Apelação Cível Nº 5000541-98.2022.4.02.5006/ES
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto pela União contra a sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Serra no , que julgou improcedente o pedido formulado visando à reintegração na posse do imóvel localizado na Praia de Capuba, no município de Serra/ES, denominado "Quiosque do Ricardo", assim como a demolição da edificação, efetivando-se o comando normativo previsto no art. 10 da Lei nº 9.636/98.
Em suas razões recursais, narrou a parte apelante que "foi constatada na fiscalização ocorrida 13 de março de 2020, a realização de construção de benfeitoria e instalação de equipamentos em bem de uso comum do povo sem autorização da Superintendência Regional de Patrimônio da União do Espírito Santo. Na mencionada fiscalização foi identificada a existência de um quiosque em alvenaria, com ligação de energia e de fornecimento de água, e equipamentos fixos – cadeiras/mesas conjugadas de madeiras, totalizando 288,16m², operando sem a autorização do patrimônio da União. Foram, então, lavrados os documentos de auto de infração 12/2020 aplicando a multa mensal prevista no art. 6° do Decreto-Lei 2398/87 e solicitando a demolição das benfeitorias, notificação 12/2020 com a solicitação de desocupação da área ocupada irregularmente em 30 dias e auto de embargo 13/2020 com a solicitação de paralisação dos serviços prestados pelo quiosque, em desfavor de S. C. D. S.".
Sustentou que "o juízo de piso, partindo da premissa equivocada de que a suposta boa fé do ocupante irregular permitiria a sua permanência em área pública", ressaltando que "o imóvel ocupado caracteriza-se como bem público pertencente ao patrimônio da União, conforme estabelece a Constituição de 1988", e que "as praias são bens públicos federais de uso comum. O mesmo tratamento é dispensado pela legislação infraconstitucional, como, por exemplo, a Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988, e o Decreto-Lei nº 9760, de 5 de setembro de 1946".
Alegou que "se encontra vedado à União, por imposição da Lei 9.636/98, a inscrição de ocupação que esteja concorrendo para comprometer a integridade de área comum do povo", e que "a União é a legítima proprietária dos terrenos de marinha e seus acrescidos, pelo que, na forma do art. 334, inciso I do Código de Processo Civil, sendo fato notório, prescinde de prova", asseverando que "a eventual existência de licença pelo Município não implica em autorização de utilização da área pela União, tampouco foi solicitada a transferência de gestão da praia para o município, conforme autorizado pelo art. 14 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015. Em face disso, a gestão das praias marítimas localizadas na cidade de Serra/ES permanece sob atribuição direta da Secretaria de Coordenação e governança do Patrimônio da União por meio de sua unidade neste Estado", e que "não se pode considerar uma licença do município como a autorização prévia que determina o §1º do art. 6º do Decreto-lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, como pretende a sentença".
Afirmou que "tendo a fiscalização da SPU/ES constatado a construção de quiosque e a instalação de equipamentos numa área de bem de uso comum do povo da União, sem autorização desta, lavrou-se o Auto de Infração, observando estritamente os preceitos do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987 e da Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020, não havendo que se falar em ausência de correspondência entre a sanção aplicada e a conduta infratora".
Defendeu que, "inexistindo relação jurídica que dê respaldo à ocupação promovida pelo ocupante irregular, resta patente, à semelhança do regime possessório do direito comum, a precariedade da “posse” por ele titularizada. Ressalte-se, que a ocupação irregular de bem público não autoriza posse, ou, noutras palavras, é uma posse degradada legalmente, uma detenção que não gera efeitos possessórios".
Postulou o provimento do recurso, com a reforma da sentença e o julgamento de procedência do pedido inicial, invertendo-se o ônus sucumbencial.
Contrarrazões apresentadas pelo Município de Serra no .
O Ministério Público Federal pugnou pelo prosseguimento do feito, deixando de opinar sobre o mérito por não vislumbrar interesse público a justificar a sua intervenção - .
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Consoante relatado, trata-se de julgar o recurso de apelação interposto pela União contra a sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Serra no , que julgou improcedente o pedido formulado visando à reintegração na posse do imóvel localizado na Praia de Capuba, no município de Serra/ES, denominado "Quiosque do Ricardo", assim como a demolição da edificação, efetivando-se o comando normativo previsto no art. 10 da Lei nº 9.636/98.
A demanda foi ajuizada pela União, alegando, em síntese, ter sido constatada no denominado "Quiosque do Ricardo", localizado na Praia de Capuba, em fiscalização realizada em 13/3/2020, "construção de benfeitoria e instalação de equipamentos em bem de uso comum do povo sem autorização da Superintendência Regional de Patrimônio da União do Espírito Santo", identificando-se a existência de "um quiosque em alvenaria, com ligação de energia e de fornecimento de água, e equipamentos fixos – cadeiras/mesas conjugadas de madeiras, totalizando 288,16m², operando sem a autorização do patrimônio da União". A seguir, teria sido lavrado auto de infração e notificado o ocupante para desocupação, assim como auto de embargo com a solicitação de paralisação dos serviços prestados no quiosque. Oportunizado o contraditório e a apresentação de recurso, foram mantidos os autos de infração e de embargo, e notificado o ocupante, sem que tivessem sido cumpridas as medidas determinadas de desocupação e demolição da construção reputada irregular.
De início, cumpre afastar a alegação do Município de Serra/ES, apresentada em suas contrarrazões, a respeito de sua ilegitimidade passiva na hipótese, uma vez que a União, na emenda à inicial em que requereu a inclusão do Município no polo passivo (), sustenta que esse teria sido omisso "com suas obrigações contratuais de fiscalização e demolição dos quiosques existentes, eis que detém o ente local a prerrogativa e o dever-poder de exercer a normatização e fiscalização das construções em seu território, seja quem for o seu proprietário", postulando a condenação solidária dos réus na restituição da área, com a retirada dos bens e demolição do quiosque, efetivando-se o comando nrmativo do art. 10 da Lei n. 9.636/98, sendo certo que eventual responsabilidade do Município é atinente ao mérito da demanda.
No mérito, as praias marítimas se incluem no rol de bens da União, na forma do inciso IV do art. 20 da Constituição Federal, razão pela qual, ainda que os Municípios detenham competência comum e local para a proteção do meio ambiente e para o ordenamento do solo (Artigos 23 e 30, CRFB/1988), isto de modo algum obsta a promoção, pela União, de medidas de proteção relacionadas aos seus bens, tais como esta demanda.
No que diz respeito às praias, o art. 14, do Decreto nº 5.300/2004 prevê expressamente que as atividades do Município dirigidas à gestão da zona costeira serão executadas "em articulação com os órgãos estaduais, federais e com a sociedade" - o que, por óbvio, inclui as praias, definidas no art. 21, caput, do mesmo diploma legal, como "bens de uso público comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse da segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica".
Nesse passo, a urbanização dos trechos próximos a mar é permitida, desde que sejam observadas as regras de preservação do meio ambiente e do livre acesso, por serem estas áreas bens de uso comum do povo. Nesse sentido dispõem os arts. 4º e 5º, ambos da Lei nº 9.636/1998, e o art. 10, da Lei nº 7.661/1988, in verbis:
Art. 4º Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e a iniciativa privada, a critério da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, observadas as instruções que regulamentam a matéria, poderão firmar, mediante convênios ou contratos com essa Secretaria, compromisso para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais. (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)
§ 1o Na elaboração e execução dos projetos de que trata este artigo, serão sempre respeitados a preservação e o livre acesso às praias marítimas, fluviais e lacustres e a outras áreas de uso comum do povo.
[...]
Artigo 5º, Lei 9.636/1998: A demarcação de terras, o cadastramento e os loteamentos, realizados com base no disposto no art. 4º, somente terão validade depois de homologados pela SPU.
Artigo 10, Lei 7.661/1988: As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse e de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
§ 1º Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.
§ 2º A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.
§ 3º Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalho, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.
No caso em apreço, não restam dúvidas de que o "Quiosque do Ricardo", localizado na Praia de Capuba, no Estado do Espírito Santo, foi construído em bem de uso comum do povo, de propriedade da União, sem que tenha havido autorização da Secretaria de Patrimônio da União (SPU), e, nesse aspecto, a jurisprudência desta Corte e do Egrégio Superior Tribunal de Justiça reconhece, de modo pacífico, que a ocupação irregular de bem público pelo particular constitui mera detenção, de modo que, considerando a precariedade da referida ocupação, não são gerados os efeitos possessórios e, uma vez reclamado, deve o bem ser objeto de devolução imediata.
Importa registrar que ainda que tenha havido autorização do Município para a construção do empreendimento, conforme se extrai dos documentos de , p. 11/12, em usurpação de sua competência, tal fato não descaracteriza a ocupação irregular, tampouco obsta o legítimo direito da União na reintegração de posse do bem e na demolição das construções irregularmente edificadas no local.
Outrossim, constatada a ocupação irregular, cabível a aplicação da multa correspondente a 10% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, na forma do parágrafo único do art. 10 da Lei n. 9.636/98. Contudo, ocupa o bem público de propriedade da União, ainda que ausente a autorização da SPU, mas com autorização do Município de Serra, dando aparência de regularidade à situação, o que demonstra a sua boa-fé, que, reconhecendo a presunção de legitimidade dos atos administrativos, acreditou estar agindo conforme as exigências legais, de modo que a indenização reparatória deve ser suportada pelo Município, que, exorbitando sua competência, autorizou a ocupação do bem fora dos limites de suas atribuições. Note-se que dispositivo indicado pelo Município (art. 53, VI, do Código de Posturas - Lei Municipal n. 1.522/1991) revela que ele próprio não observou a exigência legal, pois, ao que tudo indica, concedeu a autorização sem que o requerimento estivesse acompanhado de autorização da SPU.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO IRREGULAR.QUIOSQUE EM PRAIA. PERMISSÃO CONCEDIDA PELA ADMINISTRAÇÃO LOCAL. RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL. INDENIZAÇÃO PELO USO. ART. 10, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.636/98. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO. 1. Restou incontroversa nos autos a existência de quiosque em terreno de marinha, explorado mediante autorização do Município de Cabo Frio, sendo certo que o ente federativo limita-se a argumentar, em seu recurso de apelação, que "o dano ambiental não restou comprovado nos autos", além de afirmar que a União "foi inerte em zelar por seu patrimônio". 2. Entretanto, verificase da petição inicial, bem como da sentença recorrida, que a indenização imposta ao Município não visa a reparar eventuais danos causados ao meio ambiente, mas sim o uso indevido do terreno de marinha. 3. Verificada a ocupação irregular de área de propriedade da União, porque terreno de marinha (praia marítima), procede a imissão da União na posse do imóvel, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.636/98, sendo devida, ademais, indenização pela irregular ocupação até a efetiva desocupação. 4. Uma vez constatada a atuação do Município de Cabo Frio, no sentido de estimular a instalação irregular de quiosques na área, ao conceder permissão de uso de bem público, cobrando inclusive taxa de ocupação do solo, correta é a sua condenação ao pagamento da indenização, nos termos do art. 10, parágrafo único, da lei nº 9.636/98. 5. Recurso de apelação desprovido. (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 00011321920114025108, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, E-DJF2R 10.7.2015)
ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE E DEMOLITÓRIA. OCUPAÇÃO IRREGULAR. QUIOSQUE EM PRAIA. PERMISSÃO CONCEDIDA PELO MUNICÍPIO. ILEGALIADDE DO ATO. INDENIZAÇÃO PELA OCUPAÇÃO ILÍCITA. ART. 10, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 9.636/98. - Trata-se de apelação de sentença que, em sede de ação reivindicatória cumulada com demolitória ajuizada pela União Federal em face do proprietário do Quiosque Brasileirinho e do Município de Araruama, julgou procedentes os pedidos para que a União seja imitida definitivamente na posse do imóvel; seja o réu MUNICÍPIO DE ARARUAMA condenado a proceder à demolição, bem como a pagar indenização pelo uso do terreno da marinha onde estava instalado o Quiosque, desde 01 de novembro de 2002 (data da emissão do Termo de Permissão de Uso- fl. 33), valor este a ser calculado e informado nos autos pela União Federal, no prazo máximo de trinta dias, de acordo com os usuais parâmetros utilizados pelo ente federal, ou seja, 10% sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, até a sua efetiva desocupação. - a Constituição Federal qualifica as praias como bens públicos da União (art. 20, inciso IV), integrantes do patrimônio nacional constituído pela Zona Costeira ( § 4º do art. 225 da Constituição Federal). - Mesmo antes de ser promulgada a Constituição vigente, a Lei 7.661/88, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC, já estabelecia a zona costeira como parte integrante da Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, sujeito a regime especial de proteção e conservação, sendo as faixas de areia das praia insusceptíveis de apropriação por particulares. - No caso, das provas documentais produzidas, verifica-se que a área em que foi construído o Quiosque Brasileirinho (Praia Seca, no Município de Araruama) é de preservação permanente, pois se encontra situad a em faixa de vegetação nativa. Assim, a retirada de vegetação para a sua construção, por si só, já configura atividade efetivamente danosa ao meio ambiente, sendo objetivamente responsável pela reparação do dano quem a ele deu causa, conforme previsto no referido § 3º do art. 225 da CF/88. - O Município de Araruama não poderia autorizar a ocupação da faixa de areia da Praia Seca a particulares, pois para eventual ocupação e/ou utilização faz-se imprescindível a autorização do Departamento de Patrimônio da União, conforme previsto no art. 1º da Lei 9.636/88, que dispõe sobre a regularização, administração e alienação de bens imóveis da União. - O Município da Araruama exorbitou de sua competência ao conceder alvará para instalação de quiosques na Praia Seca, não respeitando as normas legais que regem à ocupação em área de praia, de inerente interesse ecológico, sendo nulo, de pleno direito, tal ato, devendo, portanto, ser prestigiada a sentença que determinou a imissão da União Federal na posse do imóvel. - Em relação a indenização pela ocupação ilícita, a mesma encontra previsão legal no parágrafo único do art. 10 da Lei 9.363/98. - Diante da ocupação irregular assentida pelo Município de Araruama, deve ser realizada a cobrançaindenizatória prevista no parágrafo único do art. 10 da Lei n. 9.636/98, que deverá ser suportada pelo Município de Araruama, responsável pela concessão de autorizações e cobrança de taxas ilegais para utilização de quiosques de bem próprio nacional. - Em relação aos aspectos sucumbenciais, cabível a condenação do Município ao pagamento de verba honorária, pois restou sucumbente na presente demanda, devendo, ainda, ser mantido o valor arbitrado pelo magistrado de piso em R$ 400,00 (quatrocentos reais), pois não se mostra quantia excessiva a ensejar redução. - Recurso desprovido. (TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 00013306120084025108, Rel. Des. Fed. VERA LUCIA LIMA, E-DJF2R 3.11.2014)
Impõe-se, assim, a reforma da sentença, com o julgamento de procedência dos pedidos da União, para reintegrá-la na posse do imóvel localizado na Praia de Capuba, Estado do Espírito Santo/ES, denominado "Quiosque do Ricardo", condenando os réus à demolição da construção e retirada dos bens, assim como condenar o Município de Serra ao pagamento da multa prevista no parágrafo único do art. 10 da Lei n. 9.636/98, condenando os réus ainda ao pagamento dos honorários advocatícios sucumbenciais, estes fixados em 10% sobre o valor da causa, pro rata.
Do exposto, voto por DAR PROVIMENTO à apelação da União para, reformando a sentença, JULGAR PROCEDENTES os pedidos da União, deferindo a sua reintegração na posse do imóvel localizado na Praia de Capuba, Estado do Espírito Santo/ES, denominado "Quiosque do Ricardo", e condenar os réus à demolição da construção e retirada dos bens, assim como condenar o Município de Serra ao pagamento da multa prevista no parágrafo único do art. 10 da Lei n. 9.636/98, condenando os réus ainda ao pagamento dos honorários advocatícios sucumbenciais, estes fixados em 10% sobre o valor da causa, pro rata.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001967467v21 e do código CRC b7713c91.
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Data e Hora: 26/9/2024, às 18:58:20