Apelação/Remessa Necessária Nº 0007455-22.2001.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal ALFREDO HILARIO DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de reexame necessário, previsto no art. 1.030, II, do Código de Processo Civil de 2015, relativo ao acórdão proferido pela Segunda Turma Especializada, que, por unanimidade, deu provimento parcial à remessa obrigatória e às apelações interpostas pela União e pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), nos termos do voto do Relator.().
O pedido principal do processo é a emissão de Certidão de Tempo de Serviço para os servidores públicos federais, integrantes da Polícia Rodoviária Federal (PRF), com a aplicação do fator de conversão 1.4 ao período em que estiveram vinculados ao Regime Geral de Previdência Social e exerceram atividades em condições de periculosidade. Além disso, requer-se a averbação do tempo convertido para fins de registro nos assentamentos funcionais. Havendo a implementação do requisito temporal, pleiteia-se, por fim, o deferimento da aposentadoria por tempo de serviço ().
No histórico do processo, verifica-se que a sentença () reconheceu o direito à averbação do tempo de serviço especial para os policiais rodoviários federais que trabalharam sob o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) antes da instituição do Regime Jurídico Único (RJU):
Posto isso, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para determinar ao INSS o cômputo como especial do período laborado pelos substituídos no regime celetista, sob o regime geral da Previdência Social, nos períodos relacionados nos autos, com a incidência do fator de conversão 1.4, averbando-se, em conseqüência, esse período nos assentos funcionais dos substituídos e emitindo as respectivas certidões de tempo de serviço. Em consequência, Julgo extinto o feito, m julgamento de mérito, nos termos do artigo 269, I do CPC.
Contra essa sentença, foram interpostos os recursos de apelação pela União e pelo INSS, que, por sua vez, foram submetidos ao crivo da Segunda Turma Especializada, cuja ementa do acórdão foi lavrada nos seguintes termos:
DIREITO PREVIDENCIÁRIO. TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL. AVERBAÇÃO. POLICIAL RODOVIÁRIO. ATIVIDADE INSALUBRE. PROVAS. HONORÁRIOSPERICIAIS. VALOR.
I - Conforme entendimento firmado por nossa Corte Suprema, o servidor público federal ex -celetista possui direito adquirido à contagem de tempo de serviço prestado sob condições insalubres ou nocivas à saúde no período anterior à instituição do Regime Jurídico Único.
II -A caracterização da especialidade do tempo de labor do segurado deve ser considerada de acordo com legislação vigente à época do exercício da atividade.
III - O tempo de serviço prestado até o início da vigência da Lei n° 9.032-1995 pode ser considerado especial com base apenas no rol previsto nos anexos dos atos normativos regulamentadores da legislação previdenciária, mormente os do Decreto n° 53.831-1964 e do Decreto n° 83.080-1979, os quais nominavam as atividades tidas como prejudiciais à saúde e à integridade física do segurado consoante a exposição a determinados os agentes químicos, físicos e biológicos (itens 1.1.1 a 1.3.2 do anexo do Decreto n° 53.831-1964 e anexo I do Decreto n° 83.080-1979), bem como aquelas que, de acordo com a categoria profissional, deveriam ser classificadas, por presunção legal, como insalubres, penosas ou perigosas (itens2.1.1 a 2.5.7 do anexo do Decreto n° 53.831-1964 e anexo II do Decreto n° 83.080-1979).
IV - A atividade exercida pelo policial rodoviário, no período em que era submetido ao Regime Geral de Previdência Social, não era considerada presumidamente especiais pela legislação previdenciária.
V -O não enquadramento da atividade exercida pelo segurado em uma das consideradas presumidamente especiais pelos decretos regulamentadores segundo o grupo profissional(itens 2.1.1 a 2.5.7 do anexo do Decreto n° 53.831-1964 e anexo II do Decreto n° 83.080-1979) não impede, per si, a caracterização da especial ade do seu tempo de serviço, trabalhado até o advento da Lei n° 9.032-1995, acaso fique efetivamente comprovado através de perícia ou documento idôneo a sua insalubridade, periculosidade ou penosidade.
VI - O para que tenha classificado como especial o tempo de serviço exercido entre o início da vigência da Lei n° 9.032-95 e o advento da regulamentação da Lei n° 9.528-97 operada pelo Decreto n° 2.172-1997, o segurado deve comprovar a efetiva exposição a agentes nocivos à saúde e à integridade física por meio de formulário apropriado preenchido pelo seu empregador (SB -40, DSS 8030 e DIRBEN 8030), sendo dispensável, contudo, que tais documentos sejam baseados, necessariamente, em laudo técnico.
VII -O fato de uma determinada atividade estar exposta ocasionalmente ao perigo não enseja ou o respectivo trabalhador receber adicional de periculosidade, por si só, não enseja o reconhecimento de seu caráter especial para efeito de concessão de aposentadoria, devendo, antes, ser observado se a atividade oferece risco à saúde do segurado.
VIII - Se o objeto da perícia técnica estiver atrelado à avaliação de condições relacionadas a cada um dos demandantes ou substituídos processuais, os limites descritos na Tabela II do Anexo I da Resolução n.° 558-2007, do Conselho da Justiça Federal, com relação ao valor dos honorários periciais, devem ser aplicados para cada desses isoladamente, devendo o valor total da perícia corresponder à soma de todos os periciados.
IX - Apelações e remessa parcialmente providas.
Em apertada síntese, o Colegiado entendeu pela anulação da sentença, com o consequente retorno dos autos ao juízo de origem, para a realização de prova pericial e requisição de informações acerca da lotação e das funções exercidas pelos substituídos durante o período em que pertenciam ao RGPS.
Dentre os principais pontos abordados no acórdão, destaca-se o entendimento de que os servidores públicos federais, ex-celetistas, possuem direito adquirido à contagem do tempo de serviço prestado em condições insalubres ou perigosas antes da instituição do RJU.
Outro ponto relevante foi o entendimento de que a caracterização da especialidade do tempo de serviço deve ser realizada de acordo com a legislação vigente à época do exercício da atividade. Para o período anterior à Lei nº 9.032/1995, a especialidade poderia ser reconhecida com base nos anexos dos decretos regulamentadores.
No caso dos autos, o acórdão concluiu que a atividade dos policiais rodoviários federais não era presumidamente especial pela legislação previdenciária. Assim, entendeu-se pela necesidade de realização de perícia técnica para comprovar a insalubridade, periculosidade ou penosidade das atividades desempenhadas.
Por essas razões, o acórdão deu parcial provimento às apelações, anulando a sentença e determinando o retorno dos autos ao juízo de origem, para a realização de prova pericial e requisição de informações sobre a lotação e as funções exercidas pelos substituídos durante o período em que estavam vinculados ao RGPS.
Contra a decisão proferida no , o INSS interpôs recursos especial e extraordinário, em face da decisão do TRF2, por entender que, apesar de anular a sentença com o objetivo de realização de nova perícia, o acórdão teria reconhecido como especial o tempo de serviço dos policiais rodoviários federais, quando vinculados ao RGPS, permitindo a conversão desse tempo para fins de contagem de aposentadoria em regime próprio.
De forma sucinta, os argumentos do INSS no recurso especial () foram os seguintes: i) a decisão desconsiderou a prescrição quinquenal, uma vez que a ação foi ajuizada fora do prazo legal para a contestação dos valores descontados indevidamente; ii) contesta a decisão que permite a conversão do tempo de serviço especial em comum para servidores que migraram do regime celetista para o estatutário, argumentando que as Leis nº 6.226/75 e nº 8.213/91 vedam tal contagem, afirmando haver necessidade de lei complementar para regulamentar essa matéria; iii) alega que, ao permitir a contagem do tempo de serviço especial como comum, a decisão do TRF2 violou os artigos 4º da Lei nº 6.226/75, 96 da Lei nº 8.213/91 e 186, §2º, da Lei nº 8.112/90, que vedam expressamente essa conversão para fins de aposentadoria em regime próprio de previdência; iv) sustenta que o Poder Judiciário, ao decidir pela conversão do tempo de serviço especial, teria usurpado a função legislativa, contrariando o princípio da separação dos poderes.
Assim, o recurso especial do INSS requer a reforma do acórdão recorrido, julgando improcedente o pedido de contagem do tempo de serviço especial para os policiais rodoviários federais em regime celetista e afastando a possibilidade de conversão desse tempo para o regime próprio de previdência.
Já no recurso extraordinário (), o INSS traz as seguintes alegações: i) a decisão violou diretamente a Constituição, especialmente os artigos 40, §§ 4º e 10, que vedam a contagem ficta de tempo de serviço sem a devida regulamentação por lei complementar; ii) o reconhecimento de tempo especial para aposentadoria dos servidores públicos exige regulamentação específica por lei complementar, o que ainda não foi feito; iii) destaca que a decisão pode impactar milhares de servidores públicos e sobrecarregar o Judiciário com litígios semelhantes.
Nesses termos, o recurso extraordinário requer que o STF reconheça a violação aos dispositivos constitucionais mencionados e reforme a decisão do TRF2, afastando a contagem ficta de tempo de serviço dos policiais rodoviários federais.
Contrarrazões ao Resp () e ao Rext ().
Decisão que nega seguimento ao Resp ( e ) e inadmite o Rext ().
O INSS interpõe agravo regimental () e Agravo (). As contrarrazões apresentadas ( - ).
Acórdão do Órgão Especial do TRF2 que, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno (), colocando fim à tramitação do recurso especial.
A decisão do Supremo Tribunal Federal () determinou a devolução do feito à origem, tendo em vista que a matéria versada no recurso extraordinário foi submetida ao regime de repercussão geral por esta Corte (Tema 293, RE 612.358, Rel. Min. Ellen Gracie).
É indispensável destacar o conteúdo do Tema 293 do STF, que fixou a seguinte tese:
"O servidor possui direito adquirido à contagem especial do tempo de serviço prestado sob condições insalubres, referente ao período celetista anterior à instituição do Regime Jurídico Único".
O reconhecimento da repercussão geral ocorreu no julgamento do RE 612358, cuja ementa segue transcrita:
DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTAGEM ESPECIAL DO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS. PERÍODO ANTERIOR À INSTITUIÇÃO DO REGIME JURÍDICO ÚNICO. DIREITO ADQUIRIDO. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. RATIFICAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA FIRMADA POR ESTA SUPREMA CORTE PELO PLENÁRIO VIRTUAL. POSSIBILIDADE. ART. 325 DO RISTF. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/1973.
1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. O tempo de serviço prestado por servidor público ex-celetista, em período anterior à instituição do regime jurídico único, uma vez comprovadas as condições insalubres, periculosas ou penosas, constituiu direito adquirido para todos os efeitos.
2. Possibilidade de reafirmação de jurisprudência dominante desta Suprema Corte em repercussão geral pelo Plenário Virtual. Precedentes.
3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.
4. Agravo regimental conhecido e não provido.
(RE 612358 AgR, Relator (a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-055 DIVULG 12-03-2020 PUBLIC 13-03-2020)
A Vice-Presidência do TRF2 () determinou o sobrestamento do feito. Após a decisão do STF sobre o Tema 293, os autos foram redistribuídos por sorteio () à 10ª Turma Especializada, conforme determina o artigo 1.030, II, do CPC/2015, para nova análise do acórdão da 2ª Turma Especializada (), que apreciou matéria que agora está pacificada pelo Supremo Tribunal Federal.
É o relatório.
VOTO
O presente caso consiste em reexame do acórdão proferido pela 2ª Turma Especializada, que, por unanimidade, deu parcial provimento à remessa necessária e às apelações interpostas pela União e pelo INSS ().
De fato, o processo em análise trata da mesma matéria apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 612.358, em sede de Repercussão Geral, que resultou na formulação da tese fixada no Tema 293.
A ação ordinária foi ajuizada pelo Sindicato dos Policiais Rodoviários Federais do Espírito Santo, em face do INSS e da União, pleiteando a emissão de Certidão de Tempo de Serviço, com a aplicação do fator de conversão 1.4, em razão do exercício de atividades insalubres e perigosas, anteriores à transição para o RJU.
É relevante destacar que a demanda não visa à concessão de aposentadoria especial, mas sim à conversão do período de atividades exercidas sob o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) em condições de periculosidade, com a aplicação do fator 1.4, na qualidade de servidores da Polícia Rodoviária Federal, e à respectiva averbação do tempo convertido.
Assim, estão presentes, no caso em análise, os elementos abordados pelo STF ao apreciar o Tema 293: i) a condição de servidores públicos federais dos requerentes; ii) o tempo de serviço prestado sob o regime celetista, em período anterior à instituição do RJU; iii) o exercício de atividades caracterizadas como insalubres, perigosas ou penosas.
Dessa forma, passa-se à análise detalhada desses elementos e sua aplicação ao caso concreto:
Da Condição de Servidor Público Ex-celetista dos Requerentes
A presente ação foi proposta pelo Sindicato dos Policiais Rodoviários Federais do Espírito Santo (SIPRF/ES), em defesa dos servidores públicos federais lotados na 12ª Superintendência da Polícia Rodoviária Federal no Estado do Espírito Santo, aqui denominados substituídos, conforme listados na petição inicial, que inclui o nome completo, matrícula, período de atividade como celetistas celetista () e qualificação ().
Portanto, resta comprovado que os interessados possuem a condição de servidores públicos que exerceram suas atividades sob o regime do RGPS antes da instituição do RJU.
Da Possibilidade da Contagem do Período Laborado pelo Servidor sob o Regime Celetista como Tempo Especial
Um dos argumentos apresentados no recurso extraordinário () refere-se a uma suposta violação à Constituição, especialmente aos artigos 40, §§ 4º e 10º, que vedam a contagem ficta de tempo de serviço sem a devida regulamentação por lei complementar.
Em sua redação original, o artigo 40, § 1º, da Constituição da República previa que uma lei complementar poderia estabelecer exceções às disposições ali previstas para atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas:
Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
§ 1º - Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do § 3º:
Com a promulgação da Emenda Constitucional 20/1998, o § 4º do mencionado dispositivo passou a vedar a adoção de critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria, salvo em atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, conforme definidos em lei complementar:
§ 4º - É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.
A EC 20/1998 também introduziu o § 10º, com o objetivo de impedir a criação de regras específicas de contagem de tempo com a única finalidade de beneficiar determinadas categorias, sem justificativa fática plausível.
§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício.
Assim, com base nessa alteração constitucional, foram extintas as possibilidades de criação de aposentadorias especiais sem o devido amparo nos artigos 40, § 4º, e 201, § 1º, da Constituição Federal de 1988.
Por outro lado, a Emenda Constitucional 47/2005 manteve a previsão de aposentadoria especial para servidores públicos que possuíssem deficiência, aqueles que exercessem atividades de risco e aqueles que desempenhassem funções sob condições prejudiciais à saúde ou à integridade física, nos termos de lei complementar.
Dessa forma, ficou vedada ao legislador infraconstitucional a criação de regras de aposentadoria por "grupos profissionais", que anteriormente consideravam a contagem diferenciada de tempo de serviço para fins de aposentadoria especial com base apenas no exercício de determinada ocupação.
Contudo, a vedação de aposentadoria especial por categoria profissional não exclui a possibilidade de que o tempo de serviço anterior, já incorporado ao patrimônio jurídico dos servidores, possa ser considerado como especial, caso a legislação vigente à época da prestação do serviço assim o reconheça.
Nesse ponto, é fundamental distinguir o direito à aposentadoria, que é regido pela legislação vigente no momento em que são reunidos todos os requisitos para sua concessão, do direito à contagem do tempo de serviço, que é regido pela legislação em vigor à época da prestação do trabalho.
Essa diferenciação é evidente na análise dos pedidos apresentados na petição inicial dos presentes autos, em que se verifica que a demanda consiste, como já mencionado, na emissão de certidão de tempo de serviço com a aplicação do fator de conversão 1.4 referente ao período de trabalho celetista.
O marco temporal relevante para a análise do caso é o dia 11 de dezembro de 1990, data da publicação da Lei 8.112/1990, que instituiu o Regime Jurídico Único (RJU) dos servidores públicos. Assim, até 11/12/1990, a lei aplicável à contagem de tempo dos servidores públicos federais regidos pela CLT e pelo RGPS era a Lei 5.890/1973, cujo artigo 9º assegurava o direito à aposentadoria especial por categoria profissional. A partir de 12/12/1990, passou a vigorar a Lei 8.112/1990.
Dito isso, passa-se, então, à análise do segundo argumento apresentado pelo INSS, que alega a necessidade de uma lei complementar específica para o reconhecimento de tempo especial para aposentadoria dos servidores públicos, o que ainda não teria sido regulamentado.
O pedido em questão refere-se ao reconhecimento do tempo especial anterior a 12/12/1990. Conforme exposto, a exigência de lei complementar surgiu com a Emenda Constitucional 20/1998, posterior à Lei 8.112/1990, não se aplicando retroativamente.
Portanto, na ausência de uma lei complementar específica, aplicam-se as regras do RGPS. Isso significa que os policiais rodoviários federais podem requerer a conversão de tempo comum em especial, conforme as condições estabelecidas pela Lei 8.213/1991.
Assim, até 11/12/1990, os critérios para definir quais atividades eram consideradas especiais estavam previstos no Decreto 72.771/1973 e, posteriormente, no Decreto 83.080/1979 e seus anexos, os quais utilizavam como critério a "categoria profissional". Assim, a conversão do tempo de serviço comum para especial era possível pelo simples exercício das profissões listadas nesses diplomas, independentemente da exposição a agentes nocivos.
Com base nessa sistemática, a sentença reconheceu que o tempo de serviço prestado pelos servidores deve ser regido pela legislação vigente no momento da sua prestação, constituindo-se em direito adquirido que integra o patrimônio jurídico dos trabalhadores, assegurando-lhes a aplicação da lei em vigor na época da prestação do serviço e impedindo que mudanças legislativas posteriores restrinjam o direito já incorporado.
Da mesma forma, concluiu-se que a comprovação das condições de trabalho deve ser realizada de acordo com as exigências legais vigentes à época em que o serviço foi prestado. Assim, não se admite a aplicação retroativa de normas posteriores que imponham restrições ao reconhecimento do tempo de serviço como especial. Qualquer tentativa de restringir tal direito com base em legislação posterior seria incompatível com o ordenamento jurídico brasileiro.
No caso concreto, a categoria profissional envolvida é a dos policiais rodoviários federais, conforme será analisado a seguir.
Do Reconhecimento da Atividade Policial como Atividade de Risco - Análise sob a Perspectiva dos Policiais Rodoviários Federais
Superada a questão acerca da possibilidade de conversão do tempo comum em especial para servidores públicos, faz-se necessário analisar se, no caso concreto, os substituídos exerceram atividades sob condições especiais.
Ao examinar o histórico normativo aplicável à aposentadoria dos policiais rodoviários federais, observa-se que o reconhecimento das atividades de risco, insalubres ou penosas, remonta à criação da PRF em 1946, através do Decreto-Lei 8.463/1946.
Embora as regras iniciais de aposentadoria desses servidores seguissem as normas gerais, a Constituição de 1946 já previa a possibilidade de regimes especiais para determinadas atividades que envolvessem maior risco ou desgaste:
Constituição de 1946
Art 191- O funcionário será aposentado:
I - por invalidez;
II - compulsoriamente, aos 70 anos de idade.
§ 1 º - Será aposentado, se o rèquerer, o funcionário que contar 35 anos de serviço.
§ 2 º - Os vencimentos da aposentadoria serão integrais, se o funcionário contar 30 anos de serviço; e proporcionais, se contar tempo menor.
§ 3 º - Serão integrais os vencimentos da aposentadoria, quando o funcionário, se invalidar por acidente ocorrido no serviço, por moléstia profissional ou por doença grave contagiosa ou incurável especificada em lei.
§ 4 º - Atendendo à natureza especial do serviço, poderá a lei reduzir os limites referidos em o II e no § 2º deste artigo.
Com a Constituição Federal de 1967, houve menção expressa ao tratamento diferenciado para atividades de risco, como a policial, embora a regulamentação específica ainda fosse incipiente:
Dos Funcionários Públicos
Art 100 - O funcionário será aposentado:
I - por invalidez;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade;
III - voluntariamente, após trinta e cinco anos de serviço.
§ 1º - No caso do n.º III, o prazo é reduzido a trinta anos, para as mulheres.
§ 2º - Atendendo à natureza especial do serviço, a lei federal poderá reduzir os limites de idade e de tempo de serviço, nunca inferiores a sessenta e cinco e vinte e cinco anos, respectivamente, para a aposentadoria compulsória e a facultativa, com as vantagens do item I do art. 101.
Esse tratamento diferenciado para servidores que atuavam sob risco foi consolidado pelos Decretos 53.831/1964 e 83.080/1979, que classificaram atividades insalubres, perigosas ou penosas como especiais para fins de aposentadoria. Esses decretos incluíam atividades como "vigilância armada" e outras funções relacionadas à segurança pública, reconhecendo-as como aptas à contagem de tempo de serviço especial.
O Decreto 53.831/1964, em seu item 2.5.7, por exemplo, classifica como perigoso o trabalho de “bombeiros, investigadores e guardas”, abrangendo, por equiparação, atividades de vigilância e segurança, como as desempenhadas pelos policiais rodoviários federais.
Com base nessa legislação, os trabalhadores que atuavam em condições de risco à integridade física tinham o direito ao reconhecimento do tempo de serviço especial. Esse entendimento foi reafirmado pelo Decreto 83.080/1979, que manteve a caracterização de atividades perigosas e assegurou o direito à aposentadoria especial para essas categorias.
Ademais, a Lei 6.439/1977 também reconhecia que servidores públicos federais regidos pela legislação trabalhista (celetistas) estavam incluídos nas mesmas normas previdenciárias aplicáveis aos trabalhadores urbanos, sendo beneficiários do INPS (Instituto Nacional de Previdência Social):
Art 5º - Ao INPS compete conceder e manter os benefícios e outras prestações em dinheiro, inclusive as atualmente a cargo do IPASE e do FUNRURAL, e os serviços não redistribuídos por força desta Lei a outra entidade, de acordo com os seguintes programas:
I - programas de previdência social urbana, abrangendo os benefícios e outras prestações em dinheiro e os serviços de assistência complementar, reeducativa e de readaptação profissional, inclusive os relativos a acidentes do trabalho, devidos aos trabalhadores urbanos e seus dependentes, e aos servidores públicos federais regidos pela legislação trabalhista, na forma da Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS (Lei nº 3.807, de 26 de agosto de 1960) e legislação complementar e da Lei nº 6.367, de 19 de outubro de 1976;
O marco mais significativo na legislação previdenciária para os policiais ocorreu com a edição da Lei Complementar 51/1985, que regulamentou a aposentadoria especial para policiais civis e, por analogia, também passou a ser aplicada aos policiais rodoviários federais, reconhecendo a natureza de risco dessas atividades. A referida lei assegurava a aposentadoria com proventos integrais aos policiais que cumprissem 30 anos de serviço, desde que ao menos 20 desses anos tivessem sido em cargos de natureza estritamente policial:
LEI COMPLEMENTAR 51, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1985
Dispõe sobre a aposentadoria do funcionário policial, nos termos do art. 103, da Constituição Federal.
Art. 1º O funcionário policial será aposentado:
I - voluntariamente, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;
II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados.
Esse entendimento foi posteriormente confirmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em diversas decisões. Em 2008, ao julgar a ADI 3817, o STF reconheceu a recepção do art. 1º, I, da Lei Complementar 51/1985 pela Constituição de 1988, assegurando a aposentadoria especial para servidores que exercessem atividades de risco:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI DISTRITAL N. 3.556/2005. SERVIDORES DAS CARREIRAS POLICIAIS CIVIS CEDIDOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO E DO DISTRITO FEDERAL: TEMPO DE SERVIÇO CONSIDERADO PELA NORMA QUESTIONADA COMO DE EFETIVO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE POLICIAL. AMPLIAÇÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA ESPECIAL DOS POLICIAIS CIVIS ESTABELECIDO NO ARTIGO 1º DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 51, DE 20.12.1985. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Inexistência de afronta ao art. art. 40, § 4º, da Constituição da República, por restringir-se a exigência constitucional de lei complementar à matéria relativa à aposentadoria especial do servidor público, o que não foi tratado no dispositivo impugnado. 2. Inconstitucionalidade formal por desobediência ao art. 21, inc. XIV, da Constituição da República que outorga competência privativa à União legislar sobre regime jurídico de policiais civis do Distrito Federal. 3. O art. 1º da Lei Complementar Federal n. 51/1985 que dispõe que o policial será aposentado voluntariamente, com proventos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte pelo menos 20 anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial foi recepcionado pela Constituição da República de 1988. A combinação desse dispositivo com o art. 3º da Lei Distrital n. 3.556/2005 autoriza a contagem do período de vinte anos previsto na Lei Complementar n. 51/1985 sem que o servidor público tenha, necessariamente, exercido atividades de natureza estritamente policial, expondo sua integridade física a risco, pressuposto para o reconhecimento da aposentadoria especial do art. 40, § 4º, da Constituição da República: inconstitucionalidade configurada. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.
(ADI 3817, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13-11-2008, DJe-064 DIVULG 02-04-2009 PUBLIC 03-04-2009 EMENT VOL-02355-01 PP-00059 RTJ VOL-00209-01 PP-00118) (semgrifos no original).
Posteriormente, em 2013, ao analisar o RE 567.110, em sede de repercussão geral, o STF reafirmou esse entendimento, confirmando o direito à aposentadoria especial para policiais que cumprissem os requisitos estabelecidos na Lei Complementar 51/1985:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL DO ART. 1º, INC. I, DA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985. ADOÇÃO DE REQUISITOS E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS PARA A CONCESSÃO DE APOSENTADORIA A SERVIDORES CUJAS ATIVIDADES NÃO SÃO EXERCIDAS EXCLUSIVAMENTE SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA.
1. Reiteração do posicionamento assentado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.817, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, da recepção do inc. I do art. 1O da Lei Complementar n. 51/1985 pela Constituição.
2. O Tribunal a quo reconheceu, corretamente, o direito do Recorrido de se aposentar na forma especial prevista na Lei Complementar 51/1985, por terem sido cumpridos todos os requisitos exigidos pela lei.
3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.
(RE 567110, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13-10-2010, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-068 DIVULG 08-04-2011 PUBLIC 11-04-2011 EMENT VOL-02500-02 PP-00298) (sem grifos no original).
Com a promulgação da Lei 8.112/1990, o regime jurídico dos servidores foi alterado, e a Lei 9.032/1995 endureceu as regras para concessão de aposentadoria especial. No entanto, para os policiais rodoviários federais que desempenharam suas atividades até 11/12/1990, deve ser reconhecida a especialidade de seu tempo de serviço com base nos Decretos 53.831/1964 e 83.080/1979.
Recentemente, o STF reafirmou esse entendimento ao julgar o RE 1162672 e fixar o Tema 1019, confirmando que servidores públicos que exerçam atividades de risco têm direito à aposentadoria especial, desde que cumpridos os requisitos legais:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. ATIVIDADE DE RISCO. ARTIGO 40, § 4º, COM AS REDAÇÕES CONFERIDAS PELAS EC S 20/98 E 47/05. INTERPRETAÇÃO DA EXPRESSÃO “REQUISITOS E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS”. INTEGRALIDADE E PARIDADE. POSSIBILIDADE.
1. O art. 40, § 4º, da Constituição Federal, com as redações conferidas pelas EC 20/98 e 47/05, possibilitava ao legislador complementar adotar “requisitos e critérios diferenciados” para a concessão da aposentadoria especial aos servidores que exercessem atividade de risco. Tal expressão é ampla o bastante para abarcar a possibilidade de estabelecimento, desde que por lei complementar, de regras específicas, inclusive de cálculo e reajuste de proventos e, com isso, garantir a integralidade e a paridade, independentemente do cumprimento das regras de transição previstas nas ECs s 41/03 e 47/05. Apenas com o advento da EC 103/19 é que os “requisitos e critérios diferenciados” passaram a se restringir à idade e ao tempo de contribuição diferenciados. 2. Nos termos da jurisprudência da Corte, os estados e os municípios têm competência legislativa conferida pela Constituição Federal para regulamentar o regime próprio de aposentadoria de seus servidores, desde que observada a Lei Complementar Federal 51/85, a qual, possuindo caráter nacional, regula a aposentadoria especial dos ocupantes das carreiras de policial. 3. De acordo com a orientação da Corte (ADI 5.403/RS), a Lei Complementar 51/85 assegura aos policiais a aposentadoria especial voluntária com a regra da integralidade. Corroboram esse entendimento o Acórdão 2.835/2010-TCU-Plenário, Red. Min. Valmir Campelo, e o Parecer 00004/2020/CONSUNIAO/CGU/AGU. 4. No que diz respeito à regra da paridade, a lei complementar de cada ente da federação, disciplinando aqueles “requisitos e critérios diferenciados”, poderá prevê-la na concessão da aposentadoria especial aos policiais. 5. Recurso extraordinário não provido. 6. Foi fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O servidor público policial civil que preencheu os requisitos para a aposentadoria especial voluntária prevista na LC 51/85 tem direito ao cálculo de seus proventos com base na regra da integralidade e, quando também previsto em lei complementar, na regra da paridade, independentemente do cumprimento das regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/05, por enquadrar-se na exceção prevista no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, na redação anterior à EC 103/19, atinente ao exercício de atividade de risco”. (RE 1162672, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 04-09-2023, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 24-10-2023 PUBLIC 25-10-2023) (sem grifos no original).
Portanto, os policiais rodoviários federais que atuaram em condições de risco até 11/12/1990 têm direito adquirido à contagem especial de seu tempo de serviço, de acordo com as normas vigentes à época. A jurisprudência é pacífica no sentido de que servidores ex-celetistas que desempenharam atividades sob condições especiais possuem o direito à contagem diferenciada desse tempo, independentemente de modificações legislativas posteriores.
Diante disso, reconheço o direito dos policiais rodoviários federais, qualificados como substituídos nesse processo, à contagem especial do tempo de serviço prestado até 11/12/1990, com base nos Decretos 53.831/1964 e 83.080/1979 c/c Lei Complementar 51/1985, assegurando-lhes o direito à contagem de tempo especial, conforme requerido.
Do Exercício do Juízo de Retratação para Aplicação do Tema 293 ao Caso Concreto
No presente caso, o acórdão que deu origem ao recurso extraordinário foi proferido pela Segunda Turma Especializada (), a qual entendeu que a atividade dos policiais rodoviários federais não presumidamente especial. Com base nesse entendimento, determinou o retorno dos autos à instância de origem para a realização de perícia técnica, com o objetivo de comprovar a insalubridade, periculosidade ou penosidade das atividades desempenhadas pelos substituídos.
Essa decisão fixou tese em sentido diverso daquele aplicado posterioremente pela Suprema Corte, na medida em que entendeu que a atividade dos policiais rodoviários federais não era presumidamente especial pela legislação previdenciária e, por esta razão, determinou o retorno dos autos à primeira instância para a realização de perícia técnica para comprovar a insalubridade, periculosidade ou penosidade das atividades desempenhadas.
No entanto, a tese firmada no Tema 293 do STF trata especificamente da possibilidade de servidores públicos que exerçam atividades de risco terem direito à contagem de tempo especial para fins de aposentadoria, independentemente da existência de uma lei complementar regulamentadora específica para o serviço público. Nesse contexto, aplica-se, no que couber, o disposto no artigo 57 da Lei 8.213/1991, até que a regulamentação referida seja editada.
Dessa forma, a legislação vigente à época da prestação dos serviços determina se o tempo é configurado como especial ou comum, o que passa a integrar o patrimônio jurídico do servidor como direito adquirido. Até 11/12/1990, data da publicação do Regime Jurídico Único (RJU), é permitido o reconhecimento da especialidade do trabalho por categoria profissional para os servidores públicos que exerciam atividades de risco, insalubres ou perigosas.
Assim, o Tema 293 assegura o direito à contagem do tempo especial para esses servidores, sem que haja a necessidade de uma regulamentação específica. Portanto, os policiais rodoviários federais que trabalharam sob o RGPS antes da instituição do RJU, pela Lei 8.112/1990, e da Lei 9.032/1995, têm o direito ao reconhecimento desse período como tempo especial.
A contagem recíproca de tempo de contribuição entre diferentes regimes previdenciários deve ser realizada por meio da expedição de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC), atendendo aos requisitos legais previstos nos artigos 94 e 96 da Lei 8.213/1991 e no artigo 130 do Decreto 3.048/1999.
Diante do exposto, voto por EXERCER O JUÍZO DE RETRATAÇÃO, nos termos do artigo 1.030, II, do Código de Processo Civil, para NEGAR PROVIMENTO aos recursos de apelação e à remessa necessária, mantendo a sentença. Determino ao INSS que compute como especial o período laborado pelos substituídos sob o regime celetista, no âmbito do RGPS, conforme os períodos indicados nos autos, com a aplicação do fator de conversão 1.4. Como consequência, deve-se averbar esse período nos assentamentos funcionais dos substituídos e expedir as respectivas certidões de tempo de serviço.
Documento eletrônico assinado por ALFREDO HILARIO DE SOUZA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002063740v152 e do código CRC 11a9fb38.
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Data e Hora: 16/9/2024, às 20:30:57