condiciona o artigo 2º da Lei nº 12.527/2011. (evento 29, 1º grau)
Contrarrazões da União e do SESC (eventos 34 e 37, respectivamente, 1º grau).
Parecer do Ministério Público Federal (evento 8, 2º grau), pela manutenção da sentença.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço das apelações.
O cerne da lide cinge-se à análise da suposta ilegalidade e inobservância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, na edição da Portaria Conjunta ME/CGU nº 02/202, que, na visão da entidade autora, teria exorbitado os limites da Lei de Acesso à Informação e dos Decretos nº 9.781 e nº 7.724.
O Juízo a quo julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos na exordial, resolvendo o mérito, com fulcro no art. 487, I do CPC, a fim de afastar parcialmente os efeitos da Portaria Conjunta ME/CGU nº 2/2021, especificamente no trecho do art. 2º da referida Portaria, que prevê "atualização mensal", ficando impedida a União de promover qualquer ato de sanção em relação ao SESC no tocante exclusivamente ao ponto ora discriminado, devendo a atualização das informações ocorrer de forma trimestral, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O SESC é uma entidade paraestatal com personalidade jurídica de direito privado vinculada ao sistema sindical, chamado de serviço social autônomo. Apesar de ostentar natureza jurídica de direito privado e não integrar a Administração Indireta, coopera com o Estado prestando relevante serviço de utilidade pública, recebendo recursos provenientes de contribuições parafiscais de recolhimento obrigatório, que devem ser destinados para atendimento dos objetivos das entidades (art. 240 da Constituição da República), se sujeitando à fiscalização do Tribunal de Contas da União.
Além do evidente caráter público do orçamento destinado a estas entidades, a necessidade de fiscalização sobre o seu funcionamento e destinação dos recursos encontra previsão no art. 183 do DL 200/1967, que estabelece:
Art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma.
Assim, por ser uma pessoa criada por autorização legal, auferir receita proveniente de contribuições parafiscais, submete-se ao controle da Administração Pública, na forma definida em lei, estando sujeita à supervisão do respectivo Ministério, em cuja área de competência sua finalidade de criação esteja relacionada. Esse também é o entendimento do STF no RE 1259480, cuja decisão foi citada na sentença recorrida e ora se transcreve:
(...) Na mesma ocasião, assentou-se que, tendo em vista tais entidades não integrarem a Administração Pública, não se submetem à obrigatoriedade de licitação para contratar com terceiros, tampouco à necessidade de contratação de pessoal mediante concurso público. Em que pese tais considerações, esta Corte tem afirmado que as entidades do Terceiro Setor, tenham sido elas criadas ou não pelo Poder Público, desde que recebam recursos públicos, deverão submeter-se ao controle das Cortes de Contas, bem como terão de observar os princípios da impessoalidade, da legalidade e da moralidade em suas contratações, não havendo o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo se afastado dessa orientação. Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso. Publique-se. Brasília, 23 de fevereiro de 2022. Ministro Dias Toffoli Relator Documento assinado digitalmente
(STF - RE: 1259480 SP 2165592-38.2018.8.26.0000, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 23/02/2022, Data de Publicação: 25/02/2022)
A Portaria Conjunta nº 2/2012, ora em análise, foi editada pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo Ministério da Economia (ME), com fundamento de validade no art. 2º do Decreto nº 9.781, de 3 de maio de 2019; na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011; e no art. 69 do Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012.
A Portaria Conjunta ME/CGU nº 2/202 foi editada com a finalidade de detalhar as exigências estabelecidas no Decretos nº 9.781/2019, que alterou o Decreto nº 7.724/2012, permitindo a divulgação à coletividade das informações concernentes a entidades que, no desenvolvimento de suas ações, recebem recursos públicos de forma direta, ou por meio de contribuições compulsórias oriundas do setor privado.
Os referidos Decretos regulamentaram a Lei de 12.527/2011 (“Lei de acesso à informação”) a fim de incluir, expressamente, as entidades de serviços sociais autônomos, tais como o SESC, no espectro de alcance do referido diploma legal.
Assim dispõe o Decreto nº 9.781, de 3 de maio de 2019:
"Art. 1º O Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 64 .........................................................................................................................
Parágrafo único. As entidades com personalidade jurídica de direito privado constituídas sob a forma de serviço social autônomo, destinatárias de contribuições, são diretamente responsáveis por fornecer as informações referentes à parcela dos recursos provenientes das contribuições e dos demais recursos públicos recebidos.” (NR)
“Art. 64-A. As entidades com personalidade jurídica de direito privado constituídas sob a forma de serviço social autônomo, destinatárias de contribuições, divulgarão, independentemente de requerimento, as informações de interesse coletivo ou geral por elas produzidas ou custodiadas, inclusive aquelas a que se referem os incisos I ao VIII do § 3º do art. 7º, em local de fácil visualização em sítios oficiais na internet.
§ 1º A publicidade a que estão submetidas as entidades citadas no caput refere-se à parcela dos recursos provenientes das contribuições e dos demais recursos públicos recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas.
§ 2º A divulgação das informações previstas no caput não exclui outras hipóteses de publicação e divulgação de informações previstas na legislação, inclusive na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
§ 3º A divulgação de informações atenderá ao disposto no § 1º do art. 7º e no art. 8º.” (NR)
“Art. 64-B. As entidades com personalidade jurídica de direito privado constituídas sob a forma de serviço social autônomo, destinatárias de contribuições, também deverão criar SIC, observado o disposto nos arts. 9º ao art. 24.
Parágrafo único. A reclamação de que trata o art. 22 será encaminhada à autoridade máxima da entidade solicitada.” (NR)
“Art. 64-C. As entidades com personalidade jurídica de direito privado constituídas sob a forma de serviço social autônomo, destinatárias de contribuições, estarão sujeitas às sanções e aos procedimentos de que trata o art. 66, hipótese em que a aplicação da sanção de declaração de inidoneidade é de competência exclusiva da autoridade máxima do órgão ou da entidade da administração pública responsável por sua supervisão.” (NR)
Art. 2º Ato conjunto dos Ministros de Estado da Controladoria-Geral da União e da Economia disporá sobre o detalhamento mínimo exigido para a divulgação das informações previstas no inciso IV do § 3º do art. 7º do Decreto nº 7.724, de 2012." (g.n)
Primeiramente, vale destacar que a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2021 (e desde 2015) já havia determinado que os serviços sociais autônomos divulgassem, trimestralmente, em suas páginas na internet, informações contábeis, financeiras e administrativas, de interesse público (art. 154 da LDO 2021-Lei nº 14.116/2020), previsão que se manteve inalterada na LDO de 2022, in verbis:
"Art. 154. As entidades constituídas sob a forma de serviço social autônomo, destinatárias de contribuições dos empregadores incidentes sobre a folha de salários, deverão divulgar, trimestralmente, em seu sítio eletrônico, em local de fácil visualização (...)".
Portanto, o Decreto nº 9.781/2019, que alterou o Decreto nº 7.724/2012, ao regulamentar a Lei 12.527/2011, incluindo, expressamente, as entidades com personalidade jurídica de direito privado constituídas sob a forma de serviço social autônomo, não trouxe qualquer inovação ou extrapolação em relação a tal aspecto legal.
Todavia, apesar da Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecer em seu art. 154 a obrigatoriedade da divulgação trimestral das informações, o art. 2º da Portaria Conjunta ME/CGU nº 2/2021 trouxe a seguinte redação:
Art. 2º A obrigatoriedade de que trata o art. 1º desta Portaria inclui o encargo de divulgar, com atualização mensal, independentemente de requerimento, em seção específica nos seus respectivos sítios eletrônicos na internet, no mínimo, as seguintes informações:
Como se pode inferir, ao reduzir a periodicidade de apresentação de informações, a portaria claramente inovou no ordenamento jurídico, criando obrigações antes não previstas e exorbitando o poder regulamentar conferido pela lei que lhe serviu de fundamento de validade.
Com efeito, impõe-se a manutenção do decisum que afastou o critério de atualização mensal de informações instituído pelo art. 2º da Portaria Conjunta ME/CGU nº 2/2021.
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa, considerada existente, e às apelações, com a majoração da condenação em honorários advocatícios, arbitrados em 10% (dez por cento) do valor da causa (R$ 1.000,00 – evento 1, 1º grau), para 12% (doze por cento) cada uma das partes, nos termos do art. 85, §11, do CPC.
Documento eletrônico assinado por ALCIDES MARTINS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002091345v2 e do código CRC 26dd3a54.
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Data e Hora: 7/10/2024, às 11:37:15