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Apelação Cível Nº 5002592-73.2022.4.02.5106/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta por L. S. J. (primeiro grau, 47.1), da sentença proferida pela 1ª Vara Federal de Petrópolis (primeiro grau, 42.1), que julgou improcedente o seu pedido de liberação dos bens bloqueados pela ré AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS. A sentença condenou o autor ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, entretanto com a exigibilidade suspensa, conforme art. 98, § 3º, do CPC.

O juízo originário mencionou a gratuidade de justiça em seu dispositivo, no entanto, em nenhum momento nos autos do processo o autor requereu o benefício ou o juízo o concedeu. O autor recolheu regularmente as custas iniciais (primeiro grau, 7.1) e o preparo (primeiro grau, 48.1). 

O autor narrou que foi membro do Conselho de Administração da Cooperativa Médica Unimed Petrópolis, entre abril de 2005 a março de 2009 (primeiro grau, 1.1).

A ANS estabeleceu, em desfavor da sociedade cooperativa, regime de direção fiscal, a partir de 02/04/2009, em consequência de intercorrências ocorridas na entidade. Assim, decretou-se a indisponibilidade de bens do autor, a qual perdura até hoje.

Apesar de duração limitada a 365 dias, a ANS abriu novos e sucessivos regimes de direção fiscal, e a cooperativa continua atualmente a passar pelo procedimento.

O autor sustentou que o bloqueio de seus bens até os dias atuais ultrapassa o princípio da razoável duração do processo e lhe traz inúmeros prejuízos, uma vez que há muitos anos não pode mais dispor deles.

A ANS apresentou contrarrazões (primeiro grau, 75.2).

O Ministério Público Federal opinou pelo provimento parcial do recurso, de modo a liberar o bloqueio somente em relação ao veículo do apelante (5.1).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

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Apelação Cível Nº 5002592-73.2022.4.02.5106/RJ

VOTO

Trata-se de apelação interposta por L. S. J. (primeiro grau, 47.1), da sentença proferida pela 1ª Vara Federal de Petrópolis (primeiro grau, 42.1), que julgou improcedente o seu pedido de liberação dos bens bloqueados pela ré AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS. A sentença condenou o autor ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, entretanto com a exigibilidade suspensa, conforme art. 98, § 3º, do CPC.

Estão presentes os requisitos de admissibilidade da apelação. 

O apelante narrou que foi membro do Conselho de Administração da Cooperativa Médica Unimed Petrópolis, entre abril de 2005 a março de 2009, e a ANS decretou a indisponibilidade de seus bens desde 2009, em virtude de sucessivos regimes de direção fiscal ao qual submeteu a cooperativa, na forma do art. 24 da Lei nº 9.656/1998, a saber:

 “Art. 24.  Sempre que detectadas nas operadoras sujeitas à disciplina desta Lei insuficiência das garantias do equilíbrio financeiro, anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves que coloquem em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde, a ANS poderá determinar a alienação da carteira, o regime de direção fiscal ou técnica, por prazo não superior a trezentos e sessenta e cinco dias, ou a liquidação extrajudicial, conforme a gravidade do caso.

§ 1^o O descumprimento das determinações do diretor-fiscal ou técnico, e do liquidante, por dirigentes, administradores, conselheiros ou empregados da operadora de planos privados de assistência à saúde acarretará o imediato afastamento do infrator, por decisão da ANS, sem prejuízo das sanções penais cabíveis, assegurado o direito ao contraditório, sem que isto implique efeito suspensivo da decisão administrativa que determinou o afastamento. 

§ 2^o A ANS, ex officio ou por recomendação do diretor técnico ou fiscal ou do liquidante, poderá, em ato administrativo devidamente motivado, determinar o afastamento dos diretores, administradores, gerentes e membros do conselho fiscal da operadora sob regime de direção ou em liquidação. 

§ 3^o No prazo que lhe for designado, o diretor-fiscal ou técnico procederá à análise da organização administrativa e da situação econômico-financeira da operadora, bem assim da qualidade do atendimento aos consumidores, e proporá à ANS as medidas cabíveis. 

§ 4^o O diretor-fiscal ou técnico poderá propor a transformação do regime de direção em liquidação extrajudicial. 

§ 5^o A ANS promoverá, no prazo máximo de noventa dias, a alienação da carteira das operadoras de planos privados de assistência à saúde, no caso de não surtirem efeito as medidas por ela determinadas para sanar as irregularidades ou nas situações que impliquem risco para os consumidores participantes da carteira"

 O autor sustentou que a duração da medida acautelatória viola o prazo previsto em lei e contraria o princípio da razoável duração do processo (art. 5º, LXXXVIII, CRFB/88).

O art. 4º da Lei nº 9.661/2000, dispõe que compete à ANS:

“XXXIII - instituir o regime de direção fiscal ou técnica nas operadoras

XXXIV - proceder à liquidação extrajudicial e autorizar o liquidante a requerer a falência ou insolvência civil das operadoras de planos privados de assistência à saúde.

(...)

XLI - fixar as normas para constituição, organização, funcionamento e fiscalização das operadoras de produtos de que tratam o inciso I e o § 1o do art. 1o da Lei no 9.656, de 3 de junho de 1998, incluindo:

(...)

c) direção fiscal ou técnica; 

d) liquidação extrajudicial;”

A Lei nº 9.656/1998 preceitua:

"Art. 24-A.  Os administradores das operadoras de planos privados de assistência à saúde em regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial, independentemente da natureza jurídica da operadora, ficarão com todos os seus bens indisponíveis, não podendo, por qualquer forma, direta ou indireta, aliená-los ou onerá-los, até apuração e liquidação final de suas responsabilidades.

 § 1^o O descumprimento das determinações do diretor-fiscal ou técnico, e do liquidante, por dirigentes, administradores, conselheiros ou empregados da operadora de planos privados de assistência à saúde acarretará o imediato afastamento do infrator, por decisão da ANS, sem prejuízo das sanções penais cabíveis, assegurado o direito ao contraditório, sem que isto implique efeito suspensivo da decisão administrativa que determinou o afastamento.

(...)

 § 3^o  A ANS, ex officio ou por recomendação do diretor fiscal ou do liquidante, poderá estender a indisponibilidade prevista neste artigo: 

I - aos bens de gerentes, conselheiros e aos de todos aqueles que tenham concorrido, no período previsto no § 1^o, para a decretação da direção fiscal ou da liquidação extrajudicial; 

II - aos bens adquiridos, a qualquer título, por terceiros, no período previsto no § 1^o, das pessoas referidas no inciso I, desde que configurada fraude na transferência”

A indisponibilidade de bens nos casos de regime de direção fiscal possui, portanto, previsão legal e natureza acautelatória, com vistas a resguardar o interesse dos usuários dos planos de saúde e de possíveis credores das instituições.

O regime especial de direção fiscal não pode ultrapassar o prazo de um ano, embora a indisponibilidade dos bens possa perdurar até a apuração e liquidação final das responsabilidades, para as quais não há prazo estipulado.

No caso dos autos, a primeira direção fiscal foi instaurada pela ANS por meio da Resolução Operacional nº 613, de 02/04/2009, o que perdura até hoje e supera o prazo legal de 365 dias previsto no art. 24, da Lei 9.656/98 ( primeiro grau, 1.5).

As sucessivas reinstaurações das direções fiscais configuram-se arbitrárias e contrárias ao princípio da razoável duração do processo. Há de se considerar, ainda, o caráter extremo e grave da indisponibilidade de bens.

Esse é o entendimento desta Turma Especializada, conforme se verifica:

“PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO - ÔNUS DE IMPUGNAÇÃO - ADMINISTRATIVO – ANS - REGIME ESPECIAL DE DIREÇÃO FISCAL EM OPERADORA DE PLANO DE SAÚDE – ART. 24 E ART. 24-A, DA LEI 9.656/1998 – INDISPONIBILIDADE DE BENS – LIBERAÇÃO OU DESBLOQUEIO DE BENS – PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.

- A ausência de impugnação específica dos fundamentos de fato e de direito constantes na sentença conduz ao não-conhecimento de apelação, em débito inadmissível para com o requisito objetivo do recurso estabelecido, especificamente, no art. 1.010, caput, II ou III, do CPC.

- A indisponibilidade prevista no caput do art. 24-A, da Lei nº 9.656/1998, decorre diretamente do ato administrativo por meio do qual a ANS determine a instauração de regime de direção fiscal ou a liquidação extrajudicial da operadora de planos privados de assistência à saúde, atingindo todos os bens dos administradores, de modo a impedir a prática de eventuais atos implicativos de dilapidação ou ocultação do patrimônio.

- Não se pode olvidar que, segundo o art. 24, caput da Lei nº 9.656/98, o regime especial de direção fiscal não pode ultrapassar o prazo de um ano, de sorte que, embora o caput do art. 24-A disponha que os bens ficarão indisponíveis até apuração e liquidação final das responsabilidades, não estipulando prazo, não pode, em observância ao princípio da razoabilidade, um ato extremo como o da indisponibilidade existir por tempo indeterminado, devendo durar o tempo do próprio regime especial que lhe deu origem, mormente em se tratando de medida constritiva aplicada na via administrativa.”

- Apelação da ANS não conhecida e remessa necessária não provida. Apelação do impetrante provida."

(processo nº 50230287320194025101, 20.1)

“ADMINISTRATIVO. OPERADORA DE PLANOS DE SAÚDE. REGIME DE DIREÇÃO FISCAL. INDISPONIBILIDADE DOS BENS DOS ADMINISTRADORES. DURAÇÃO. PRAZO DETERMINADO.

1. Nos termos do art. 24 da Lei nº 9.656/98, a Agência Nacional de Saúde (ANS) pode instituir o regime especial de direção fiscal, com a finalidade defender o interesse público, fiscalizando operadoras de serviço do setor e controlando as relações entre essas e os consumidores.

2. Ademais, o art. 24-A da Lei nº 9.656/98 prevê a possibilidade de bloqueio dos bens dos administradores de planos de saúde em regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial, sendo possível à ANS estender tal restrição aos bens de gerentes, conselheiros, e todos aqueles que tenham concorrido para a decretação do regime de direção fiscal, nos doze meses anteriores ao ato.

3. A medida de indisponibilidade de bens tem natureza cautelar, de modo que sua aplicação independe de qualquer análise quanto à responsabilidade efetiva dos atos que levaram ao regime especial de direção fiscal da operadora, que é feita em momento posterior, persistindo até apuração e liquidação final de suas responsabilidades.

4. Dessa forma, apesar da legalidade, em tese, para a decretação da indisponibilidade dos bens, certo é que não se pode admitir, em observância ao princípio da razoabilidade, que um ato extremo como o da indisponibilidade perdure por tempo indeterminado.

5. Apelação de AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS a qual se nega provimento.”

(processo nº 50008706220214025001, 13.3)

“DIREITO ADMINISTRATIVO. ANS. REGIME DE DIREÇÃO FISCAL. INDISPONIBILIDADE DE BENS. DIRETOR E CONSELHEIRO. ART. 24,CAPUT, E ART. 24-A DA LEI Nº 9.656/98. PERPETUAÇÃO DE MEDIDA CONSTRITIVA. ILEGALIDADE. 

1. A ANS e o autor pretendem a reforma da sentença que julgou parcialmente procedente o pedido que objetivava a declaração de nulidade do ato administrativo que, ao instaurar o segundo Regime de Direção Fiscal, a recair sobre a operadora PAME – Associação de Assistência Plena em Saúde, em 14/05/2019, decretou a indisponibilidade dos bens do autor.

2. O regime de direção fiscal em operadoras de saúde decorre de permissivo estatuído no art. 24, caput, da Lei nº 9.656/98, que dispõe que "a ANS poderá determinar a alienação da carteira, o regime de direção fiscal ou técnica, por prazo não superior a trezentos e sessenta e cinco dias, ou a liquidação extrajudicial, conforme a gravidade do caso." Por sua vez, o artigo 24-A da Lei nº 9.656/98 tratou da indisponibilidade de bens decorrente de instauração de regime de direção fiscal. A medida é extensível àqueles que tenham exercido as funções de administração da operadora  nos 12 (doze) meses anteriores à instauração do regime de direção fiscal.

3. O regime de direção fiscal foi instaurado na operadora em 19/02/2018. A decretação da indisponibilidade de bens está revestida de legalidade, eis que o autor exerceu o cargo de Diretor da empresa, entre abril de 2014 a abril de 2017, e de membro do Conselho Deliberativo da empresa, de 27 de abril de 2017 a 29 de janeiro de 2018.

4. Trata-se de medida de caráter cautelar, e não punitiva, cuja finalidade é coibir a transferência ou alienação dos bens dos administradores (ou conselheiros), de modo a garantir a efetividade de eventual decisão que venha a reconhecer sua responsabilidade no curso da direção fiscal. Portanto, inexiste ilegalidade na indisponibilidade decretada em desfavor do autor, ora apelante, durante o prazo de 365 dias de duração do primeiro regime de direção fiscal.

5. Em 29/04/2019, foi instaurado o segundo regime de direção fiscal na operadora. Para o novo ato administrativo inexiste justificativa para a decretação da indisponibilidade dos bens do autor, que não ocupava cargo de direção ou de conselheiro no período de abril/2018 a abril/2019.

6. A r. sentença recorrida conclui que "Ainda que se reputasse cabível a extensão do prazo até a apuração final das responsabilidades, fato é que, no caso dos autos, o demandante deixara, antes mesmo da instauração do segundo regime, de exercer qualquer atividade de gestão efetiva na operadora. Assim sendo, em que pese a legitimidade da indisponibilidade inicial, sua extensão não poderia, de forma automática, ser igualmente considerada regular.”

7. O ato de indisponibilidade de bens, calcado no artigo 24, caput, da Lei nº 9.656/98, encontra limite temporal no próprio regime especial que lhe deu origem, sendo ilegal a sua prorrogação por prazo indeterminado, ainda que em novo regime decretado. A propósito: TRF2/AC 5019112-65.2018.4.02.5101, rel. Des. Federal Ricardo Perligeiro, quinta Turma Especializada, julgada em 26/11/2019.

8. Diante dos termos expressos dos artigos 24 e  24-A da Lei n° 9.656/98, segundo o qual a indisponibilidade dos bens do administrador da operadora de plano de saúde sujeita ao regime de direção fiscal somente alcança os bens dos gestores que estiveram em funções de diretor ou conselheiro nos 12 meses anteriores ao regime especial, impõe-se a manutenção da sentença que determinou o cancelamento da indisponibilidade que recaiu sobre os bens do autor em 29/04/2019. 

9. Sentença mantida. Honorários recursais pela ANS, fixados em 10% (dez por cento), a teor do § 11 do artigo 85 do CPC/2015, sobre o valor da verba de advogado estabelecida na sentença, os quais serão acrescidos a esta última verba.

10. Recursos do autor e da ANS conhecidos e desprovidos.”

(processo nº 50701768020194025101, 9.3). 

Assim, o apelante tem o direito ao desbloqueio de seus bens e a decisão apelada merece ser reformada.

Em face do exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO para julgar o pedido procedente e determinar o desbloqueio dos bens do autor objeto do regime de direção fiscal discutido neste processo. Inverto ônus de sucumbência da sentença e condeno a ANS a ressarcir ao autor as custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios no percentual de 10% sobre o valor atualizado da causa.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002033252v12 e do código CRC bb0016fe.

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Apelação Cível Nº 5002592-73.2022.4.02.5106/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO DO AUTOR. ANS. GRATUIDADE DE JUSTIÇA NO DISPOSITIVO. BENEFÍCIO NÃO REQUERIDO. REGIME DE DIREÇÃO FISCAL EM PLANO DE SAÚDE. INDISPONIBILIDADE DE BENS. DURAÇÃO DESARRAZOADA. RECURSO PROVIDO.

1. Trata-se de apelação interposta por L. S. J., da sentença proferida pela 1ª Vara Federal de Petrópolis, que julgou improcedente o seu pedido de liberação dos bens bloqueados pela ré AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS. A sentença condenou o autor ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, entretanto com a exigibilidade suspensa, conforme art. 98, § 3º, do CPC.

2. O apelante narrou que foi membro do Conselho de Administração da Cooperativa Médica Unimed Petrópolis, entre abril de 2005 a março de 2009, e a ANS decretou a indisponibilidade de seus bens desde 2009, em virtude de sucessivos regimes de Direção Fiscal ao qual submeteu a cooperativa, na forma do art. 24 da Lei nº 9.656/1998. Sustentou que a duração da medida acautelatória viola o prazo previsto em lei e contraria o princípio da razoável duração do processo (art. 5º, LXXXVIII, CRFB/88).

3. A indisponibilidade de bens nos casos de regime de Direção Fiscal possui previsão legal e natureza acautelatória, com vistas a resguardar o interesse dos usuários dos planos de saúde e de possíveis credores das instituições, conforme art. 4º da Lei nº 9.661/2000 e art. 24-A, da Lei nº 9.656/1998.

4. O regime especial de direção fiscal não pode ultrapassar o prazo de um ano, embora a indisponibilidade dos bens possa perdurar até a apuração e liquidação final das responsabilidades, para as quais não há prazo estipulado.

5. No caso dos autos, a Primeira Direção fiscal foi instaurada pela ANS por meio da Resolução Operacional nº 613, de 02/04/2009, a qual perdura até hoje e supera o prazo legal de 365 dias previsto no art. 24, da Lei 9.656/98.

6. As sucessivas reinstaurações das direções fiscais configuram-se arbitrárias e contrárias ao princípio da razoável duração do processo. Há de se considerar, ainda, o caráter extremo e grave da indisponibilidade de bens. Esse é o entendimento desta 7ª Turma Especializada. Precedentes: processos nº 50230287320194025101, nº 50008706220214025001 e nº 50701768020194025101.

7. O apelante tem o direito ao desbloqueio de seus bens e a senteça apelada merece ser reformada.

8. Apelação provida.  Procedência do pedido. Inversão do ônus de sucumbência. Condenação da ANS a ressarcir ao autor as custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios no percentual de 10% sobre o valor atualizado da causa.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO para julgar o pedido procedente e determinar o desbloqueio dos bens do autor objeto do regime de direção fiscal discutido neste processo. Inverto ônus de sucumbência da sentença e condeno a ANS a ressarcir ao autor as custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios no percentual de 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 10 de setembro de 2024.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002033253v5 e do código CRC b349fbc6.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 04/09/2024 A 10/09/2024

Apelação Cível Nº 5002592-73.2022.4.02.5106/RJ

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER