Apelação/Remessa Necessária Nº 5034556-11.2022.4.02.5001/ES
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo INSS (evento 30) face à sentença (evento 25) que julgou os pedidos nos seguintes termos:
7. Dispositivo
Tendo em vista o exposto, RESOLVO O MÉRITO e JULGO PROCEDENTES OS PEDIDOS, nos termos do art. 487, I, do CPC/2015, para condenar o INSS a:
a) Averbar e computar com tempo de serviço especial os períodos de 01/03/1981 a 09/04/1986, 10/07/1986 a 19/02/1988, 01/09/1988 a 20/03/1991, 02/09/1991 a 24/10/1995, 01/07/1996 a 04/01/2001, 01/11/2001 a 15/12/2010 e 22/06/2011 a 18/09/2019;
b) Converter os períodos especiais em tempo comum, mediante a aplicação do fator 1,40, e revisar a renda mensal inicial do benefício de aposentadoria do autor 193.968.177-1;
c) Efetuar o pagamento de eventuais diferenças apuradas a partir da revisão, com efeitos retroativos à data do requerimento administrativo, em 18/09/2019, observando-se a prescrição quinquenal.
A correção monetária e os juros de mora devem ser aplicados com base nos índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal.
Condeno o réu ao pagamento de honorários advocatícios em favor da parte autora que fixo no percentual mínimo de 10% sobre o valor da condenação dos atrasados, a teor do art. 85, §2º e §3º, inciso I, do CPC/2015, observada, ainda, a Súmula 111 do STJ. Acaso o valor da condenação seja superior àquele previsto no inciso I, do §3º, a fixação do percentual de honorários deve observar a faixa inicial e, naquilo que a exceder, a faixa subsequente, e assim sucessivamente, consoante o §5º do art. 85, tudo a ser definido em fase de liquidação do julgado.
Diz que "a mera comprovação de exercício de atividade profissional na construção civil (servente, pedreiro, encanador, eletricista, carpinteiro, marceneiro, mestre de obras etc), sem que haja comprovação de que o trabalho tenha sido exercido em edifícios, pontes, barragens ou torres, é insuficiente para a caracterização da especialidade. Com efeito, o código 2.3.3 do anexo III do Decreto nº 53.831/64 exige, para fins de tempo especial, que a atividade profissional seja desenvolvida em edifícios, barragens, pontes ou torres, em razão do maior risco envolvido (periculosidade). A TNU já teve a oportunidade de se manifestar sobre o tema no PUIL 0500016.18.2017.4.05.8311/PE, fixando tese no sentido de que "a periculosidade do trabalho de pedreiro está restrita às atividades desempenhadas nos locais indicados no código 2.3.3., do Decreto n. 53.831/64". Cita jurisprudência.
Alega que "nos períodos anteriores à vigência do Decreto nº 2.172/97 (06/03/1997), só será permitido o enquadramento como especial das atividades de "fabricação de cimento" ou de "operações industriais com desprendimento de poeiras capazes de fazerem mal à saúde" (Decretos nº 53.831/64 e 83.080/79, códigos 1.2.10 e 1.2.12, respectivamente). No caso dos trabalhadores da construção civil, que mantêm contato com o cimento já pronto, constituindo este um dos produtos utilizados para elaboração de argamassa, reboco e de outros elementos utilizados em edificações, não há contato com o desprendimento de sua poeira nas fases de fabricação ou em operações industriais. Neste sentido, o entendimento da TNU: Súmula 71 da TNU: O mero contato do pedreiro com o cimento não caracteriza condição especial de trabalho para fins previdenciários". Cita jurisprudência.
Afirma que "manipulação do cimento em condições normais, como ocorre com os trabalhadores da construção civil, sequer exige proteção respiratória, senão veja a FISPQ do Cimento Portland (disponível em: < https://www.csn.com.br/wp-content/uploads/sites/452/2021/12/FICHA-DE-INFORMACOES-DE-SEGURANCA-DE-PRODUTOS-QUIMICOS-%E2%80%93-FISQP.pdf > . Acesso em: 02/06/2023)". Insere imagem da "CSN CIMENTOS".
Sustenta que "a proteção respiratória seria exigida apenas em condições de alta concentração de poeira no ambiente, no mesmo sentido da previsão do anexo 13 da NR-15 ("Fabricação e transporte de cal e cimento nas fases de grande exposição a poeiras"). E nem se diga que a nocividade do cimento decorreria dos álcalis cáusticos presentes em sua composição.De acordo com a Sociedade Brasileira de Engenharia e Segurança - SOBES, a alcalinidade do cimento não é devida a álcalis cáusticos, os quais, inclusive, não estão presentes no cimento, mas, sim, aos alcalino-terrosos, que não têm enquadramento no Anexo 13 da NR 15". Cita texto técnico e jurisprudência.
Prequestiona os artigos 57, §§3º e 4º, e 58, caput e §1º, da Lei nº 8.213/91; art. 2º e 5º, caput, da CF (competência do Poder Legislativo para a criação de benefícios previdenciários e a definição dos critérios de concessão, inclusive de sua fonte de custeio); art. 84, IV, da CF (regulamentação é atribuição exclusiva do Poder Executivo); art. 194, III, da CF (seleção das prestações previdenciárias); artigos 195, §5º e 201, caput e §1º, da CF (fonte de custeio e equilíbrio atuarial e financeiro); anexo IV dos Decretos 2.172/97 e 3.048/99; Decretos 53.831/64 e 83.080/79, códigos 1.2.10 e 1.2.12, respectivamente; código 2.3.3 do anexo III do Decreto nº 53.831/64; Anexo 13 da NR-15 da Portaria MTb 3214/78; Súmula 71 da TNU; Tema 208/TNU.
Pede, subsidiariamente, "a reforma da sentença para afastar o enquadramento de tempo especial por categoria profissional, de 29/4/95 a 24/10/95".
A seguir discorre a respeito da legislação que disciplina a comprovação de exposição nociva ao ruído, dizendo que "a Lei de Benefícios da Previdência Social estipula as condições gerais para o reconhecimento da atividade especial, delegando a relação dos agentes nocivos e a forma de comprovação da exposição (o tipo de avaliação - qualitativa ou quantitativa - e, no caso da avaliação quantitativa, os níveis de tolerância e a metodologia utilizados) para disciplina no âmbito infralegal (art.57, §3º, e art.58, caput, ambos da Lei nº 8.213/91). Nesta toada, a comprovação da nocividade da exposição a agentes nocivos deve respeitar a metodologia de avaliação prevista pela legislação previdenciária, sob pena de violação às normas constitucionais que tratam do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, além dos critérios diferenciados para concessão do benefício e da necessidade da prévia fonte de custeio (artigo 201, caput e §1º e artigo 195, §5º da CF)".
Prequestiona o art. 2º da MP 1.729/98; art.57, §3º, e art.58, caput e §1º, da Lei 8.213/91; art.2º do Decreto 4.882/03; NR-15 da Portaria 3.214/78 MTb; Tema 208 TNU; Tema 694 STJ; art. 2º e 5º, caput da CF (competência do Poder Legislativo para a criação de benefícios previdenciários e a definição dos critérios de concessão, inclusive de sua fonte de custeio); art. 84, IV, da CF (regulamentação é atribuição exclusiva do Poder Executivo); art. 194, III, da CF (seleção das prestações previdenciárias); artigos 195, §5º e 201, caput e §1º, da CF (fonte de custeio e equilíbrio atuarial e financeiro).
Quanto à questão do EPI eficaz, defende que "o fornecimento de equipamentos de proteção individual eficazes faz com que a empresa não seja obrigada a pagar o adicional trabalhista de insalubridade, afastando-se também da hipótese de incidência da contribuição previdenciária adicional criada justamente para custear essa modalidade de aposentadoria precoce (art.57, §6º, da Lei 8.213/91). Logo, desconsiderar a informação constante dos PPPs sobre a existência e eficácia dos equipamentos de proteção individual acabaria por desestimular as empresas a adotarem essa medida protetiva. Deve-se conferir, portanto, presunção de veracidade a todas as informações constantes do Perfil Profissiográfico Previdenciário, seja as relativas às condições de nocividade, seja as relativas à eficácia dos EPI fornecidos. Se, por um lado, a jurisprudência não deixa quaisquer dúvidas sobre a presunção de veracidade das informações prestadas no Perfil Profissiográfico Previdenciário quanto às condições de nocividade, por óbvio não poderia afastar a mesma presunção quanto à eficácia dos EPI fornecidos, tal qual atestada, a menos que houvessem razões de fato específicas ou contraprovas suficientes ao fracionamento de tal presunção quanto a determinadas informações constantes do documento (artigo 412, do CPC)".
Alerta que "fastar a presunção de veracidade da parcela do PPP que traz informações sobre os EPIs seria possível apenas com fundamento em "divergência real ou dúvida razoável sobre a sua real eficácia, provocadas por impugnação fundamentada e consistente do segurado" (Tema 213 da TNU - PEDILEF 0004439-44.2010.4.03.6318/SP). No mesmo sentido, os seguintes precedentes: PEDIDOS DE UNIFORMIZAÇÃO (TRU-4ª REGIÃO) 5008553-27.2014.4.04.7205/SC; 5003509-27.2015.4.04.7129/RS; 5004424-18.2015.4.04.7213/SC; 5008259-89.2016.4.04.7209/SC; 5013564-66.2016.4.04.7108/RS; 5013564-66.2016.4.04.7108/RS". Cita jurisprudência.
Prequestiona os artigos 57, §6º, 58, §2º, e 125 da Lei nº 8.213/91; art. 68, § 4º, do Decreto nº 3.048/99; Tema 555 do STF (ARE 664335); Tema 213 da TNU; art. 2º e 5º, caput, da CF (competência do Poder Legislativo para a criação de benefícios previdenciários e a definição dos critérios de concessão, inclusive de sua fonte de custeio); art. 84, IV, da CF (regulamentação é atribuição exclusiva do Poder Executivo); art. 194, III, da CF (seleção das prestações previdenciárias); artigos 195, §5º e 201, caput e §1º, da CF (fonte de custeio e equilíbrio atuarial e financeiro); art.114, I e IX, da CF (competência da Justiça do Trabalho).
A autarquia analisa as regras de transição da Emenda Constitucional 103/2019 e prequestiona os arts.15, 16, 17, 20 e 21 da EC 103/2019; art. 2º e 5º, caput, da CF (competência do Poder Legislativo para a criação de benefícios previdenciários e a definição dos critérios de concessão, inclusive de sua fonte de custeio); art. 84, IV, da CF (regulamentação é atribuição exclusiva do Poder Executivo); art. 194, III, da CF (seleção das prestações previdenciárias); artigos 195, §5º, e 201, caput e §1º, da CF (fonte de custeio e equilíbrio atuarial e financeiro)".
Por fim, pede a declaração de isenção de custas e outras taxas judiciárias e o desconto dos valores já pagos administrativamente ou de qualquer benefício inacumulável recebido no período e a cobrança de eventuais valores pagos em sede de antecipação dos efeitos da tutela posteriormente revogada.
Contrarrazões no evento 37.
Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade da intervenção ministerial (evento 4 dos autos da segunda instância).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Trata-se de pedido de condenação do INSS a revisar o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, concedida com DIB em 18/9/2019 (NB 193.968.177-1).
O autor havia requerido o benefício em 3/9/2018, que acabou indeferido porque a autarquia computou tempo de contribuição de 34 anos, 3 meses e 4 dias (Evento 10, PROCADM4, Página 22).
Posteriormente fez novo requerimento em 18/9/2019, conforme resultado de pesquisa realizada no sistema SIBE), e dessa fez o benefício foi concedido com tempo de contribuição de 35 anos, 3 meses e 18 dias.
A sentença julgou procedente o pedido e reconheceu a especialidade dos períodos de 01/03/1981 a 09/04/1986, 10/07/1986 a 19/02/1988, 01/09/1988 a 20/03/1991, 02/09/1991 a 24/10/1995, 01/07/1996 a 04/01/2001, 01/11/2001 a 15/12/2010 e 22/06/2011 a 18/09/2019.
Há, portanto, períodos anteriores e posteriores à Lei nº 9.032/95.
No que respeita ao trabalho exercido pelo segurado sob condições especiais, até a publicação da Emenda Constitucional nº 103/2019, ocorrida em 13/11/2019, o reconhecimento da especialidade pressupunha, antes de tudo, o exercício de atividades que, nos termos do §1º do art. 201 da Constituição da República, prejudicassem a saúde ou a integridade física do segurado, conforme definido em lei complementar.
A referida emenda alterou sensivelmente a matéria, limitando a abrangência do tempo especial às atividades exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, mantida a necessidade de lei complementar. Ao mesmo tempo, vedou o reconhecimento de tempo especial devido exclusivamente à atividade exercida por categoria profissional ou ocupação. Para o que interessa à esta fundamentação, eis a nova redação do §1º do art. 201 da Constituição da República:
§ 1º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios, ressalvada, nos termos de lei complementar, a possibilidade de previsão de idade e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria exclusivamente em favor dos segurados:
I – omissis
II - cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.
A nova regra constitucional, pelo visto, excluiu expressamente qualquer reconhecimento de tempo especial baseado no exercício de atividade profissional, ou mesmo que traga risco à integridade física do segurado.
Outra coisa: a EC 103/2019, por seu art. 19, criou uma nova regra para o segurado que se filiou ao Regime Geral da Previdência Social (RGPS) a partir de 14/11/2019 (dia seguinte à sua publicação) e que pretenda a obtenção de aposentadoria especial, prevendo uma idade mínima, estabelecida de acordo com o agente a que o segurado estiver exposto. Veja-se:
§ 1º Até que lei complementar disponha sobre a redução de idade mínima ou tempo de contribuição prevista nos §§ 1º e 8º do art. 201 da Constituição Federal, será concedida aposentadoria:
I - aos segurados que comprovem o exercício de atividades com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação, durante, no mínimo, 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, nos termos do disposto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, quando cumpridos:
a) 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, quando se tratar de atividade especial de 15 (quinze) anos de contribuição;
b) 58 (cinquenta e oito) anos de idade, quando se tratar de atividade especial de 20 (vinte) anos de contribuição; ou
c) 60 (sessenta) anos de idade, quando se tratar de atividade especial de 25 (vinte e cinco) anos de contribuição;
Já para o segurado filiado ao RGPS antes de 14/11/2019, a EC 103/2019 trouxe uma regra de transição nos seguintes termos (excluídas partes do texto relativas ao servidor público):
Art. 21. O segurado [...] que se tenha filiado ao Regime Geral de Previdência Social [...] até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional cujas atividades tenham sido exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação [...], na forma dos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, poderão aposentar-se quando o total da soma resultante da sua idade e do tempo de contribuição e o tempo de efetiva exposição forem, respectivamente, de:
I - 66 (sessenta e seis) pontos e 15 (quinze) anos de efetiva exposição;
II - 76 (setenta e seis) pontos e 20 (vinte) anos de efetiva exposição; e
III - 86 (oitenta e seis) pontos e 25 (vinte e cinco) anos de efetiva exposição.
§ 1º A idade e o tempo de contribuição serão apurados em dias para o cálculo do somatório de pontos a que se refere o caput. § 2º O valor da aposentadoria de que trata este artigo será apurado na forma da lei.
Portanto, ao que vinha sendo decidido para período de atividade especial até a publicação da EC 103/2019, a regra de transição, embora não fixando uma idade mínima, acrescentou a fórmula da soma de pontos (idade mais tempo de contribuição), pelo que somente pelo cumprimento desse requisito será possível a aposentadoria especial do segurado já filiado ao RGPS na data da publicação da citada emenda.
Entendo que essa nova regra só deve ser aplicada quando a data da entrada do requerimento (DER) ocorrer a partir de 14/11/2019, em prol da segurança jurídica e da estabalilização das relações jurídico-previdenciárias, reafirmados pela regra do caput do art. 25 da Emenda Constitucional 103/2019, ressalvada a hipótese de, mesmo tendo requerido o benefício (DER) após a data da publicação da emenda, o segurado já tiver preenchido os requisitos para a concessão do benefício até a referida data.
Visto isso, doravante será feita análise da legislação infraconstitucional levando-se em conta o impacto das mudanças determinadas pela Emenda Constitucional nº 103/2019, principalmente a nova diretriz estabelecida pelo constituinte derivado: somente a exposição nociva a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde justifica o reconhecimento de tempo especial.
Ou seja, pelo novo mandamento constitucional, somente atividades consideradas insalubres, decorrentes das citadas exposições, são passíveis de reconhecimento como especiais. Há, no entanto, regras de transição fixadas pela referida emenda, como observado acima, que também serão mencionadas a seguir e quando se fizer necessário.
Pois bem, após a edição da Lei 8.213/91 e seus sucessivos regulamentos, tanto o Anexo ao Decreto nº 53.831/64 como os Anexos I e II do Decreto 83.080/79 foram considerados pela legislação previdenciária regulamentar – até o advento do Decreto 2.172, de 5/3/97 – que previu a possibilidade de aplicação daqueles decretos e seus anexos para se aferir tanto o exercício de atividade especial como a exposição nociva aos agentes físicos, químicos e biológicos que mencionam, conforme se verifica nos enunciados dos artigos 295 do Decreto 357/91 e 292 do Decreto 611/92.
Até o advento da Lei 9.032/95, publicada em 29/4/1995, exigia-se apenas a comprovação do(a) segurado(a) estar exercendo, efetivamente, determinada atividade considerada especial pela legislação, ou, caso a atividade não constasse das tabelas anexas aos Decretos 53.831/64 e 89.312/84 (que é a mesma do Decreto 83.080/79), que o segurado estivesse exposto àqueles agentes considerados nocivos, o que se fazia por meio de formulário próprio, quais sejam, DSS 8030 ou SB 40, exceto para os casos de ruído e calor, cuja comprovação sempre careceu de relatório técnico.
Posteriormente, a partir da vigência da MP 1.523, publicada em 14/10/1996 (convertida na Lei 9528/97), passou-se a exigir, em qualquer caso, laudo técnico, independentemente da atividade exercida, assinado por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho.
É importante observar, outrossim, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual “a configuração do tempo especial é de acordo com a lei vigente no momento do labor” (REsp 1310034 / PR, Relator Ministro HERMAN BENJAMIN (1132), Órgão Julgador S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data do Julgamento 24/10/2012, Data da Publicação/Fonte DJe 19/12/2012).
A Emenda Constitucional nº 103/2019 manteve a contagem de tempo especial conforme as hipóteses previstas na legislação anterior à sua publicação (em 13/11/2019), conforme expressamente prevê o caput de seu art. 25.
A Lei 9.032/95 previu, tal como os Decretos 83.080/79 (art. 60, §2º), 89.312/84 (art. 35, §2º) e a Lei 8.213/91 (art. 57, §5º), a possibilidade de se aproveitar o tempo de serviço trabalhado sob condições especiais para concessão de qualquer outro benefício previdenciário (§5º do art. 57 da Lei 8.213/91). Esse dispositivo foi regulamentado pelo Decreto 2.172/97, que criou a possibilidade de se aproveitar aquele tempo caso o segurado não tivesse completado o tempo mínimo para aposentadoria especial (art. 64), para isso criando uma tabela de conversão, com fatores de multiplicação diferentes para homens (1,4) e mulheres (1,2). Nesse sentido também o Decreto nº 3.048/99 (art. 66).
Deve-se levar em conta que a conversão de tempo especial em comum representa uma exceção à regra geral de contagem de tempo de serviço. Por ser assim, uma exceção à regra geral, deve ser interpretada nos estritos termos da legislação. Ademais, não são esses elementos físicos, químicos e biológicos, em sua maioria, por natureza, agentes prejudiciais em si, mas por cuja exposição habitual e permanente e acima dos limites toleráveis o legislador presume a nocividade.
É de se atentar, no entanto, que o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento pelo qual o rol legislativo de agentes nocivos previstos na legislação é exemplificativo. Nesse sentido os julgados no REsp 1574317 / RS Relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Primeira Turma, publicado no DJe em 12/03/2019 e no REsp 1736358 / CE Relator Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, publicado no DJe de 22/11/2018.
Tanto é assim que a Corte Superior, por sua Primeira Seção, no julgamento do REsp 1.306.113/SC (Relator Ministro Heman Benjamin), fixou a orientação de que a despeito da supressão do agente ELETRICIDADE pelo Decreto 2.172/1997, é possível o reconhecimento da especialidade da atividade caso o(a) segurado(a) comprove exposição nociva de forma permanente, não ocasional nem intermitente, ao referido agente.
A Emenda Constitucional nº 103/2019 trouxe uma regra que modificou de forma radical o regramento da conversão de tempo especial em comum.
Em primeiro lugar, pela regra do §2º do art. 25 (parte final), vedou qualquer hipótese de conversão após sua publicação, isto é, 13/11/2019. A partir de 14/11/2019 não haverá mais a possibilidade de se converter tempo especial em comum, pelo que a atividade especial somente será computada para o fim de concessão de APOSENTADORIA ESPECIAL, mas não para conversão de período pós 13/11/2019 visando a soma com outro tempo comum.
A outra regra, também prevista no mesmo §2º do art. 25, alterou o próprio critério de conversão, pois somente a admitiu quando a atividade efetivamente exercida prejudique a saúde. E parou por aí. A nova regra constitucional vedou qualquer hipótese de conversão motivada por risco à integridade física.
Assim, pelas novas regras, não há mais conversão de tempo especial em comum de período posterior a 13/11/2019; e para período anterior somente será possível converter tempo insalubre, ou seja, que efetivamente prejudique a saúde do segurado, tudo a depender do que ficar provado, tanto no âmbito administrativo quanto no processo judicial.
É certo que essa alteração vai de encontro à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (por todos o acórdão proferido no REsp 1723181/RS, Relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, pub. em 1º/8/2019), que admite o cômputo de tempo especial pelo exercício de atividade que também ponha em risco a integridade física do segurado.
Mas não é menos certo que o Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que não há direito adquirido a regime jurídico, inclusive o previdenciário, aplicando-se à aposentadoria a norma vigente à época do preenchimento dos requisitos para a sua concessão (por todos o julgado pela Primeira Turma no RE 413405 AgR/RS, Relator Ministro Luiz Fux, pub. em 10/3/2015).
Por ora, o que existe é a nova regra constitucional que limita a conversão de tempo especial em comum nos termos acima explicitados e, até decisão em contrário da Corte Suprema, será aqui observada.
De toda forma e considerando a norma prescrita no caput do art. 25 da Emenda Constitucional 103/2019 em prol da segurança jurídica, aí incluída a estabilização das decisões judiciais tomadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, órgãos jurisdicionais incumbidos pela Constituição da República de uniformizar, respectivamente, a interpretação, de modo definitivo, das normas e princípios da Constituição da República e do direito objetivo, será observada a jurisprudência dominante desses tribunais até 13/11/2019, no que diz respeito às hipóteses admitidas de conversão de tempo especial em comum. Decisões isoladas que não reflitam jurisprudência assentada dessas cortes especiais de Justiça deverão dar vez às novas determinações do legislador constituinte derivado.
Quanto à prova do tempo especial, e salvo exceções que serão vistas adiante, menções genéricas aos agentes considerados nocivos sem a medição da quantidade de emanação desses elementos seria como considerar qualquer exposição habitual e permanente como nociva, independentemente do limite a que o trabalhador estivesse exposto.
Pois bem, uma importante alteração na Lei nº 8.213/91 adveio da publicação da Medida Provisória nº 1.729, de 3/12/1998, convertida na Lei nº 9.732/98. Ela acrescentou a seguinte regra ao art. 58 daquela lei:
§ 1º A comprovação da efetiva exposição do segurado aos agentes nocivos será feita mediante formulário, na forma estabelecida pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, emitido pela empresa ou seu preposto, com base em laudo técnico de condições ambientais do trabalho expedido por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho nos termos da legislação trabalhista.
A adoção de definições e critérios previstos em regras do Direito do Trabalho passou então a fazer parte, no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), das aferições relativas à exposição aos agentes químicos, físicos e biológicos, excluída pela Emenda Constitucional nº 103/2019, como visto acima, a hipótese de reconhecimento de tempo especial devido apenas à periculosidade da atividade exercida pelo(a) segurado(a).
Portanto, a partir da MP 1.729 (convertida na Lei nº 9.732/1998) as disposições da legislação trabalhista relativas à caracterização de atividade ou operações insalubres previstas na Norma Regulamentadora nº 15 (NR-15), anexa à Portaria MTE nº 3.214/78 – com os respectivos conceitos de "limites de tolerância", "concentração", "natureza" e "tempo de exposição ao agente" – passaram a influir na consideração a respeito da natureza de uma atividade, isto é, para defini-la como especial ou comum.
Sendo assim, a partir de 3/12/1998, quando essa disposição trabalhista foi internalizada no Direito Previdenciário, surgiu a exigência de superação dos níveis de tolerância dispostos na NR-15 como pressuposto caracterizador de atividade especial. Nesse sentido firmou-se a jurisprudência da Turma Nacional de Uniformização, que ora é adotada nesta fundamentação (PEDILEF 50046382620124047112 e PEDILEF 50046382620124047112, Relator Juiz Federal Daniel Machado da Rocha, pub. DOU 13/09/2016).
Essa nova disposição da legislação também fez surgir a importante distinção, em relação aos agentes químicos, entre avaliação qualitativa ou quantitativa da exposição do(a) segurado(a), já admitida atualmente na própria legislação previdenciária com o advento do Decreto nº 8.123/2013, que acrescentou regras nesse sentido ao Decreto nº 3.048/99.
Já a exposição aos agentes físicos, desde o advento do Decreto nº 53.831/64, sempre foi medida quantitativamente; quanto aos agentes biológicos, a exposição, também desde aquele decreto, é medida qualitativamente.
Assim, nos termos da referida NR-15 (e anexos), as atividades de risco e respectivos agentes físicos, químicos ou biológicos mencionados no anexos 6 (TRABALHO SOB CONDIÇÕES HIPERBÁRICAS), anexo 13 (ARSÊNIO, CARVÃO, CHUMBO, CROMO, FÓSFORO, HIDROCARBONETOS E OUTROS COMPOSTOS DE CARBONO, MERCÚRIO, SILICATOS, CÁDMIO, ÉTER BIS (CLORO-METÍLICO), BENZOPIRENO, BERÍLIO, CLORETO DE DIMETIL-CARBAMILA, 3,3' - DICLORO-BENZIDINA, DIÓXIDO DE VINIL CICLOHEXANO, EPICLORIDRIN, HEXAMETILFOSFORAMIDA, 4,4' - METILENO BIS (2-CLORO ANILINA), 4,4' - METILENO DIANILINA, NITROSAMINAS, PROPANO SULTONE, BETAPROPIOLACTONA e TÁLIO) e anexo 14 (AGENTES BIOLÓGICOS1), não carecem de avaliação quantitativa, bastando sua presença no ambiente de trabalho (avaliação qualitativa).
Já em relação às atividades de risco e respectivos agentes físicos e químicos mencionados nos anexos 1, 2, 3, 5, 11 e 12 da referia NR-15, são consideradas nocivas as que se desenvolvem acima dos limites de tolerância, entendendo-se por "Limite de Tolerância" a concentração ou intensidade máxima ou mínima, relacionada com a natureza e o tempo de exposição ao agente, que não causará danos à saúde do(a) segurado(a), durante a sua vida laboral. A Turma Nacional de Uniformização também consolidou sua jurisprudência nesse sentido (PEDILEF 50047370820124047108, Relator Juiz Federal Frederico Augusto Leopoldino Koehler, pub. no DOU de 7/9/2016 páginas 54/453), cuja fundamentação também é aqui adotada.
Importante mencionar que a partir do advento do já citado Decreto nº 8.123/2013 ficou estabelecida a possibilidade de avaliação qualitativa para os agentes reconhecidamente cancerígenos para humanos que estejam devidamente listados pelo Ministério do Trabalho e Emprego.
Nesse sentido, a Portaria Interministerial MTE/MS/MPS 09, de 07 de outubro de 2014, publicou a Lista Nacional de Agentes Cancerígenos para Humanos - LINACH, como referência para formulação de políticas públicas, classificando os agentes cancerígenos de acordo com os seguintes grupos: I - Grupo 1 - carcinogênicos para humanos; II - Grupo 2A - provavelmente carcinogênicos para humanos; e III - Grupo 2B - possivelmente carcinogênicos para humanos. Ao final do anexo da referida portaria, consta a nota de que, "para efeito do art. 68, §4º, do Decreto 3048, de 6 de maio de 1999, serão considerados agentes reconhecidamente cancerígenos aqueles do Grupo I desta lista que têm registro no Chemical Abstracts Service - CAS". Cumpre observar que vários desses agentes já estavam previstos no NR-15.
Portanto, passaram a ser considerados, para fins de concessão de aposentadoria especial ou conversão de tempo especial em comum (admitia pela EC 103/2019 até 13/1/11/2019, como visto acima), os agentes nocivos reconhecidamente cancerígenos para humanos, previstos no Grupo 1, com registro no Chemical Abstracts Service - CAS, mediante análise meramente qualitativa, além dos demais agentes nocivos listados no Anexo IV ao Decreto 3.048/99, mediante análise quantitativa ou qualitativa, conforme constem dos anexos 1, 2, 3, 5, 11 e 12 ou 6, 13 e 14 da NR-15, respectivamente.
Deve ser observado que a Turma Nacional de Uniformização, em julgamento de recurso representativo de controvérsia (Tema 170) firmou a seguinte tese:
"A redação do art. 68, § 4º, do Decreto 3.048/99 dada pelo Decreto 8.123/2013 pode ser aplicada na avaliação de tempo especial de períodos a ele anteriores, incluindo-se, para qualquer período: (1) desnecessidade de avaliação quantitativa; e (2) ausência de descaracterização pela existência de EPI".
Sendo assim, trata-se de tese que, aparentemente, confrontar-se-ia com o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça, conforme visto no início dessa fundamentação. A justificativa para esse entendimento foi dada no voto condutor do PEDILEF 5006019-50.2013.4.04.7204, Relatora Juíza Federal Luisa Hickel Gamba:
Com efeito, no caso dos agentes cancerígenos, diferente da legislação que tratou da exposição ao ruído, não houve mera minoração de limite de tolerância para fins de averiguação de nocividade, mas sua completa extinção, em razão do reconhecimento da extrema nocividade de agentes cancerígenos, entre os quais inclui-se o asbesto/amianto, cuja extração, industrialização, comercialização e distribuição (na variedade crisotila) foi recentemente considerada inconstitucional pelo STF (ADIs 3406, 3470 e 3937).
Essa constatação é suficiente para fazer a distinção entre essa tese e o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça. Na verdade, não há retroatividade do Decreto 8.123/2013, mas mera mudança de interpretação da Administração, mediante o reconhecimento de que, pela extrema nocividade dos agentes cancerígenos, nunca poderia ter havido "limite de tolerância". O critério de aferição qualitativa acabou constando no decreto, mas dele não dependia, não se confundindo com o caso da exposição a ruído, em que houve apenas ajuste relativo ao limite de tolerância que seria mais adequado, considerando novas técnicas de medição e estudo.
No entanto, esse mesmo §4º foi alterado pelo Decreto nº 10.410/2020, passando a ter a seguinte redação:
§ 4º Os agentes reconhecidamente cancerígenos para humanos, listados pela Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, serão avaliados em conformidade com o disposto nos § 2º e § 3º deste artigo e no caput do art. 64 e, caso sejam adotadas as medidas de controle previstas na legislação trabalhista que eliminem a nocividade, será descaracterizada a efetiva exposição.
O equipamento de proteção individual para esses casos, porém, deve ser de uma eficácia que demande comprovação além da simples resposta 'S" ou "N" (sim ou não) constante dos formulários técnicos, especialmente o PPP.
Isso porque, neste caso, o risco apresenta-se de maior intensidade do que uma exposição a outro elemento sem a potencialidade nociva de uma substância reconhecidamente cancerígena, para o qual até se pode permitir algum contato, mas sem possibilidade de expor o trabalhador/segurado a qualquer risco de desenvolver uma doença com aquela gravidade, eis que não é caso de substância reconhecidamente cancerígena.
E essa informação adicional - eficácia TOTAL da proteção proporcionada pelo EPI - deve constar do Perfil Profissiográfico Previdenciário-PPP e, caso não conste, deve a autarquia promover a necessária avaliação por técnico especializado, inclusive in loco.
Cabe observar, outrossim, que o Supremo Tribunal Federal (STF) fixou entendimento, nos autos do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 664335, com repercussão geral reconhecida, no sentido de que “o direito à aposentadoria especial pressupõe a efetiva exposição do trabalhador a agente nocivo a sua saúde, de modo que se o Equipamento de Proteção Individual (EPI) for realmente capaz de neutralizar a nocividade, não haverá respaldo à concessão constitucional de aposentadoria especial”.
Assim, decidiu a Corte Suprema que apenas “na hipótese de exposição do trabalhador a ruído acima dos limites legais de tolerância, a declaração do empregador no âmbito do Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP), no sentido da eficácia do Equipamento de Proteção Individual (EPI), não descaracteriza o tempo de serviço especial para a aposentadoria”.
A decisão do Supremo Tribunal Federal abre uma exceção à regra geral prevista na legislação previdenciária e também na NR-15 (item 15.4.1).
Quanto aos demais agentes, segue-se a seguinte premissa estabelecida pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do RESP 1500503, Relator NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO: o uso de EPI não afasta, por si só, o reconhecimento da atividade como especial, devendo ser apreciado caso a caso, a fim de comprovar sua real efetividade por meio de perícia técnica especializada e desde que devidamente demonstrado o uso permanente pelo empregado durante a jornada de trabalho.
Assim, salvo na hipótese em que o PPP ateste expressamente a ineficácia do EPI para exposição nociva a outro(s) elemento(s), somente nesses dois casos (ruído e elementos cancerígenos) desconsidera-se a informação de eficácia.
Por outras palavras, constando no PPP a informação da eficácia do EPI (salvo casos especialíssimos, conforme vem decidindo a 3ª Turma Recursal do Rio de Janeiro), cabe ao segurado o ônus de provar em sentido contrário ao que consta do laudo que embasou o referido documento, com as ressalvas acima apontada.
Também devem ser cumpridas as normas técnicas da NR-6, que trata especificamente do EPI, especialmente no que respeita à informação de que o equipamento possui Certificado de Aprovação (CA).
Importante observar que a proteção proporcionada pelo EPI, quando constatada sua efetividade, somente se admite para eliminar a possibilidade de reconhecimento de tempo especial após o advento da Medida Provisória nº 1.729, publicada em 3/12/1998 e convertida na Lei nº 9.732/1998. Antes disso não havia previsão legal para constar nos registros do segurado a informação sobre a existência de tecnologia de proteção coletiva ou individual que diminuísse a nocividade da exposição até o limite legalmente previsto.
Por fim, também se admite na legislação previdenciária para o efeito de efetuar avaliações ambientais, “a metodologia e os procedimentos de avaliação estabelecidos pela Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho – FUNDACENTRO”, nos termos do §12 do art. 68 do Decreto nº 3.048/99. Para o que interessa à presente exposição, constituem critérios para aferição da correta medição da exposição as normas das Normas de Higiene Ocupacional NHO-01 (procedimento Técnico - Avaliação da Exposição Ocupacional ao Ruído) e NHO 06 (avaliação da exposição ocupacional ao calor).
Uma conclusão se impõe desse conjunto de regras que agora compõem a legislação previdenciária: quando se trata de uma hipótese de exposição nociva aos elementos físicos, químicos ou biológicos previstos na legislação, considera-se também as respectivas atividades associadas a cada um desses elementos e mencionadas pela legislação específica, a fim de que se possa aferir, por um parâmetro razoável, a efetiva nocividade, mesmo nos casos em que se admite apenas medição qualitativa, evitando-se, com isso, a generalização das atividades de risco pela admissão das que não tem risco nenhum, ou um risco mínimo a que quase todos os segurados estão sujeitos.
Especificamente em relação aos agentes BIOLÓGICOS, a Turma Nacional de Uniformização editou a seguinte tese (Tema 205):
a) para reconhecimento da natureza especial de tempo laborado em exposição a agentes biológicos não é necessário o desenvolvimento de uma das atividades arroladas nos Decretos de regência, sendo referido rol meramente exemplificativo; b) entretanto, é necessária a comprovação em concreto do risco de exposição a microorganismos ou parasitas infectocontagiosos, ou ainda suas toxinas, em medida denotativa de que o risco de contaminação em seu ambiente de trabalho era superior ao risco em geral, devendo, ainda, ser avaliado, de acordo com a profissiografia, se tal exposição tem um caráter indissociável da produção do bem ou da prestação do serviço, independentemente de tempo mínimo de exposição durante a jornada (Tema 211/TNU).
Ou seja, se a atividade exercida pelo segurado foge ao padrão profissiográfico previsto no Decreto nº 3.048/99, deve ser comprovada no caso concreto a exposição nociva tal qual àquelas atividades exemplificativas já descritas no referido decreto, isto é, além de comprovada a nocividade, a atividade exercida deve ser tal que, tal como aqueles previstas no decreto, favorecem o surgimento do risco. Também neste caso adota-se essa tese na presente fundamentação.
Em suma, quanto à comprovação de períodos especiais, adotam-se as seguintes premissas:
a) até 28/4/1995 – exercício de atividade considerada especial pelos anexos aos Decretos 53.831/64 e 83.080/79 ou exposição ao agente nocivo, nos termos dos anexos aos referidos decretos (formulários DSS 8030 ou SB 40). A relação dos agentes físicos, químicos e biológicos contidos nesses anexos é exaustiva. A avaliação da exposição aos agentes químicos e biológicos, neste período, será sempre qualitativa, por presunção de exposição;
b) de 29/4/1995 a 13/10/1996 – somente exposição ao agente nocivo, conforme anexos aos Decretos 53.831/64 e 83.080/79 (formulários DSS 8030 ou SB 40). Também aqui a avaliação da exposição aos agentes físicos, químicos e biológicos será nos termos do item anterior.
c) a partir de 14/10/1996 (MP 1523/96) até 5/3/1997 – somente exposição nociva ao agente, considerada as tabelas dos Decretos 53.831/64, 83.080/79, comprovada por laudo técnico. No mesmo sentido do item anterior quanto aos agentes físicos, químicos e biológicos.
d) a partir de 6/3/1997 até 2/12/1998 – somente se admite para efeitos de comprovação de exposição nociva a tabela anexa ao Decreto 2.172/97, por meio de laudo técnico assinado por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho. A relação dos agentes físicos, químicos e biológicos contidos nesses anexos é exemplificativa, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, vista acima. A avaliação da exposição nociva aos agentes biológicos será qualitativa. Quanto aos agentes químicos, será sempre quantitativa, salvo nos casos de agentes reconhecidamente cancerígenos (v. abaixo);
e) a partir de 3/12/1998 – admite-se para efeitos de comprovação de exposição nociva, a tabela anexa aos Decretos 2.172/97 e 3.048/99, bem como às hipóteses previstas na NR-15 e na LINACH, considerando a divisão acima comentada entre exposição qualitativa ou quantitativa, por laudo técnico assinado por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho, segundo critérios nelas previstos, ou, se for o caso de exposição ao RUÍDO, as normas técnicas da NR-15 (conforme decisão da Turma Nacional de Uniformização, abaixo comentada) e NHO-01 e, quanto ao CALOR, da NHO-06, sendo que, em relação às substâncias cancerígenas, admite-se a avaliação qualitativa a qualquer tempo.
Importante observar que o PERFIL PROFISSIOGRÁFICO PREVIDENCIÁRIO (PPP), previsto a partir da publicação, em 27/11/2001, do Decreto nº 4.032, é meio de prova de exposição nociva ou atividade especial em qualquer período, já que sua função básica é contemplar “as atividades desenvolvidas durante o período laboral”, eis que é o “documento com o histórico laboral do trabalhador”, na dicção dos §§8º e 9º do art. 68 do Decreto nº 3.048/99.
Como é cediço, uma das finalidades da instituição do PPP foi a de dispensar o acompanhamento de laudo pericial. No entanto, na forma do parágrafo único do art. 263 c/c o art. 264, §§4º e 5º da referida Instrução Normativa 77/2015, o laudo técnico pericial deve permanecer na empresa de forma atualizada, para que, caso seja necessário, o INSS possa consultá-lo a fim confirmar as informações apresentadas no PPP, conforme as regras do §7º do art. 68 e inciso III do art. 225, ambas do Decreto nº 3048/99, que detalham as regras dos §§3º e 4º do art. 58 da Lei nº 8.213/91.
Mas se houver inconsistências no PPP, deve-se analisar o laudo técnico que o embasou, a fim de que sejam obtidas maiores informações a respeito do que ocorreu no ambiente laboral em determinado período.
Em relação à habitualidade e permanência, caso não haja no PPP indicação clara a respeito da sua presença, deve-se analisar outros fatos mencionados no documento, especialmente a descrição das atividades exercidas pelo(a) segurado(a) para aferir se estão presentes.
Uma coisa, porém, é certa: a HABITUALIDADE, que é a exposição a agentes nocivos durante todos os dias de trabalho normal do(a) segurado(a), ou seja, durante todos os dias da jornada normal de trabalho, precisa ser comprovada. Exposição que não ocorra de forma habitual, ou seja, que se verifique ocasionalmente, afasta a especialidade do vínculo mesmo antes do advento da Lei nº 9.032/95.
Por outro lado, definia--se a PERMANÊNCIA como exposição experimentada pelo(a) segurado(a) durante o exercício de todas as suas funções, não quebrando a permanência o exercício de função de supervisão, controle ou comando em geral ou outra atividade equivalente, desde que seja exclusivamente em ambientes de trabalho cuja nocividade tenha sido constatada. A permanência passa a ser requisito obrigatório a partir de 29/4/1995, conforme a Súmula 49 da Turma Nacional de Uniformização.
O conceito de PERMANÊNCIA sofreu sensível modificação com a edição do Decreto nº 8.123/2013, que deu nova redação ao art. 65 do Decreto nº 3.048/99:
Art. 65. Considera-se tempo de trabalho permanente aquele que é exercido de forma não ocasional nem intermitente, no qual a exposição do empregado, do trabalhador avulso ou do cooperado ao agente nocivo seja indissociável da produção do bem ou da prestação do serviço.
Veja que no julgamento do PEDILEF nº 0501567-42.2017.4.05.8405/RN, Relator Juiz Federal Bianor Arruda Bezerra Neto, a Turma Nacional de Uniformização, atenta a essa mudança, fixou uma tese quanto à exposição à eletricidade, mas a parte relativa à PERMANÊNCIA é aplicável a todos os casos de exposição nociva, face à sua abrangência. Disse o julgado que a PERMANÊNCIA da exposição deve ser avaliada de acordo com a profissiografia, pois esse estado deve ser "indissociável da produção do bem ou da prestação do serviço, independente de tempo mínimo de exposição durante a jornada".
Assim, a conclusão inicial é que uma exposição nociva nos termos acima definidos prescinde da necessidade de se comprovar exposição durante toda a jornada de trabalho.
caso concreto
Como visto acima, a sentença julgou procedente o pedido e reconheceu a especialidade dos períodos de 01/03/1981 a 09/04/1986, 10/07/1986 a 19/02/1988, 01/09/1988 a 20/03/1991, 02/09/1991 a 24/10/1995, 01/07/1996 a 04/01/2001, 01/11/2001 a 15/12/2010 e 22/06/2011 a 18/09/2019.
Há, portanto, períodos anteriores e posteriores à Lei nº 9.032/95.
O reconhecimento de tempo especial considerado pela sentença decorreu do exercício de atividade especial em construção civil (até 28/4/1995), por exposição a RUÍDO, à RADIAÇÃO NÃO IONIZANTE, à POEIRA MINERAL (SÍLICA) e à POEIRA DE CIMENTO.
De início uma constatação. Não houve requerimento administrativo de revisão administrativa de benefício após a concessão do NB 193.968.177-1 em setembro de 2019.
Todos os PPPs que foram juntados aos presentes autos, ou tem parte de seu período posterior a 28/4/1995 (Evento 18, PPP2, Página 1), ou somente se referem a período posterior àquela data, como o PPP do Evento 18, PPP3, Página 1 (1/7/1996 a 4/1/2001), do , Evento 18, PPP4, Página 1 (1/11/2001 a 15/12/2010) e Evento 18, PPP5, Página 1 (22/6/2011 a 18/3/2020).
E nenhum deles foi levado à autarquia para fundamentar pedido de revisão do ato de concessão do benefício.
O Supremo Tribunal Federal tratou de maneira ampla a questão do interesse de agir em matéria de requerimento de benefício previdenciário, seja concessão ou revisão, fixando várias teses, conforme a ementa abaixo:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR.
1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo.
2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas.
3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado.
4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão.
5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos.
6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.
7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.
8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir. (RE 631240 / MG - MINAS GERAIS - RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator Min. ROBERTO BARROSO Julgamento: 03/09/2014 Órgão Julgador: Tribunal Pleno Publicação DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-11-2014).
Assim, conforme julgado da Corte Suprema, nos casos de revisão ou restabelecimento de benefício já concedido anteriormente pela autarquia, não há necessidade de prévio requerimento administrativo postulando essas providências.
Porém, se com a nova pretensão (revisão ou concessão) vier a necessidade de exame de matéria fática NÃO submetida ao crivo do INSS no processo administrativo originário, aí se exige o prévio requerimento administrativo.
É exatamente este último parágrafo que se aplica ao caso concreto. Nenhum dos PPPs ora apresentados foram incluídos aos autos do processo administrativo relativo ao benefício concedido ao autor (NB 193.968.177-1). E nem o foram para fundamentar requerimento de revisão do mesmo.
E as exposições relatadas nos referidos documentos (RUÍDO, POEIRA DE CIMENTO, SÍLICA, RADIAÇÃO NÃO IONIZANTE) não constituem matéria sobre a qual o entendimento da Administração é notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado, na dicção do julgado do Supremo Tribunal Federal.
Deve ser observado que além da verificação da exposição nociva, outros fatores influenciam na admissão ou não da especialidade, como a existência de permanência e o uso do EPI.
Não pode o Poder Judiciário assumir o papel da autarquia, pois, repita-se, nunca existiu uma lide no caso concreto em relação a essas alegadas exposições nocivas, não tendo o INSS promovido a necessária instrução em processo administrativo, que nunca chegou a ser instaurado quanto a essa pretensão, justamente por falta de provocação da parte autora.
Portanto, meu voto inicial é para extinguir o processo sem julgamento do mérito em relação aos pedidos de reconhecimento de tempo especial dos períodos posteriores a 28/4/1995.
Em relação aos períodos anteriores à Lei nº 9.032/95, quais sejam, de 01/03/1981 a 09/04/1986, 10/07/1986 a 19/02/1988, 01/09/1988 a 20/03/1991, 02/09/1991 a 28/4/1995, o autor juntou, além do referido PPP, as CTPS a partir do Evento 10, PROCADM4, Página 8.
Nas CTPS juntadas, que certamente já estavam juntadas ao processo administrativo, fica comprovado que as atividades exercidas pelas empregadoras - GOTARDO COM. E IND. LTDA e MOCELIN ENGENHARIA LTDA (neste caso também no PPP ) - eram voltadas á construção civil.
Na empregadora GOTARDO o autor trabalhou como SERVENTE DE OBRA e CARPINTEIRO, e consta ser a empresa especializada em construção civil. Esse fato é corroborado pela anotação em CTPS no Evento 10, PROCADM4, Página 11, no qual é expressa a afirmação de atividade ligada à construção de edifício.
A atividade de trabalhador em construção civil estava prevista no anexo ao Decreto nº 53.831/64 da seguinte forma:
| 2.3.3 | EDIFÍCIOS, BARRAGENS, PONTES | Trabalhadores em edifícios, barragens, pontes, torres. | Perigoso | 25 anos | Jornada normal. |
Entendo que as atividades de SERVENTE e CARPINTEIRO , devidamente comprovadas por meio da CTPS, com indicação do empregador especializado nesse ramo de mercado, e também por PPP, suficientes para demonstrar o trabalho em edifícios, barragens, pontes e torres, podem ser consideradas atividades especiais
À palavra "edifício" deve ser dado um sentido que abranja tanto o trabalho do operário em construção civil que atua em obra de construção de prédios altos, como também em prédios baixos, ou mesmo um conjunto de casas, enfim, na atividade que o expunha tanto aos agentes químicos inerentes a esse ambiente, como cimento, poeira (item 1.2.10 do anexo ao Decreto nº 53.831/64), como também aos agentes físicos (ruído por exemplo), que convenceram ao legislador da época considerar essa atividade como presumidamente nociva.
Visto isso, o quadro que se desenha na jurisprudência evidencia uma relevante divergência de opiniões.
De um lado, entende-se que a presunção de nocividade da categoria limita-se aos trabalhadores que atuavam em construções de grande vulto, como edifícios, barragens e pontes: TRF1, AC 0006518-88.2013.4.01.3814, Rel. Juíza Fed. Conv. LUCIANA PINHEIRO COSTA, 1ª CRP/MG, E-DJF1R 29.11.2019; TRF3, AC 0010844-04.2016.4.03.9999, Rel. Des. Fed. INÊS VIRGÍNIA PRADO SOARES, 7ª Turma, E-DJF3R 14.04.2022; TRF1, AC 0000614-12.2007.4.01.3810, Rel. Des. Fed. FRANCISCO DE ASSIS BETTI, 2ª CRP/MG, E-DJF1R 17.09.2021; TRF3, AgInt na AC 0018978-20.2016.4.03.9999, Rel. Juiz Fed. Conv. RODRIGO ZACHARIAS, 9ª Turma, E-DJF3R 07.03.2018; TRF1, AC 0047689-96.2015.4.01.3800, Rel. Juiz Fed. Conv. GUILHERME BACELAR PATRÍCIO DE ASSIS, 2ª CRP/MG, E-DJF1R 10.03.2022; e TRF3, AC 6073586-55.2019.4.03.9999, Rel. Des. Fed. GILBERTO RODRIGUES JORDAN, 9ª Turma, E-DJF3R 02.03.2020.
De outro, há parcela significativa que, debruçando-se sobre o mesmo problema, adota postura diversa, estendendo a possibilidade de reconhecimento do tempo especial para outros segurados que atuam na construção civil: TRF2, AC 5001455-31.2019.4.02.5116, Rel. Des. Fed. FLAVIO OLIVEIRA LUCAS, 2a. Turma Especializada, julgado em 20.02.2024; TRF2, AC 5000639-78.2021.4.02.5116, Rel. Des. Fed. WANDERLEY SANAN DANTAS, 2a. Turma Especializada, julgado em 06.03.2024; TRF2, APELREEX 5017275-76.2021.4.02.5001, Rel. Des. Fed. MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, 2a. Turma Especializada, julgado em 28.11.2023; TRF2, AC 5037145-64.2022.4.02.5101, Rel. Juiz Fed. Conv. GUSTAVO ARRUDA MACEDO, 2a. Turma Especializada, julgado em 30.10.2023; TRF4, AC 55010121-35.2019.4.04.7001, DÉCIMA TURMA, Relatora CLÁUDIA CRISTINA CRISTOFANI, julgado em 04/07/2023; TRF4, AC 5034196-05.2018.4.04.9999, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 06/02/2020; e TRF4, AC 5004947-72.2019.4.04.9999, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 24/09/2020.
Nesse cenário, é válido pontuar que o Superior Tribunal de Justiça estabeleceu diretriz segundo a qual a teleologia do regramento legal do Direito Previdenciário se traduz no esforço de integração dos excluídos nos benefícios da civilização e da cidadania, evidenciando, assim, o objetivo de proteger as pessoas necessitadas e hipossuficientes que se encontram em situações sociais adversas. Do contrário, postura diversa iria de encontro à promessa constitucional de proteção a tais pessoas, que se reduziria a "palavras sonoras que não chegam a produzir qualquer alteração no panorama jurídico" (STJ, REsp n. 1.411.258/RS, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, 1ª Seção, DJe 21.02.2018).
Em adendo, observo que o próprio STJ, em situações de aparente antinomia normativa, entendeu que deve sobressair aquele regramento que mais reflete o caráter protetivo da lei previdenciária. Nos dizeres do Tribunal, havendo colisão entre preceitos constantes em dois diplomas, deve prevalecer aquele mais favorável ao trabalhador em face do caráter social do direito previdenciário e da observância do princípio in dubio pro misero (v. REsp n. 1.361.410/RS, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, 1ª Seção, DJe 21.02.2018).
Nesta ordem de ideias, penso que a solução aventada pela Corte Superior para os casos de dúvida sobre a regra aplicável ao caso concreto pode, com muito mais razão, ser igualmente utilizada na hipótese de diferentes visões sobre um mesmo arcabouço legislativo, compreendendo-se, sob a ótica da teoria da interpretação, o termo "norma" como o resultado interpretativo do texto da lei.
Por oportuno, trago à colação a relevante lição de Luiz Guilherme Marinoni sobre o tema:
[...] a evolução da teoria da interpretação fez ver que o intérprete valora e decide entre um dos resultados interpretativos possíveis. A norma, portanto, não está implícita no texto legal, ou seja, não antecede à interpretação, mas dela deriva. A norma, enquanto decisão judicial, é reconstruída a partir de elementos textuais e extratextuais da ordem jurídica. Para tanto, o juiz valora, seja ao eleger determinada diretiva interpretativa, seja ao optar por um dos resultados da atividade-interpretação (MARINONI, Luiz Guilherme. Precedentes obrigatórios. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 73)."
Ainda segundo o mesmo autor:
"A evolução da teoria da interpretação e a dissociação entre texto e norma jurídica permitiram ver que de um texto legal é possível legitimamente extrair mais de uma norma jurídica e que, assim, os tribunais podem proferir decisões divergentes com base em uma mesma lei. Quando a interpretação deixa de constituir investigação e declaração da norma contida na lei para significar valoração e decisão acerca do sentido que se deve extrair da lei, faz-se certa a possibilidade de existência de dois ou mais resultados ou interpretações a partir de um mesmo texto legal (Op. Cit., p. 312/313)."
Nessa perspectiva, dentre os caminhos interpretativos traçados pelos Tribunais sobre a matéria, não há maiores dificuldades em apontar qual deles é o que mais se aproxima do sentido finalístico do direito previdenciário e da sua teleologia de proteção aos hipossuficientes. Desse modo, concluo que os períodos de atividade servente e carpinteiro, como no caso dos autos, podem ser enquadrados com base na categoria profissional por conta da similaridade com os trabalhadores em edifícios, barragens, pontes e torres na construção civil, nos termos do código 2.3.3 do anexo III do Decreto n. 53.831/64.
Assim, esses períodos merecem ser reconhecidos como especiais.
O voto, portanto, é para extinguir o processo sem julgamento do mérito, com base no art. 485, VI, do Código de Processo Civil, em relação aos pedidos de reconhecimento de tempo especial de todos os períodos posteriores a 28/4/1995, mantendo-se a sentença nos demais termos.
Pelo exposto, voto no sentido de conhecer e dar parcial provimento ao recurso. Intimem-se.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001947053v15 e do código CRC b0a8b621.
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