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Apelação Cível Nº 0117373-52.2015.4.02.5006/ES

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta por ADELAEDE LUCIA ZANONI CASOTTO e OUTRO contra sentença que julgou procedente o pedido formulado na Ação de Reintegração c/c Demolição, ajuizada por ECO 101 CONCESSIONÁRIA DE RODOVIAS S/A, determinando “a REINTEGRAÇÃO da parte autora na posse das partes do bem público objeto da presente demanda localizadas em faixa de domínio da União, no Município de Fundão, concedendo aos atuais ocupantes, sejam os réus ou terceiros, o prazo de 30 (trinta) dias para desocupação do local indicado como faixa de domínio, bem como, autorizar a demolição das edificações irregulares no local” (Evento 259).

Nas razões do Evento nº 270, defendem os apelantes que “a área objeto da presente ação está localizada integralmente dentro da faixa de non aedificandi” e que a “Lei nº 13.913/2019, que alterou dispositivos da Lei nº 6.766/79, assegurou direito a edificações na faixa não edificável das rodovias”. Na eventualidade de ser mantida a reintegração de posse, requer seja fixada indenização em relação às benfeitorias realizadas.

Contrarrazões no Evento nº 276.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002069024v2 e do código CRC ab8a4ce3.

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Apelação Cível Nº 0117373-52.2015.4.02.5006/ES

VOTO

Nos termos do art. 99, I, do Código Civil e 183, §3º, da Constituição Federal, tal área é bem da União afetado ao uso comum do povo e insuscetível de usucapião. In verbis:

“Art. 99 do CC. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;”

“Art. 183 da CF. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

(...)

§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”

Além da faixa de domínio, existe outra área de segurança, de 15 metros, denominada não edificante, na qual igualmente há restrição de qualquer construção, conforme disposto no art. 4º, inciso III, da Lei nº 6.766/79, sendo importante destacar a alteração introduzida pela Lei n. 13.913, de 26/11/2019, in verbis:

Art. 4º Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: [...]

III. Ao longo das faixas de domínio público das rodovias, a reserva de faixa não edificável de, no mínimo, 15 (quinze) metros de cada lado poderá ser reduzida por lei municipal ou distrital que aprovar o instrumento do planejamento territorial, até o limite mínimo de 5 (cinco) metros de cada lado.

[...]

§5º. As edificações localizadas nas áreas contíguas às faixas de domínio público dos trechos de rodovia que atravessem perímetros urbanos ou áreas urbanizadas passíveis de serem incluídas em perímetro urbano, desde que construídas até a data de promulgação deste parágrafo, ficam dispensadas da observância da exigência prevista no inciso III do caput deste artigo, salvo por ato devidamente fundamentado do poder público municipal ou distrital.

Na hipótese dos autos, constatou o perito que há ocupação irregular da faixa de domínio e da área não edificante (Evento nº 212, página 79). Confira-se:

1- Qual é a metragem da faixa de domínio na localidade do imóvel objeto desta causa, tal como determinam as Portarias nº 166, 225 e 312, que tratam especificamente do trecho?

Resposta: 80m, sendo 40m para cada lado da via à partir do eixo centra.

2- Qual a distância das benfeitorias dos Requeridos até o centro da pista da BR-101?

Resposta: As distâncias das benfeitorias são variadas, sejam elas reprodutivas ou não reprodutivas. Sendo que todas as benfeitorias consideradas no laudo estão inseridas dentro da faixa de domínio da rodovia.

3- As benfeitorias se encontram total ou parcialmente no interior da faixa de domínio da Rodovia BR 101 (40 metros contados a partir do eixo central da pista de rolamento)? E a faixa não edificante (15 metros contados a partir da faixa de domínio), é respeitada?

Resposta: As benfeitorias analisadas encontram-se totalmente dentro da faixa de domínio da rodovia. Quanto a faixa não edificante, embora não tenha sido objeto da presente análise, pode-se observar que a mesma não foi respeitada, existindo sobre elas a presença de parte de edificações.

A sentença, não obstante em seu dispositivo tenha determinado a reintegração de posse e demolição das construções existentes dentro da faixa de domínio, em sua fundamentação assim, afirmou: “diante da constatação de que os réus ergueram edificação em área non aedificandi e parcialmente em faixa de domínio (domínio público), aliado à necessidade de perquirir a segurança de pessoas e bens, faz jus a parte autora à reintegração na posse da parte do bem comprometida, inclusive com remoção e demolição de construções indevidas, tendo em vista as construções irregulares comprovadas, inclusive, por ser bem público insuscetível de se adquirir por meio da usucapião, seja da parte ré ou de terceiro comprador do imóvel, inclusive, sem direito à indenização”.

Com efeito, o MM. Juízo não fez referência à atualização legislativa promovida pela Lei n. 13.913, de 26/11/2019, que introduziu o §5º no art. 4º da Lei nº 6.766/1979, já mencionado, assegurando o direito de permanência de edificações na faixa não edificável contígua às faixas de domínio público de rodovias existentes. Deste modo, deixou de existir irregularidade na ocupação da área não edificável, justamente porque da nova disposição legal se extrai que a edificação preexistente fica dispensada da exigência de observância à reserva de faixa não edificável enquanto não houver ato fundamentado em contrário por parte do poder público municipal.

Assim, considerando-se que a ocupação na área não edificante já existia muito antes da Lei 13.913/19 (documentos juntados pela concessionária em 2015), deve ser mantida a sentença quanto à determinação de reintegração de posse e demolição das benfeitorias realizadas apenas dentro da faixa de domínio, porém afastando-se em relação à área não edificante.

Por fim, não merece acolhimento a alegação de necessidade de indenização das benfeitorias realizadas pelos apelantes dentro da faixa de domínio.

É que não se vislumbra lícito sequer se cogitar de indenização no caso após ter sido indubitavelmente reconhecida a ilegalidade da ocupação perpetrado em área de bem público de uso comum do povo, qualificado no conceito jurídico de “faixa de domínio de rodovia federal”.      

Com efeito, mesmo a inércia estatal em praticar, a tempo e modo oportunos, ações efetivas de fiscalização, restrição, impedimento e coibição de ocupação irregular não redunda em autorização, anuência ou aceitação tácita ou em convalescimento da situação ilegal ou irregular em decorrência verificada.

Nesse sentido, uma alegada “conduta omissiva” a encargo de órgão ou entidade pública quanto a exercício de dever de vigilância não constitui por si medida jurídica bastante e suficiente para condicionar a remoção de construção irregular a pagamento prévio de valor em dinheiro, em favor de particular, a título de indenização.       

Isso na medida em que não se pode ignorar o fato do abuso da ocupação perpetrada irregularmente sobre bem público imprescritível, impenhorável e não-onerável, nem ainda desconsiderar a circunstância da quase absoluta ilicitude de se proceder a indenização por acessão ou benfeitoria que seja inútil a qualquer finalidade pública específica, como, aliás, parece ser o caso da edificação de um muro de alvenaria às margens de uma rodovia federal, dentro de sua faixa de domínio.

Não se há de cogitar, pois, em pagamento de qualquer indenização ao ocupante, invasor, esbulhador como condição para a imediata executividade da determinação de destruição ou remoção de construção irregular havida em bem de domínio público.        Ademais, invoque-se como subsídio aditivo às razões de decidir declinadas por este Relator o teor do precedente consubstanciado no julgamento do REsp nº 945.055/DF, pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES.CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE.1. Hipótese em que o Tribunal de Justiça reconheceu que a área ocupada pelos recorridos é pública e não comporta posse, mas apenas mera detenção. No entanto, o acórdão equiparou o detentor a possuidor de boa-fé, para fins de indenização pelas benfeitorias.2. O legislador brasileiro, ao adotar a Teoria Objetiva de Ihering, definiu a posse como o exercício de algum dos poderes inerentes à propriedade (art. 1.196 do CC).3. O art. 1.219 do CC reconheceu o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, no caso do possuidor de boa-fé, além do direito de retenção. O correlato direito à indenização pelas construções é previsto no art. 1.255 do CC.4. O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre imóvel público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF). Não poderá, portanto, ser considerado possuidor dessas áreas, senão mero detentor.5. Essa impossibilidade, por si só, afasta a viabilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC). Precedentes do STJ.6. Os demais institutos civilistas que regem a matéria ratificam sua inaplicabilidade aos imóveis públicos.7. A indenização por benfeitorias prevista no art. 1.219 do CC implica direito à retenção do imóvel, até que o valor seja pago pelo proprietário. Inadmissível que um particular retenha imóvel público, sob qualquer fundamento, pois seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que está em desarmonia como Princípio da Indisponibilidade do Patrimônio Público.8. O art. 1.255 do CC, que prevê a indenização por construções, dispõe, em seu parágrafo único, que o possuidor poderá adquirir a propriedade do imóvel se "a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do terreno". O dispositivo deixa cristalina a inaplicabilidade do instituto aos bens da coletividade, já que o  Direito  Público  não  se  coaduna  com  prerrogativas  de  aquisição  por particulares, exceto quando atendidos os requisitos legais (desafetação, licitação etc.).9. Finalmente, a indenização por benfeitorias ou acessões, ainda que fosse admitida no caso de áreas públicas, pressupõe vantagem, advinda dessas intervenções, para o proprietário (no caso, o Distrito Federal). Não é o que ocorre em caso de ocupação de áreas públicas.10. Como regra, esses imóveis são construídos ao arrepio da legislação ambiental e urbanística, o que impõe ao Poder Público o dever de demolição ou, no mínimo, regularização. Seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por imóveis irregularmente construídos que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio de recursos do Erário para sua demolição.11. Entender de modo diverso é atribuir à detenção efeitos próprios da posse, o que enfraquece a dominialidade pública, destrói as premissas básicas do Princípio da Boa-Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais e legitima, com a garantia de indenização, a apropriação privada do espaço público.12. Recurso Especial provido.”

(STJ, Segunda Turma, REsp 945.055/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, julgado em 02/06/2009, unânime, DJe 20/08/2009)       

Sendo assim, deve ser mantida em parte a sentença, afastando-se apenas a reintegração de posse e demolição de construções existentes dentro da área não edificante.

Em face do exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao recurso, nos termos da fundamentação supra.

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Apelação Cível Nº 0117373-52.2015.4.02.5006/ES

EMENTA

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – Ação de REINTEGRAÇÃO DE POSSE – APELAÇÃO – OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULAR – FAIXA DE DOMÍNIO E ÁREA NÃO EDIFICANTE DA RODOVIA FEDERAL BR 393 – BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO, PERTENCENTE A UNIÃO E OBJETO DE CONCESSÃO – MERA DETENÇÃO PELO PARTICULAR, INVASOR.

1. A faixa de domínio de rodovia federal constitui bem público de uso comum do povo (art. CC, art. 99, I), pertencente à UNIÃO (CRFB, art. 20, II), sendo delimitada e afetada para uso rodoviário por Decreto e Portarias declaratórias de utilidade pública, com largura variável definida pelos projetos de engenharia de construção da rodovia, segundo critérios técnicos específicos e as características físicas e geográficas de cada localidade ao longo do traçado da rodovia.

2. O particular não exerce poderes inerentes à propriedade sobre bem imóvel público, que é insuscetível de ser adquirido por usucapião (CRFB, art. 183, § 3º), não podendo ostentar condição de possuidor, mas, sim, de mero detentor.

3. Caso em que, da perícia realizada na área objeto da ação, por expert nomeado pelo Juízo, restou testificado que a parte ré ocupa irregularmente parcela da faixa de domínio e de área não edificável da rodovia BR-101.

4. Com relação à ocupação da área não edificante, a Lei 13.913/19 introduziu o §5º no art. 4º da Lei nº 6.766/1979, nos seguintes termos: “As edificações localizadas nas áreas contíguas às faixas de domínio público dos trechos de rodovia que atravessem perímetros urbanos ou áreas urbanizadas passíveis de serem incluídas em perímetro urbano, desde que construídas até a data de promulgação deste parágrafo, ficam dispensadas da observância da exigência prevista no inciso III do caput deste artigo, salvo por ato devidamente fundamentado do poder público municipal ou distrital”.

5. Assim, como in casu, a ocupação da área não edificante já existia muito antes da promulgação da Lei 13.913/19, deve ser reformada parcialmente a sentença para determinar a reintegração e demolição da construção do imóvel localizada apenas dentro da faixa de domínio da Rodovia BR-101.

6. Recurso parcialmente provido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7A. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento ao recurso, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de outubro de 2024.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002069026v3 e do código CRC 4b9876cf.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 02/10/2024 A 08/10/2024

Apelação Cível Nº 0117373-52.2015.4.02.5006/ES

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Acompanha o(a) Relator(a) - GABINETE 20 - Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS.