Remessa Necessária Cível Nº 5026740-95.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu a segurança, para determinar que a autoridade coatora, no prazo máximo de 10 (dez) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 386926573, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos) reais por cada dia de atraso. (evento 18, SENT1).
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 24/04/2024, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O INSS, em 11/06/2024, informa que "a conclusão da análise administrativa não é de competência da CEABDJ, esta análise é de incumbência da Gerência Executiva, . Esta CEAB abriu tarefa TAL no sistema requisitando que a análise seja concluída por sua respectiva Gerência. Considerando item 1.12 do Anexo II da Portaria 1070/2022, que informa ser de competência da Gerência Executiva a conclusão de análise administrativa. Todavia, caso não seja atendida dentro do prazo, pedimos encarecidamente que a respectiva gerência seja intimada pessoalmente." (evento 27)
Em seguida, o INSS, em 14/06/2024, alega que "a autarquia já concluiu o devido processo administrativo de Emissão de Pagamento não Recebido referente ao protocolo nº 386926573." (evento 28)
Em 08/08/2024, o Ministério Público Federal devolve o presente feito sem manifestação sobre o mérito, pugnando pelo regular prosseguimento. (evento 4)
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
O writ foi impetrado em 24/04/2024.
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária.
A causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
"O Impetrante requereu administrativamente, em 21/11/2023, o Pagamento das parcelas do seu Benefício – PAB, não sacados dentro do prazo de 02 (dois) meses, em razão da seu grave estado de saúde, conforme faz prova com Histórico de Pagamento de Benefício, Análise do Pedido e Atestado Médico que seguem anexo (docs. 07, 08, 09) e colaciona-se abaixo:
[...]
Nesse ínterim, já transcorridos mais de 60 dias da realização do pedido, observe-se Vossa Excelência, que inclusive o direito do Impetrante em ter sua pretensão atendida se renova todos os dias, visto que poderia já estar recebendo seu auxilio pretérito, verba alimentícia que ajudará nesse momento difícil e delicado de sua saúde.
Contudo, até o presente momento não houve a autorização/liberação do pagamento do seu benefício, tendo sido extrapolado o prazo de 30 dias + 30 dias para conclusão administrativa, determinado pela Lei do Processo Administrativo, para que seja proferida decisão, ensejando assim, o ajuizamento do writ."
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora, no prazo máximo de 10 (dez) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 386926573, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos) reais por cada dia de atraso.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"Analisando os documentos juntados aos presentes autos, verifica-se que a parte Impetrante requereu na via administrativa a “Emissão de Pagamento não Recebido” (NB 2102905475), sob o protocolo n. 386926573, em 21/11/2023, e, até o momento, decorridos mais de 6 (seis) meses, o INSS ainda não proferiu qualquer decisão a respeito de tal pedido, o que realmente fere o disposto na Emenda Constitucional n. 45/2004 e os princípios da razoabilidade e da eficiência administrativa, especialmente diante do caráter alimentar dos proventos.
Por sua vez, note-se que a Lei nº 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, assim dispõe nos seus artigos 48 e 49, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.”
“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Por oportuno, vale atentar, ainda, para o contido nos elucidativos precedentes judiciais abaixo transcritos, perfeitamente ajustáveis ao caso em tela:
“MANDADO DE SEGURANÇA - PREVIDENCIÁRIO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - REMESSA DO RECURSO A JRPS - PRAZO RAZÓAVEL - LIMINAR SATISFATIVA - REEXAME NECESSÁRIO. (...) 3- A LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999, QUE REGULA O PROCESSO ADMINISTRATIVO NO ÂMBITO FEDERAL, DITA-LHE OS CRITÉRIOS GERAIS DE TRAMITAÇÃO, SOBRETUDO A FORMA, TEMPO E LUGAR DOS RESPECTIVOS ATOS. 4- INICIADO O PROCEDIMENTO NA INSTÂNCIA ORDINÁRIA ADMINISTRATIVA, POR INICIATIVA DO INTERESSADO, TEM O ENTE PÚBLICO O DEVER DE EMITIR DECISÃO SOBRE SOLICITAÇÕES OU RECLAMAÇÕES, EM MATÉRIA DE SUA COMPETÊNCIA, NO PRAZO DE ATÉ TRINTA DIAS, PRORROGÁVEL PORIGUAL PERÍODO, MOTIVADAMENTE (ARTS. 48 E 49). 5- O RECURSO, VERSANDO SOBRE O MÉRITO OU LEGALIDADE DA DECISÃO, É DIRIGIDO AO AGENTE PÚBLICO QUE A PROFERIU, E, SE NÃO RECONSIDERADA EM ATÉ CINCO DIAS, DEVE SER ENCAMINHADA AO ÓRGÃO SUPERIOR COMPETENTE, IGUALMENTE EM TEMPO RAZOÁVEL, O QUAL DEVERÁ JULGÁ-LO TAMBÉM NO PRAZO MÁXIMO DE TRINTA DIAS, A PARTIR DO RECEBIMENTO DOS AUTOS, IGUALMENTE PRORROGÁVEL MEDIANTE JUSTIFICATIVA. 6- REEXAME NECESSÁRIO IMPROVIDO” (TRF 3ª REGIÃO, REOMS – 282076, PROCESSO: 200561090032225, DJ 13/09/2007, PÁG:483, RELATOR DES.FED. NELSON BERNARDES).
“MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA ANÁLISE. ARTS. 48 E 49 DA LEI 9.784, DE 1999. O SEGURADO TEM DIREITO À APRECIAÇÃO DO SEU PEDIDO ADMINISTRATIVO DENTRO DE UM PRAZO MÁXIMO DE 30 (TRINTA) DIAS, PRORROGÁVEL POR IGUAL PERÍODO, NOS TERMOS DOS ARTS. 48 E 49 DA LEI Nº 9.784, DE 1999 E EM RESPEITO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA” (TRF 4ª REGIÃO, REO, PROCESSO: 200771000472735, D.E.:13/10/2008, RELATOR DES. FED. JOSÉ FRANCISCO ANDREOTTI SPIZZIRRI).”
“PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO PARA ANÁLISE. EC 45, DE 2004 E ARTS. 48 E 49 DA LEI 9.784, DE 1999. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. - O SEGURADO TEM DIREITO À APRECIAÇÃO DO SEU PEDIDO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DENTRO DE UM PRAZO MÁXIMO DE 30 (TRINTA) DIAS, PRORROGÁVEL POR IGUAL PERÍODO, NOS TERMOS DOS ARTS. 48 E 49 DA LEI Nº 9.784, DE 1999 E EM RESPEITO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA EFICIÊNCIA E À “RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO INTRODUZIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45, DE 2004” (TRF 4ª REGIÃO, REO, PROCESSO:200571000130414, DJ 05/07/2006, PÁG: 812, RELATOR DES. FED. RÔMULO PIZZOLATTI).
Merece ser destacado também o exposto nos precisos pareceres do Ministério Público Federal proferidos no Evento 14 e nos autos do mandado de segurança n. 5040371-82.2019.4.02.5101, em caso similar ao presente, e que igualmente adoto como fundamentos para decidir, nos seguintes termos:
“A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão.
Ademais, ainda que se admita a dilação do referido prazo, esta deve se dar em consonância com os ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da CF/88, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…) LXXVII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;
Outrossim, no processo administrativo, o princípio da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais convincentes para que a Administração possa alcançar efetivamente o fim perseguido através de todo o procedimento adotado.
Assim, como leciona José dos Santos Carvalho Filho, “a eficiência é, pois, antônimo de morosidade, lentidão, desídia. A sociedade de há muito deseja rapidez na solução das questões e dos litígios, e para tanto cumpre administrar o processo administrativo com eficiência” (CARVALHO FILHO, 2005, P. 60- 61). No caso concreto, de fato, ao arrepio da lei, é aferido atraso injustificado da autoridade coatora na apreciação do pedido administrativo protocolizado pelo impetrante. Assim, não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da parte autora em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LVVVII, CF/88). Neste sentido, traz-se a lume a jurisprudência:
“PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL. DESCUMPRIMENTO. 1. A Administração Pública tem o dever de obediência aos princípios da legalidade e da eficiência, previstos no artigo 37, caput, da Constituição Federal, devendo ainda observar o postulado do due process of law estabelecido no inciso LV do artigo 5º da Carta Política. Por outro lado, desde o advento da EC nº 45/04 são assegurados a todos pelo inciso LXXVIII do artigo 5º a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 2. A prática de atos processuais administrativos e respectiva decisão em matéria previdenciária encontram limites nas disposições dos artigos 1º, 2º, 24, 48 e 49 da Lei nº 9.784/99, e 41, § 6º, da Lei nº 8.213/91. 3. Deixando a Administração de se manifestar sobre pretensão do segurado mesmo decorridos vários meses de sua apresentação, resta caracterizada ilegalidade, ainda que a inércia não decorra de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal.” (TRF4 5040924- 63.2017.4.04.7100, SEXTA TURMA, Relatora TAÍS SCHILLING FERRAZ, juntado aos autos em 04/04/2018).
Em razão dos princípios da eficiência e da duração razoável do processo administrativo (arts. 37, caput, e 5º, inc. LXXVIII, da Constituição Federal, respectivamente), admite-se que o Judiciário estabeleça prazo final para a conclusão do processo administrativo quando se vislumbra a omissão administrativa.
Isso posto, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL opina pela concessão da segurança”
Em relação ao pedido de "pagamento das parcelas vencidas da Aposentadoria por idade do Impetrante no período compreendido entre 01/05/2023 a 30/08/2023", cumpre observar que se está diante de um mandado de segurança impetrado em 24/04/2024 e, nos termos das Súmulas 269 e 271 do Egrégio Supremo Tribunal Federal, "o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança" e "concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria".
Isto posto, julgo procedente em parte o pedido e concedo parcialmente a segurança, para determinar ao Impetrado que, no prazo máximo de 10 (dez) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 386926573, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos) reais por cada dia de atraso.
Custas ex lege.
Sem honorários advocatícios (Súmulas 512 do STF e 105 do STJ e art. 25 da Lei nº12.016/09).
P.R.I.
Oficie-se à Autoridade Impetrada para o imediato cumprimento da sentença, servindo a presente como ofício.
Dê-se vista ao Ministério Público Federal.
Sentença sujeita ao reexame necessário, sem prejuízo da sua imediata execução."
Cumpre ressaltar que o impetrante ingressou com requerimento administrativo junto à autarquia em 21/11/2023 (evento 1).
Entretanto, até a impetração do presente writ, em 24/04/2024, ou seja, mais de 5 meses após a formulação do requerimento administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore mais de 5 meses para proceder à análise de requerimento administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Observa-se que a autoridade impetrada informa, em 14/06/2024, o cumprimento da obrigação de fazer fixada pela sentença. (evento 28).
A sentença foi proferida em 05/06/2024.
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão quanto à análise do requerimento administrativo formulado, se deu por força de decisão judicial, ou seja, após intimação da autoridade coatora sobre o comando sentencial.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade e adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a prolação da sentença, ainda que diante de determinação judicial para cumprimento no prazo de 10 dias, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002029936v5 e do código CRC ebfc771d.
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