Apelação Cível Nº 5003875-83.2021.4.02.5004/ES
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5003875-83.2021.4.02.5004/ES
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME DIEFENTHAELER
RELATÓRIO
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Trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e de apelações interpostas pelas partes, D & D TRANSPORTADORA LTDA e AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, em face de sentença de evento 19 – JFES, proferida pelo Excelentíssimo Senhor Juiz Federal Gustavo Moulin Ribeiro, da 1ª Vara Federal de Linhares/ES, que, em ação anulatória, julgou parcialmente procedentes os pedidos, sob o fundamento de que a multa aplicada é regular e deve-se aplicar ao caso a retroatividade da Resolução nº 5847/2019, a fim de determinar a redução da multa para o valor de R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais).
Em suas razões recursais, evento 23 - JFES, a D & D TRANSPORTADORA LTDA alegou quanto ao Auto de Infração nº 2815310 (Processo Administrativo nº 50505.072054/2016-30) que a autora não recebeu a notificação de autuação por ter, após três tentativas de entrega, não ter sido entregue por motivo de ausência, conforme (EVENTO 8, RESP3, FLS. 6/10). Aduziu que a notificação por edital não é suficiente para validar a notificação de autuação, ao argumento de que "a notificação não apresentou informações mínimas para ciência da Apelada acerca dos fatos, constando apenas o nome da empresa, CNPJ e número do Auto de Infração, claramente cerceando seu direito de defesa, conforme se observa dos editais de notificação nº 88/2017, publicado em 15/08/2017 e nº 176/2017, publicado em 19/10/2017". Afirmou que "a ausência de informações – precisas e necessárias – foi de encontro ao previsto na Resolução nº 5083/2016 da ANTT, que estabelece requisitos de validade que não foram observados no presente caso, impedindo que a Apelada exercesse sua defesa, não podendo refutar inexatidões". Apontou que as notificações não possuíam todas as informações exigidas por leis para garantir a ampla defesa, tais como "identificação completa do veículo; relato circunstanciado da infração cometida, o dispositivo legal infringido; identificação do autuante, Identificação do Condutor; dentre outras". Expôs que não foram demonstradas as condutas praticadas por ela nem houve imagens ou identificação dos servidores responsáveis pela autuação. Relatou que, após receber a notificação da multa referente à infração supostamente praticada no ano de 2015 (AI nº 2701863 e Processo Administrativo nº 50505.061094/2015-75), só obteve cópia parcial do procedimento em 09/11/2018, após o prazo de defesa, que encerrou-se em 29/10/2018. Narrou que sequer teve acesso ao procedimento quanto à segunda notificação de multa recebida. Mencionou o vício no procedimento por não estarem presentes nos autos de infração todos os elementos identificadores da infração e do infrator, o que feriu o direito de defesa e o devido processo legal.
Em suas razões recursais, evento 24 - JFES, a AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT pontuou que "os Postos de Pesagem Veicular, portanto, além de realizarem fiscalização de excesso de peso veicular, realizam também a fiscalização da legislação de transporte pertinente às competências da ANTT. Logo, estes postos não realizam unicamente a fiscalização do excesso de peso, mas possuem competência para a fiscalização do Registro Nacional dos Transportadores Rodoviários de Carga (Resolução ANTT n.º 4.799/2015), do Pagamento Eletrônico do Frete (Resolução ANTT n.º 3.658/11), do Vale Pedágio Obrigatório (Resolução ANTT n.º 2.885/07), e de Produtos perigosos". Expôs que é "imprescindível que os veículos adentrem a área dos Postos de Pesagem Veicular, podendo o fiscal autuar o transportador rodoviário de cargas que se evadir da fiscalização, conforme artigo 34, VII da Resolução ANTT nº 3056/2009, no caso do AI 2701863, e artigo 36, I da Resolução ANTT nº 4799/2015, no caso do AI 2815310". Salientou que "a lavratura dos autos de infração em tela se deu no momento em que a prática de impedir a execução da fiscalização da ANTT foi constatada pelo fiscal de transportes terrestres, com base no art. 34, inciso VII da Resolução ANTT nº 3056/2009 e artigo 36, I da Resolução ANTT nº 4799/2015, motivada pela conduta do autor ao realizar a evasão da fiscalização". Acrescentou que "não há a possibilidade de aplicação genérica e irrestrita do princípio de direito penal". Destacou que "a irretroatividade da lei, no resguardo do texto constitucional que determina respeito ao ato jurídico perfeito, é a regra geral. A exceção é a retroatividade, que requer manifestação expressa do legislador e deve sempre ser interpretada restritivamente". Ponderou que "o princípio do tempus regit actum é expressamente consagrado em nosso ordenamento, tendo-se, como regra, a irretroatividade da lei, em respeito ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, conforme determina o art. 5º, XXXVI, da CF/88". Ressaltou que "no âmbito do Direito Administrativo, há de ser observado o disposto no art. 5º, XXXVI, da CF/88 e caput dos arts. 1º e 2º, bem como art. 6º do Decreto-Lei nº 4.657/42 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), que estabelecem como regra a aplicabilidade da lei vigente à época dos fatos, em observância aos princípios da irretroatividade da lei, do "tempus regit actum" e respeito ao ato jurídico perfeito", pelo que pugnou pela irretroatividade da lei administrativa.
Contrarrazões da D & D TRANSPORTADORA LTDA no evento 28 - JFES.
O Ministério Público Federal, em seu parecer de evento 5, deixou de se manifestar sobre o mérito, entendendo não ser o caso de interesse público que justifique a sua atuação.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
O EXMO. DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME DIEFENTHAELER (RELATOR)
Conheço da apelação, eis que presentes os seus requisitos de admissibilidade.
Inicialmente, verifica-se que, com fulcro no artigo 496, II do CPC/2015, incide, no caso vertente, a remessa necessária, ora tida por interposta. Outrossim, conheço das Apelações interpostas pelas partes, eis que presentes os pressupostos de admissibilidade.
Ademais, cumpre destacar que em tema de controle dos atos administrativos, ainda que sancionatórios, o Poder Judiciário deve restringir sua atuação à verificação da observância, pela Administração Pública, das formalidades procedimentais estabelecidas em Lei, a fim de resguardar a sua regularidade e, desse modo, assegurar a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.
Assim, não é da alçada do Juiz ingressar no mérito do ato administrativo, notadamente quando se tratar do controle exercido pelas Agências Reguladoras em setores específicos dos agentes fiscalizadores.
O art. 174 da Constituição Federal prevê o chamado Estado Regulador como instrumento de atuação do Estado no domínio econômico, de forma que a função reguladora do Estado é consubstanciada mediante a criação de Agências Reguladoras, entre elas, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
Nesse contexto, foi editada a Lei nº 10.233/2001, que criou a ANTT, integrante da Administração Indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério de Transportes, com função reguladora do setor de serviço de transporte rodoviário-interestadual de cargas e passageiros, bem como com função normativa de fiscalização dos serviços afetos à circulação rodoviária (art. 24 e incisos).
In casu, consta dos dois autos de infração que a empresa foi autuada por evadir-se a fiscalização da ANTT. Do auto de infração nº 2701863 (, fl. 4), consta que "o condutor ignorou a sinalização do posto fiscal e se evadiu da fiscalização". Quanto ao auto de infração nº 2815310 (, fl. 3), consta que a autuada "não obedeceu o sinal de fiscalização e evadiu-se". Portanto, a conduta esta devidamente descrita no respectivo auto de infração e consta das autuações os elementos essenciais da caracterização da infração, o local, a data e a hora do fato. Logo, não há falar em imputação genérica ou em vício nos autos.
Quanto às infrações impugnadas, em que pesem as alegações da autuada, os elementos acostados aos autos não demonstram sua submissão à fiscalização da ANTT, de modo a afastar a presunção advinda do auto de infração.
Destaque-se, ainda, que não são imprescindíveis fotografias ou filmagem para a caracterização da infração de se evadir da fiscalização. Trata-se de elementos que não são essenciais do auto de infração e, por conseguinte, sua inexistência não retira a fé pública a que se reveste o ato questionado, tampouco desnatura a infração cometida.
Cabia à autuada comprovar a inexistência de evasão. Em função da presunção de legalidade e legitimidade, atributo inerente aos atos administrativos, compete ao administrado demonstrar de modo inequívoco o vício que macula a manifestação da Administração Pública, ônus do qual não se desincumbiu.
Ademais, pela análise dos documentos juntados aos autos, verifica-se o atendimento ao princípio do devido processo legal por parte da agência reguladora, eis que, no âmbito do processo administrativo, oportunizou a ampla defesa e o contraditório à autuada, concluindo, de forma motivada, pela aplicação das multas administrativas.
As notificações das autuações foram devidamente realizadas, inclusive, consta das respectivas notificações o número do auto de infração, o número do processo, a placa do veículo, o local, a data e a hora da infração, bem como a descrição da infração (, fl. 2 e , fl. 6). Cumpre ressaltar que os AR's da notificação da autuação (, fl. 3 e , fl. 7) foram enviados para o mesmo endereço onde a autuada informa que recebeu a notificação das respectivas multas (, fls. 2 e 4), qual seja: R. EUNICE LOUREIRO GHIDETTI, 29, GUAXINDIBA - ARACRUZ/ES, 29194-752. Outrossim, em que pese constar que os AR's retornaram pelo motivo de ausência, foi expedida notificação das respectivas autuações por via editalícia, nos termos do inciso IV do art. 31 da Resolução nº 5.083/2016 da ANTT.
Constam dos devidos editais o nome da empresa, o CNPJ e o número do Auto de Infração, informações essenciais a possibilitar a ciência e o exercício do direito de defesa, inclusive, a autuada apresentou os respectivos recursos administrativos nos autos dos processos administrativo, os quais foram analisados pela Agência, conforme se depreende dos autos (, fls. 19-25 e 41-43, e , fls. 26-34 e 38-39).
Outrossim, não deve prosperar o argumento da autuada de que só obteve cópia do procedimento em 09/11/2018, após o encerramento do prazo de defesa, que ocorreu em 29/10/2018, pois consta dos autos que o pedido de cópia foi realizado em 30/10/2018, ou seja, após já esgotado o prazo para defesa, consoante e-mail juntado aos autos (). Também não deve ser acolhida a alegação de que sequer teve acesso ao procedimento quanto à segunda notificação de multa recebida, pois não junta aos autos o pedido ou a negativa da Agência.
Além disso, quanto à aplicabilidade da Resolução da ANTT nº 5.847/2019, que reduziu de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais) a multa aplicada ao caso, a qual entendo não ser admissível a sua aplicação retroativa.
A lei – entenda-se em sentido amplo – vigente à época da ação ou da omissão rege a conduta ocorrida durante a sua vigência, consoante a máxima “tempus regit actum”. Logo, a norma vigente à época da prática do fato será a ele aplicada.
No caso em análise, verifica-se que as infrações ocorreram nos anos de 2015 e 2016, de modo que, à época das condutas, estava em vigor a Resolução ANTT nº 3.056/2009 que, em seu art. 34, VII, previa a pena de multa no valor de R$5.000,00 (cinco mil reais), para as infrações de “evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização”.
Destaca-se que, no âmbito do Direito Penal, há a previsão do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica. Já no âmbito do Direito Administrativo Punitivo, por sua vez, aplica-se a regra tempus regit actum, a qual somente pode ser afastada se a nova norma assim determinar. Logo, ausente previsão expressa acerca da retroação, deve-se aplicar a regra vigente à época da ação ou da omissão.
Ademais, tendo em vista que o princípio da legalidade impede a Administração Pública de praticar ato sem lei que o autorize, não é possível aplicar, ao caso, os termos da Resolução ANTT nº 5.847/2019.
Nesse sentido, é o recente posicionamento do STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE.
1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório.
2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria.
3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal.
4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.
5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada.
6. Recurso especial provido.
(STJ, 1ª Turma, REsp 2103140/ES, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, julgado em 04/06/2024, grifei).
No mesmo sentido, é o entendimento desta 8ª Turma:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CABIMENTO. MULTAS POR INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS (NÃO-TRIBUTÁRIAS). CDA. REGULARIDADE E LEGALIDADE (ARTIGO 2º, §§ 5º E 6º, LEI Nº 6.880/1980). REGULARIDADE DO DÉBITO EXEQUENDO. RETROATIVIDADE DE NORMA REGULAMENTAR MAIS BENÉFICA. DESCABIMENTO. AGRAVO DE INSTRUMENTO DA EXECUTADA DESPROVIDO. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA.
[...]
6. A Constituição da República de 1988, ao tratar da irretroatividade da lei como regra no inciso XL de seu art. 5º, apenas ressalva a hipótese de aplicação da lei mais favorável ao réu no âmbito do direito penal, não devendo ter seu alcance ampliado para alcançar o direito administrativo, uma vez que as exceções devem ser interpretadas de modo restritivo. Desse modo, descabe a argumentação no sentido de que a multa aplicada pela ANTT tem natureza de sanção administrativa, e a este tipo de sanção vigora o princípio da retroatividade da norma mais benéfica, razão pela qual haveria suposta nulidade da CDA, Precedentes do Eg. TRF-2ª Região. [...]
(TRF2, 8ª TESP, AC 5008692-36.2022.4.02.0000, Rel. Des. Fed. Marcelo Pereira, DJ: 18/10/2022)
Outrossim, tem-se que o auto de infração é ato administrativo, lavrado consoante as normas vigentes à época da conduta infratora, constituindo, portanto, ato jurídico perfeito, que não se modifica pela edição de atos normativos posteriores, consoante previsão constitucional expressa no inciso XXXVI do art. 5º.
No mesmo diapasão é o art. 6º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), in verbis: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. § 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou".
Desse modo, merece amparo o apelo da recorrente quanto à inaplicabilidade retroativa da Resolução ANTT nº 5.847/19, merecendo a sentença ser reformada parcialmente só para manter os Autos de Infração tal como lavrados originalmente.
Pelo exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à apelação da autora e DAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação da ré. Reformo parcialmente a sentença de evento 19 – JFES tão somente para manter em cada uma das autuações a respectiva multa originalmente fixada em R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Custas e honorários invertidos. Oportunamente, à CODIDI para retificar a autuação, a fim de incluir a remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por AUGUSTO GUILHERME DIEFENTHAELER, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001867611v83 e do código CRC a16c89c7.
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Signatário (a): AUGUSTO GUILHERME DIEFENTHAELER
Data e Hora: 12/09/2024, às 15:00:45