Apelação Cível Nº 5001980-70.2020.4.02.5118/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO, contra Sentença prolatada pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Duque de Caxias, Seção Judiciária do Rio de Janeiro, que, acolhendo os Embargos de Declaração opostos pelo FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO, determinou que os valores provenientes da multa civil imposta à parte ré da ação civil pública, por ato de improbidade administrativa, devem ser revertidos em favor do ente público lesado (FNDE).
Em suas razões recursais (evento 163/JFRJ), o Estado do Rio Janeiro – cujo ingresso no polo ativo do feito foi deferido no evento 16/JFRJ – sustenta que ele foi o ente público lesado pela conduta ímproba da Ré e que, portanto, os valores provenientes da multa civil aplicada deveriam reverter em seu favor.
Alega que a incorporação da verba pelo ente local prevaleceria sobre a origem federal da mesma para fins de determinação do ente lesado, aduzindo que a falta de prestação de contas acarretaria a situação de inadimplência e impediria o recebimento de novas transferências, em prejuízo ao sistema de educação pública estadual.
Requer o conhecimento e provimento do recurso, a fim de que, reformando-se a Sentença, a multa civil seja revertida ao Estado do Rio de Janeiro.
Sem contrarrazões.
Parecer do MPF, na qualidade de custos legis, opinando pelo conhecimento e desprovimento da Apelação (evento 6/TRF2).
É o Relatório.
VOTO
O recurso de Apelação deve ser conhecido, eis que preenchidos os seus pressupostos de admissibilidade.
Na origem, trata-se de ação civil pública, por ato de improbidade administrativa, promovida pelo Ministério Público Federal, em face de Tamara Rogéria Rubin, Diretora da Escola Estadual Parada Angélica, por ter se omitido na prestação de contas das verbas federais repassadas pelo FNDE em relação aos seguintes Programas: PDDE-AE Emergencial (exercício 2018); PDDE-Proemi (exercício 2017); e PDDE-Básico (exercícios 2017 e 2018).
O Estado do Rio de Janeiro ingressou no polo ativo do feito conforme decisão contida no evento 16/JFRJ, enquanto o FNDE foi admitido, na condição de assistente litisconsorcial da parte autora, consoante decisão contida no evento 79/JFRJ.
O Juízo a quo proferiu Sentença de procedência do pedido, no evento 120/JFRJ, condenado a parte ré, pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92, ao pagamento de multa civil fixada no montante de 3 (três) vezes o valor da última remuneração recebida pela demandada no cargo de Diretora da Escola Estadual Parada Angélica no ano de 2018.
O FNDE opôs Embargos de Declaração (evento 127/JFRJ), apontando omissão quanto à destinação da multa civil cominada na Sentença.
O Juízo a quo deu provimento aos aclaratórios, no evento 148/JFRJ, para acrescer à Sentença que a multa civil fixada deve reverter em favor do ente público lesado (FNDE).
Contra essa destinação da multa civil é que o Estado do Rio de Janeiro se insurge no presente apelo.
Como cediço, não há disposição específica, na Lei de Improbidade Administrativa, sobre a destinação dos valores referentes à aplicação da sanção de multa civil.
No art. 18 da Lei nº 8.429/92, há previsão expressa no sentido de que eventual condenação do demandado ao ressarcimento dos danos causados ao erário ou à perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente ensejará a reversão do produto arrecadado em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
Depreende-se que foram destacadas, dentre as sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, apenas duas com a finalidade de destinar o numerário recolhido ao ente público lesado pelo ato ímprobo.
A omissão do legislador em relação à multa civil foi mantida na nova redação conferida, ao art. 18 da Lei nº 8.429/92, pela Lei nº 14.230/2021. A previsão legal, portanto, continua restringindo a referida reversão, em favor da pessoa jurídica prejudicada, às hipóteses de ressarcimento dos danos e de perda ou restituição dos bens e valores ilicitamente adquiridos.
Além disso, a nova redação do art. 18 da Lei nº 8.429/92 prescreve que a reversão de valores e bens em favor da pessoa jurídica prejudicada ocorrerá nas hipóteses de ações fundadas nos artigos 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa, deixando de fora de seu alcance as ações fundadas no art. 11 da LIA.
Essas omissões no bojo da Lei nº 8.429/92 ganham maior relevância diante do disposto no art. 13 da Lei nº 7.347/85, que estabelece a reversão das indenizações originadas de condenações em ação civil pública em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos.
Tendo em vista que a ação fundada na Lei de Improbidade Administrativa é, reconhecidamente, uma espécie de ação civil pública e considerando-se, ainda, o microssistema de tutela coletiva – composto, fundamentalmente, pelo Código de Defesa do Consumidor, pela Lei de Ação Civil Pública e pela Lei de Ação Popular, mas integrado também pela Lei de Improbidade Administrativa e pela Lei de Mandado de Segurança, entre outros diplomas legais –, se revela mais adequada a aplicação subsidiária, ao caso concreto, da norma inserta no art. 13 da Lei nº 7.347/85.
Assim, o destino da multa civil, a exemplo das condenações de que trata o art. 13 da Lei n. 7.347/85, deveria ser o Fundo de Defesa de Direitos Difusos, interpretação que se mostra em sintonia com os esclarecimentos contidos no Acórdão nº 1955/2023-TCU-Plenário (Processo TC 007.597/2018-5) a respeito da forma de recolhimento e destinação dos recursos oriundos de multas e indenizações decorrentes de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), acordos em geral e ações judiciais firmados pelo Ministério Público da União (MPU) e pela Defensoria Pública da União (DPU).
O mencionado Acórdão foi divulgado pela Presidência deste Tribunal Regional Federal, por meio do Ofício Circular nº TRF2-OCI-2023/00149, de 15 de dezembro de 2023, e esclarece, em seu item 9.9, que “a destinação alternativa das indenizações em dinheiro e das multas oriundas da aplicação da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985), sem o recolhimento ao fundo federal preconizado no art. 13 da respectiva lei e regulamentado pelo Decreto 1.306/1994, ressalvadas as hipóteses em que legislação especial lhes prescreva destinação específica, ofende os princípios e as regras pertinentes ao ciclo orçamentário, estabelecidos na CF/1988 (art. 165, § 5º, e art. 167), na Lei 4.320/1964 (art. 2º, 3º, 59, 60, 72, entre outros), na Lei Complementar 101/2000, no Decreto 93.872/1986, e os critérios legais para a transferência de recursos da União (Lei 13.019/2014 e Decreto 6.170/2007)”.
De acordo com o entendimento acima exposto, que parece a este Relator ser o mais acertado, a Sentença recorrida mereceria reparo, para que a multa civil cominada à parte ré-apelada fosse revertida em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos.
Ocorre que não é esse o pedido formulado pelo Apelante e, por outro lado, não se está diante de matéria de ordem pública a ensejar o respectivo conhecimento, de ofício, pelo Órgão ad quem.
Outrossim, não mais subsiste, no ordenamento jurídico pátrio, a Remessa Necessária das sentenças prolatadas em ações fundadas na Lei de Improbidade Administrativa, desde a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que incluiu o art. 17-C, §3º, à Lei nº 8.429/92 (“Não haverá remessa necessária nas sentenças de que trata esta Lei.”).
Por conseguinte, deve ser respeitada a delimitação do objeto do recurso, delineada pelo requerimento formulado pelo Apelante, que, no caso dos autos, é o de reforma parcial da sentença para que a multa civil seja revertida em favor do Estado do Rio de Janeiro, não em favor do FNDE. Logo, resta afastada a possibilidade de reforma da sentença para que a multa civil seja revertida em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85.
Nesse sentido, mutatis mutandis, confira-se:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. CPC/2015. ART. 1.013. APELAÇÃO. EFEITO DEVOLUTIVO. EXTENSÃO DA DEVOLUTIVIDADE DETERMINADA PELO PEDIDO RECURSAL. CAPÍTULO NÃO IMPUGNADO. TRÂNSITO EM JULGADO. PROIBIÇÃO DE REFORMATIO IN PEJUS. CONTRADITÓRIO. INDISPENSABILIDADE. NÃO ACEITAÇÃO PELO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO DA "DECISÃO-SURPRESA".
1. A apelação é interposta contra sentença, podendo compreender todos ou apenas alguns capítulos da decisão judicial recorrida, a depender da delimitação apresentada pelo recorrente em sua petição, que vincula a atuação do órgão ad quem na solução do mérito recursal.
2. O efeito devolutivo da apelação define o que deverá ser analisado pelo órgão recursal. O "tamanho" dessa devolução se definirá por duas variáveis: sua extensão e sua profundidade. A extensão do efeito devolutivo é exatamente a medida daquilo que se submete, por força do recurso, ao julgamento do órgão ad quem.
3. No âmbito da devolução, o tribunal poderá apreciar todas as questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não tenham sido solucionadas pela sentença recorrida, mas a extensão do que será analisado é definida pelo pedido do recorrente. Em seu julgamento, o acórdão deverá limitar-se a acolher ou rejeitar o que lhe for requerido pelo apelante, para que não haja ofensa aos princípios da disponibilidade da tutela jurisdicional e o da adstrição do julgamento ao pedido.
4. O diploma processual civil de 2015 é suficientemente claro ao estabelecer que "a apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada", cabendo ao órgão ad quem apreciar e julgar "todas as questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não tenham sido solucionadas, desde que relativas ao capítulo impugnado" (§ 1º do art. 1.013 do CPC/2015).
5. Sobre o capítulo não impugnado pelo adversário do apelante, podendo a reforma eventualmente significar prejuízo ao recorrente, incide a coisa julgada. Assim, não há pensar-se em reformatio in pejus, já que qualquer providência dessa natureza esbarraria na res iudicata.
6. Ao tribunal será permitido julgar o recurso, decidindo, desde logo, o mérito da causa, sem necessidade de requisitar ao juízo de primeiro grau manifestação acerca das questões. Considera-se o processo em condições de imediato julgamento apenas se ambas as partes tiveram oportunidade adequada de debater a questão de mérito que será analisada pelo tribunal.
7. A utilização pelo juiz de elementos estranhos ao que se debateu no processo produz o que a doutrina e os tribunais, especialmente os europeus, chamam de "decisão-surpresa", considerada inadmissível, tendo em conta a compreensão atual do contraditório.
8. Recurso especial provido.
(STJ, REsp n. 1.909.451/SP, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 23/3/2021, DJe de 13/4/2021 – Grifou-se.)
Assim, levando-se em consideração a extensão do efeito devolutivo da Apelação, definida pelo pedido da parte recorrente, cabe ao Tribunal, no caso concreto, definir qual é a pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito, se o FNDE ou o Estado do Rio de Janeiro, para fins de reversão da multa civil fixada na sentença apelada, em observância à regra tantum devolutum quantum appellatum e ao princípio da congruência ou adstrição do julgamento ao pedido.
Ressalvando o entendimento pessoal deste Relator no sentido de que a multa civil deveria ser revertida em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos – o que se faz apenas pela impossibilidade de se proferir decisão extra petita –, acolhe-se a orientação de parte da jurisprudência pátria que, em casos similares ao ora analisado, define que a pessoa jurídica prejudicada pela ausência de prestação de contas dos recursos federais repassados pelo FNDE é o ente público cedente, pois é ele que resta impedido de fiscalizar a correta gestão e aplicação das referidas verbas públicas.
A título exemplificativo, confiram-se os seguintes precedentes desta Corte Regional:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NO JULGADO QUANTO À DESTINAÇÃO DA VERBA CONDENATÓRIA. PROVIMENTO DO RECURSO. VÍCIOS NO JULGADO SUSCITADOS PELA RÉ. IRREGULARIDADES NÃO CARACTERIZADAS. DOLO CONSTATADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO.
I - É omisso o Acórdão que, conquanto tenha dado provimento aos recursos para, reconhecida a prática de condutas ímprobas previstas nos artigos 10, caput e incisos I, IX e XI, e 11, caput e incisos V e VI, da Lei nº 8.429/1992, reformar a sentença e julgar procedentes os pedidos formulados na exordial, condenando a Ré, entre outros, ao ressarcimento integral do dano, no valor de R$62.321,47, em março/2021, devidamente atualizado bem como ao pagamento de multa civil no valor do dano a ser ressarcido, deixa de explicitar a destinação dos valores da condenação, a teor do art. 18 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).
II - Quanto ao destinatário da verba condenatória, cabe fixar que o ressarcimento ao Erário assim como a multa civil devem ser destinados ao FNDE, ente prejudicado pelo ilícito, eis que cedente da verba e destinatário da prestação de contas, cumprindo, ainda, indicar, relativamente à correção monetária e juros, que o montante apurado deve ser atualizado pela SELIC, na forma do estabelecido pelo Manual de Cálculos da Justiça Federal, consoante o acertadamente propugnado nos Aclaratórios.
III - A contradição que autoriza o provimento dos embargos de declaração é a eventualmente verificada entre os próprios termos do julgado, e não a defendida pela parte embargante, entre o entendimento adotado pelo acórdão e a tese jurídica que pretende ver reconhecida.
IV – Conquanto a recorrente sustente contradição com o Tema 1.199/STF, foi inequivocamente observado o entendimento fixado pelo STF no ARE 843.989, de repercussão geral, objeto do Tema 1199, sendo minudentemente apontadas as irregularidades perpetradas pela Ré, com a detida análise do acervo fático-probatório constante dos autos, restando explicitado, entre outros, que “não só que a lesão ao erário restou comprovada, na medida em que além das contas não terem sido apresentadas no tempo próprio, também não foram aprovadas, implicando na pena de suspensão de repasse das verbas oriundas dos Programas geridos pelo FNDE, em franco prejuízo para o estabelecimento municipal de ensino e para toda a comunidade escolar, como o dolo restou configurado, mormente considerando que a então servidora pública, ocupante do cargo comissionado de Dirigente Escolar, tinha plena consciência dos deveres legais que devem ser observados pelos servidores públicos, ainda mais ocupantes do cargo de direção”, para, ao final, concluir que restou suficientemente comprovada a “conduta ímproba da Recorrida posto que claramente demonstrada a sua intenção de utilizar-se da verba pública federal, com total desvio de finalidade, o que comprova o dolo da sua conduta”.
V - Omissão em relação à quantificação do dano que não procede, ao revés do alegado, constatada a comprovação dos prejuízos ao Erário e à comunidade escolar decorrentes das condutas ímprobas praticadas pela ré, o Acórdão condenou expressamente a Ré ao ressarcimento ao erário no valor de R$62.321,47, atualizado até março de 2021, e ao pagamento de multa civil no mesmo valor do dano a ser ressarcido, irresignando-se a Embargante puramente com o entendimento perfilhado no julgado, encobrindo verdadeiro inconformismo em relação ao mérito do julgado, pretendendo que outro julgamento seja prolatado, em substituição ao primeiro, o que, à evidência, atenta contra a própria finalidade dos declaratórios.
VI - A segunda embargante, a pretexto de apontar omissões e contradições no julgado, pretende, na verdade, perpetuar a discussão a respeito do mérito da causa perante o órgão judicial que já cumpriu a sua função jurisdicional quando decidiu, de forma clara e perfeitamente compreensível, pelo provimento dos recursos do Ministério Público Federal e do Município de Itaboraí para, reconhecida a prática de condutas ímprobas previstas nos artigos 10, caput e incisos I, IX e XI, e 11, caput e incisos V e VI, da Lei nº 8.429/1992, reformar a sentença e julgar procedentes os pedidos formulados na exordial, com a condenação da Ré nas cominações devidamente enumeradas no julgado, sem deslembrar que “os Embargos Declaratórios não constituem instrumento adequado para a rediscussão da matéria de mérito” (EDcl no REsp nº 1.815.518/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 19.12.2019).
VII - As alegações restantes apenas se destinam ao questionamento dos próprios fundamentos do julgado, e da solução por ele adotada, não sendo adequada a via eleita para tal insurgência, eis que os embargos declaratórios apenas se prestam a suprir vícios que impeçam a correta interposição dos recursos destinados à reforma do julgado.
VIII - Embargos declaratórios da parte Ré desprovidos. Embargos declaratórios do FNDE providos.
(TRF2, AC nº 5000805-40.2021.4.02.5107/RJ, Relator Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva, 8ª Turma Especializada, julgado em 25/06/2024 - Grifou-se.)
APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. FUNDO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (FNDE). PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO APRESENTAÇÃO. DANOS MORAIS COLETIVOS. INEXISTÊNCIA. CORREÇÃO MONETÁRIA. TERMO INICIAL. MULTA CIVIL. DESTINAÇÃO À AUTARQUIA PREJUDICADA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DESCABIMENTO.
1. Remessa necessária e apelações contra sentença que julgou procedente, em parte, ação de improbidade administrativa, tendo por objeto a condenação por violação de princípios administrativos (art. 11, VI da Lei 8429/92) e o pagamento de danos morais coletivos, em razão da não prestação de contas, referentes a valores recebidos do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) pelo PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola) no ano de 2013.
2. Acolhimento do pedido de condenação por improbidade administrativa na forma do art. 11 da Lei 8429/92. Negativa ao pleito de indenização por danos morais coletivos.
3. Conforme orientação do Superior Tribunal de Justiça, a conduta ímproba a ensejar danos morais coletivos deve ser lesiva e grave o suficiente para produzir sofrimento, intranquilidade social e alterações relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva. (STJ, 2ª Turma, REsp 1681245, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 12.09.2017).
4. Necessidade de sopesar a natureza do bem imediatamente lesado pelo agente, a natureza da lesão provocada e a dimensão do impacto causado à sociedade, o que permitirá aferir a existência ou não de comoção e mal estar passíveis de configurarem um dano moral de proporções coletivas. Ainda que não se ignore a gravidade da conduta do gestor público que deixa de prestar contas tempestivamente, não se verifica expressão necessária para atingir bens de natureza extrapatrimonial titularizados pela coletividade, a ensejar reparação por danos morais.
5. A teor da jurisprudência do STJ, a correção monetária, no que tange às sanções pecuniárias por improbidade administrativa, deve incidir a partir do evento danoso, e não a partir da sentença condenatória. (STJ, 2ª Turma, AgInt 1819090, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJE 11.11.2019.
6. A sentença determinou, na esteira do art. 13 da Lei 7347/85, que o valor de multa civil fosse destinado ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos. As ações de improbidade administrativa possuem regramento específico do tema no art. 18 da Lei 8429/92, segundo o qual “a sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.” Ainda que a ação de improbidade administrativa seja espécie de ação civil pública, com aplicação subsidiária da Lei 7347/85, havendo regra específica na Lei 8429/92, deve prevalecer. Os valores a serem pagos pela ré devem ser revertidos à pessoa jurídica prejudicada por sua conduta, no caso, o FNDE.
7. Descabimento do pleito de honorários advocatícios. A ação de improbidade é espécie de ação pública, não comportando, assim, arbitramento de honorários advocatícios, a teor do art. 18 da Lei 7347/85, regra que não se encontra excetuada pela Lei 8429/92. (STJ, 1ª Seção, AINTEREsp 1819090, Rel. Min. SERGIO KUKINA, DJE 09.12.2019).
8. Reforma parcial da sentença para modificar o termo inicial da correção monetária, a incidir desde evento danoso, na forma das Súmulas 43 e 54 do STJ. Modificação da sentença, ainda, no que tange ao destinatário do valor de multa civil, cabendo ao FNDE tais valores, autarquia prejudicada pela conduta ímproba. O apelo do MPF, que apenas versava sobre o pleito de danos morais coletivos, não merece provimento.
9. Remessa necessária e apelação do FNDE parcialmente providas. Apelação do MPF não provida.
(TRF2, AC/RN nº 0107011-26.2017.4.02.5101/RJ, Relator Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro, 5ª Turma Especializada, julgado em 11/05/2020 - Grifou-se.)
Registre-se que os precedentes jurisprudenciais colacionados pelo Apelante às suas razões recursais envolvem o efetivo desvio de verbas federais repassadas e incorporadas ao patrimônio do ente local, enquanto, no caso concreto, o objeto da demanda se restringe à ausência de prestação de contas dos recursos transferidos pelo FNDE, tanto é que o pedido formulado na Petição Inicial se limitou à condenação da demandada pela prática de ato de improbidade tipificado no art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/92.
Desse modo, a pessoa jurídica que repassou os recursos e não obteve a correspondente prestação de contas é que foi sujeito passivo do ato de improbidade, sendo considerada, por consequência, o ente lesado para fins de aplicação do art. 18 da Lei 8.429/92, interpretado de forma ampliativa, com a ressalva de entendimento já feita.
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer do recurso de Apelação do Estado do Rio de Janeiro e, no mérito, negar-lhe provimento.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001985161v11 e do código CRC 12f0e344.
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Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 11/07/2024, às 15:50:58