Apelação/Remessa Necessária Nº 5006124-02.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALFREDO HILARIO DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, contra sentença proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, nos autos de nº 5006124-02.2024.4.02.5101, que concedeu a segurança, para determinar ao impetrado que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante protocolado sob o nº 284415927, sob pena de aplicação de multa de R$ 200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso ().
Nas razões da apelação do INSS (), é sustentado que, mesmo inexistindo vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo.
Alegou, ainda, que o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade, devendo ser afastada a incidência da multa diária.
Acrescentou que o segurado pretende a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que seja levado em consideração critérios inerentes ao desempenho das funções. E que pretende a parte autora a separação dos poderes, com a imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise do requerimento administrativo, utilizando de ferramentas disponíveis pelo Poder Público.
Argumentou que é importante asseverar que a concretização da isonomia resulta não apenas em tomar decisões por critério aspectos meramente formais (igualdade formal), mas sim uma efetiva garantia de tratamento igualitário (igualdade material), mantendo-se tratamento equânime entre todos os integrantes da sociedade.
Defendeu a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados, informando que, no caso em apreço, sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 (trinta) dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício.
Acrescentou que o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, do INSS Digital, da concessão automática de determinados benefícios, instituindo trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros.
Subsidiariamente, o apelante requereu, ainda, a aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no recurso extraordinário nº 631.240/MG.
Por fim, pugnou, em suma, pelo provimento do recurso, afastando a ordem concedida. Subsidiariamente, requereu a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 (noventa) dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 (cento e oitenta) dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela Autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado.
Contrarrazões recursais apresentadas ().
Intimado o Ministério Público Federal opinou por não se manifestar sobre o mérito do presente feito, pugnando pelo seu regular prosseguimento, dado que a presente demanda não exige a manifestação do Ministério Público Federal quanto ao mérito em discussão ().
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço da remessa necessária e do recurso de apelação, eis que presentes seus pressupostos de admissibilidade.
Não merece provimento o recurso.
A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão.
No presente caso, conforme já assinalado, até a data da autuação da presente ação, a parte impetrante não recebera decisão da autoridade acerca do requerimento administrativo protocolado sob o nº 284415927, em violação aos ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da Constituição da República, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
"Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…) LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação".
Outrossim, em procedimento administrativo, o princípio da eficiência, que abrange o princípio da tutela tempestiva, consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar realmente o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
Destarte, não havendo escusa fática para o excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da parte impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:
"PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.
1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição.
2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).
3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto."
(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019).
Quanto à alegação de desrespeito ao princípio da isonomia, não merece prosperar. De fato, o próprio ajuizamento de ação com o objetivo de ver concretizado o direito líquido e certo ora em comento demonstra a urgência da análise do pleito do segurado.
Ademais, não há que falar em eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que, ao contrário do que alega a Autarquia, o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, via Defensoria Pública.
Já no que se refere à insuficiência de força de trabalho para a execução das suas atividades administrativas, não há insensibilidade à questão, que, diga-se de passagem, afeta todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016.
Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir, ver revisado seu benefício previdenciário ou obter documento que lhe diga respeito.
Ademais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência. Nesse sentido, confiram-se:
"PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA DA ADMINISTRAÇÃO. ATO OMISSIVO. INÉRCIA DO IMPETRADO QUANTO AO CUMPRIMENTO DE ACÓRDÃO ADMINISTRATIVO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CONCESSÃO DA ORDEM. RECURSO E REMESSA OFICIAL DESPROVIDOS.
1. A hipótese dos autos é de remessa necessária e de apelação em mandado de segurança contra sentença pela qual foi concedida a ordem para que seja cumprido em 20 (vinte) dias o Acórdão 1º CA 11ª JR/5771/2020, e o INSS recorre alegando que, ao contrário do que constou da sentença, o recurso especial interposto pelo INSS contra o acórdão administrativo a que se pretende dar cumprimento, não é intempestivo, e desse modo, não há decisão definitiva a cumprir.
2. A análise do caso concreto conduz à conclusão de que a sentença merece ser mantida por seus jurídicos fundamentos, não havendo qualquer motivo que justifique a modificação, pois está de acordo com a jurisprudência consolidada sobre a matéria, uma vez que é líquido e certo o direito da parte autora de obter a segurança para cumprimento de decisão final administrativa, ultrapassado qualquer prazo razoável que teria a Administração Pública Federal para adotar os procedimentos administrativos necessários para a implantação do benefício (artigo 41-A, parágrafo 5º, da Lei n. 8.213/91 – 45 dias). A atitude do ente previdenciário fere os princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), bem como da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88), e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).
3. No caso dos autos, o acórdão administrativo que concedeu ao autor aposentadoria por tempo de contribuição foi proferido em 17/09/2020, e até a data da impetração do presente writ, mais de 2 (dois) meses depois, em 09/12/2020, o processo administrativo ainda se encontrava paralisado.
4. Ressalte-se que houve interposição de recurso especial administrativo pelo INSS contra a decisão que havia concedido a aposentadoria ao autor, porém o referido recurso era manifestamente intempestivo, e já havia sido proferida a decisão do evento 25, deferindo a liminar, para que a autoridade coatora cumprisse a determinação contida no acórdão da Junta Recursal, haja vista a flagrante intempestividade do recurso especial interposto.
5. Confirmando ter sido essa a análise correta do caso, registre-se que já há informação nos autos sobre o julgamento do recurso especial do INSS, constando na íntegra o acórdão administrativo no evento 75 – Anexo 2, cuja conclusão foi a que já era esperada, ou seja, decidiu-se pelo não-conhecimento do recurso da autarquia, por intempestivo.
6. Recurso e remessa oficial desprovidos."
(TRF2, Remessa Necessária nº 5007793-29.2020.4.02.5102, 2ª TurmaEspecializada, Rel. Des. Fed. Flavio Lucas, julg. 14/11/2022)
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. ART. 49 DA LEI Nº 9.784/99. DIREITO AO EXAME DO PEDIDO EM TEMPO RAZOÁVEL (ART. 5º, LXXVIII, CONSTITUIÇÃO DE 1988). CIRCUNSTÂNCIA QUE REPRESENTA AMEAÇA, POR PARTE DE AUTORIDADE PÚBLICA, AO DIREITO “LÍQUIDO E CERTO” DA PARTE IMPETRANTE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. DESPROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA.
1 - O Mandado de Segurança se caracteriza por ser procedimento de natureza sumária, indicado à proteção de direito líquido e certo ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade, que deve ser comprovado de plano, não se permitindo dilação probatória.
2 - O requerimento administrativo da parte impetrante, apresentado em 03/11/2021, ainda não havia sido apreciado na data da impetração do mandamus, em 14/06/2022.
3 - A norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período. Não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo do impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988).
4 - Embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC, estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. Restou firmado o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto.
5 - Não há dúvidas de que a circunstância representa ameaça, por parte de autoridade pública, ao direito “líquido e certo” da parte impetrante e, ainda que cumprida a obrigação, a sentença que concedeu a segurança deve ser mantida.
6 - Remessa necessária desprovida."
(TRF2, Remessa Necessária nº 5004223-73.2022.4.02.5002, 2ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. Wanderley Sanan Dantas, julg. 12/06/2023)
Deve-se esclarecer, ainda, que o acolhimento do pleito autoral não importa em violação aos princípios da isonomia, da impessoalidade ou da separação dos poderes, pois, além de não haver impedimento para que outros cidadãos, diante de igual situação de atraso, busquem a via jurisdicional na defesa de seus direitos, apenas se está analisando se houve o cumprimento dos prazos estabelecidos pela legislação de regência.
Com efeito, não se está interferindo na atividade executiva da entidade previdenciária, e sim dando aplicação ao disposto na legislação, em estrito cumprimento ao disposto no artigo 5º, XXXV da Constituição da República Federativa do Brasil (“XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”).
Portanto, diante de documentação colacionada aos autos, lícito e legítimo é o provimento judicial no sentido de determinar ao impetrado que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante protocolado sob o nº 284415927, sob pena de aplicação de multa de R$ 200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso ().
Quanto à multa determinada em caso de descumprimento, também deixo de acolher as razões da Autarquia, no sentido de que “a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo”.
Na hipótese, a sentença aplicou multa no valor de R$ 200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso ().
Entendo que o valor acima fixado, a título de multa coercitiva, não é excessivo, em prestígio aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Se for o caso, a pertinência da multa poderá ser posteriormente apreciada e revogada, o que não acarreta prejuízo, portanto, à Fazenda Pública.
É cediço que, como advertência e nos termos dos artigos 536 e 537 do CPC, o magistrado pode utilizar de meio coercitivo indireto, a fim de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública. Neste sentido:
“[...] O STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.474.665/RS, sob o manto dos repetitivos, esclareceu ser possível a imposição de multa à Fazenda Pública nas obrigações de fazer. Assim, esse instituto não é dirigido apenas ao particular, sendo permitida sua fixação também em desfavor da Fazenda Pública. [...]”
(STJ, REsp 1830511/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 01/10/2019, DJe 11/10/2019)
Não merece melhor sorte, ainda, o pedido subsidiário de ampliação do prazo para análise do requerimento administrativo, adotando-se parâmetro adotado pelo STF no recurso extraordinário nº 631.240/MG, eis que a questão dos autos difere da discussão tratada no citado recurso, qual seja, o prévio requerimento administrativo para caracterizar a presença de interesse de agir.
Por fim, com vistas a possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, consideram-se prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto.
Por todo exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e à apelação, para manter a sentença por seus próprios termos.
Documento eletrônico assinado por ALFREDO HILARIO DE SOUZA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002016925v8 e do código CRC c88c9cb2.
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Data e Hora: 1/8/2024, às 17:44:29