Remessa Necessária Cível Nº 5009560-66.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança impetrado por A. C. L. em face do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO.
A concedeu a segurança para determinar ao impetrado que, no prazo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante, protocolado, em 15/09/2023, sob o n.° 1648936646, nos seguintes termos:
"(...) De acordo com o artigo 49 da Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração federal, concluída a instrução, a administração tem prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada:
“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Cumpre ressaltar, portanto, que somente após a conclusão da instrução inicia-se a contagem do prazo de 30 (trinta dias) para Administração decidir, previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/1999.
Em suma, é forçoso concluir que o art. 49 da Lei 9.784/99, invocado pelo impetrante, assinala o prazo de 30 dias para que a Administração promova sua decisão final no processo administrativo, a contar da conclusão da fase de instrução processual e não do protocolo do requerimento feito pelo administrado.
Em outros termos, a lei não fixa um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução. É preciso então analisar todo o contexto, para possibilitar aferir se, no caso concreto, foi ultrapassado o prazo razoável de duração do processo administrativo.
Segundo narrado, o requerimento administrativo foi protocolado em 15/09/2023, e a presente ação mandamental impetrada em 20/02/2024. De acordo com as informações prestadas em 07/03/2024 (evento 19), a tarefa encontra-se pendente.
São decorridos mais de 6 meses sem a apreciação do requerimento, o que em situações normais seria considerado desarrazoado. Não obstante, a situação fática narrada pelo INSS não pode ser desconsiderada. É fato notório que houve aposentadoria em massa de servidores do INSS, sem reposição dos quadros por parte do Governo Federal. Igualmente é fato notório que a demanda de serviços previdenciários vem aumentando.
A evocação dos princípios da Separação dos Poderes e da Reserva do Possível não convence, porquanto não se prestam a tolher o direito do administrado de ver respeitado o direito positivo ou o poder/dever do Judiciário de reconhecer e remediar o descumprimento das normas jurídicas.
É mesmo possível que a situação vertente ultrapasse os limites e a alçada da autoridade impetrada, mas isso por si só não a exonera da legitimidade passiva para a causa ou de fazer cumprir o que restar decidido nestes autos, pois considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado (art. 6º, §3º, Lei 12.016/09), no caso, omitir-se de dar andamento ao requerimento, e não aquela com poderes para solucionar o problema.
A alegação de quebra da isonomia merece mais intenso escrutínio, uma vez que toda a coletividade de segurados e beneficiários conta com a legítima expectativa de que os requerimentos serão decididos pela autarquia com base em critério uniforme e isonomicamente aplicado.
No ponto, é possível que uma jurisdição que solucione conflitos em um cenário de amplo descumprimento de direitos dos administrados eventualmente atue de maneira não uniforme ou mesmo favoreça quem tenha mais fácil acesso ao processo.
Contudo, sendo inafastável a jurisdição, não se pode tolher o direito de ação, sendo certo que os tribunais, mediante seus centros de inteligência, estão atuando para identificar e propor tratamento adequado de demandas estratégicas ou repetitivas e de massa no Poder Judiciário brasileiro (Resolução CNJ nº 349, de 23/10/2020).
Portanto, centrado o juiz apenas no caso concreto, descabe invocar elementos de decisão voltados à macro solução questão, até por falta de elementos fáticos e jurídicos nos autos para tanto.
Assim, promove-se a isonomia quando se assegura respeito à ordem jurídica, mediante reconhecimento e remediação da violação de direitos subjetivos.
Em que pese o reconhecimento pelo Juízo de que não há indício de omissão voluntária por parte da autoridade coatora, dada a situação fática narrada pelo INSS que não pode ser desconsiderada, há que ser ponderado, por outro lado, que o impetrante também não pode ficar ad eternum aguardando uma resposta por parte da impetrada, devendo ser fixado um prazo razoável de mais 30 dias para que se faça uma análise no requerimento administrativo.
Importante consignar que, escoado o prazo de 30 dias, a omissão da autoridade coatora deverá ser interpretada como indeferimento, devendo o impetrante se socorrer das vias ordinárias para pleitear a atualização de seu benefício.
Considerando que não cabe ao Judiciário adentrar no mérito administrativo substituindo o juízo de valor a ser realizado pela autarquia, certo é que o comando "proceder à apreciação do pedido" que constará do dispositivo não significa necessariamente decisão de deferimento/indeferimento.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, resolvendo o mérito com base no art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora adote as providências cabíveis a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, excepcionalmente prorrogável por igual período de forma expressamente motivada, proceda à apreciação do pedido de atualização cadastral, protocolo de requerimento n.º 1648936646 (CPF do impetrante n° 14846365204).
Decorrido o prazo supra, a omissão da autoridade coatora deverá ser interpretada como indeferimento, devendo o impetrante se socorrer das vias ordinárias para pleitear a atualização de seu benefício.
Despesas processuais pela autarquia. Sem honorários advocatícios, a teor da Súmula 512 do STF e do Artigo 25, da Lei nº 12.016, de 7/8/2009.
Custas a serem recolhidas no valor de R$ 3,48 , no caso de eventual interposição de recurso, em razão do recolhimento parcial pelo impetrante.
Intime-se a autoridade coatora para ciência e cumprimento da presente sentença.
Desnecessária vista ao Ministério Público Federal tendo em vista a manifestação do evento 26.
Sentença sujeita a Reexame Necessário."
O Ministério Público Federal devolveu os autos sem parecer, por entender não ser hipótese de intervir ().
É o relatório.
VOTO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança no qual foi fixado o prazo de 30 dias para que o INSS analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante, protocolado, em 15/09/2023, sob o n.° 1648936646.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXVIII, assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Desse modo, foi erigida pela Constituição Federal como cláusula pétrea e direito fundamental de todos.
Noutro giro, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a Administração profira decisão no processo administrativo. Ainda, ao parágrafo 5º do art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria.
Apesar das dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa, tais como insuficiência de pessoal e cortes orçamentários, não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar.
Nesses termos:
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. - Trata-se de mandado de segurança impetrado contra alegado ato coator perpetrado por GERENTE EXECUTIVO NORTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO INSS para que o INSS analise e conclua o processo administrativo nº 37218.0004414/2016-79 no prazo máximo de 30 dias. - A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, eis que o INSS excedeu o prazo legal (30 dias, salvo prorrogação por igual período motivada) para decidir as solicitações e reclamações no processo administrativo, em que o ora Impetrante requereu, em 31/03/2016, a simples retificação dos seus dados cadastrais, com o intuito de obter a revisão da Renda Mensal Inicial (RMI) do benefício de auxílio-doença nº 31/602.861.947-0, não tendo sido até então analisado, o que viola o Princípio Constitucional da Eficiência e a razoável duração do processo no âmbito administrativo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição Federal, e arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/1999. - Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). - Remessa improvida. (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437- 94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018)."
Portanto, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo e a propositura do mandado de segurança, evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função judisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
A omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo no âmbito administrativo. Assim, o Poder Judiciário pode e deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique invasão de um poder na esfera de atuação de outro poder (TRF2, AC 5004725- 74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
Ademais, não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação.
No mesmo sentido:
"REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152. INAPLICÁVEL AO CASO. MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. ISONOMIA. RE Nº 631.240. DISTINÇÃO. SENTENÇA MANTIDA.1. Remessa necessária e apelação contra sentença proferida em sede de mandado de segurança que determinou que a autoridade coatora implantasse o benefício de aposentadoria especial do impetrante, nos termos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Julgamento no prazo de 30 dias.2. Tratando-se de mandado de segurança, o juízo federal da sede funcional da autoridade coatora não prepondera sobre o direito subjetivo constitucional do impetrante optar pelo foro do seu próprio domicílio (art. 109, § 2º, da CF/1988), prestigiando-se as alternativas múltiplas que o texto constitucional buscou assegurar (STJ, AgInt no CC 158943, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, 1ª Seção, DJe 17.12.2018; STJ, AgInt no CC 166130, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, 1ª Seção, DJe 05.09.2019; e TRF1, CC 1024687-58.2020.4.01.0000, Rel. Des. Fed. GILDA SIGMARINGA SEIXAS, 1ª Seção, E-DJF1R 01.10.2020).3. O item 12.3 do acordo homologado no RE 1.171.152, informa que seu efeito vinculante atinge apenas as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto, de modo que, cuidando o caso em exame de demanda individual, não há que se falar em observância dos seus termos.4. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 dias para que a Administração profira sua decisão no processo administrativo. Ainda, o art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria (TRF3, APELREEX 5006693- 04.2019.4.03.6183, Rel. Des. Fed. NERY DA COSTA JUNIOR, 3ª Turma, E-DJF3R 02.10.2020).5. Para incorrer em mora, é imperioso que o INSS deixe transcorrer o prazo de quarenta e cinco dias da data de apresentação da documentação necessária pelo segurado (TRF3, 8ª Turma, REO 0004576-48.2007.4.03.6183, Rel. Des. Fed. LUIZ STEFANINI, E-DJF3R 08.10.2018).6. Não obstante as dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437-94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018).7. Tendo em conta que a omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo, o Poder Judiciário deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique na violação do princípio constitucional da separação dos poderes (TRF2, AC 5004725-74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).8. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014). 9. Não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação (TRF2, APELREEX 5000091- 71.2021.4.02.5110, Rel. Juiz Fed. Conv. FABIO TENENBLAT, 6ª Turma Especializada, E-DJF2R 28.06.2021).10. Inaplicável o parâmetro temporal fixado no RE nº 631.240 (DJe 10.11.2014), pois, no precedente em questão, o STF estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS, questão distinta do caso em exame.11. Remessa necessária e apelação não providas. (TRF2, APELREEX 5042957-24.2021.4.02.5101, Rel. Juíza Fed. Conv. ANDREA DAQUER BARSOTTI, 1ª Turma Especializada, juntado aos autos em 26.11.2021)."
Por derradeiro, ainda que se cogite da aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE n. 631.240 (DJe 10.11.2014), no julgamento do recurso em questão, a Corte Suprema estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS. Todavia, diferentemente do contexto fático do precedente, no processo ora em julgamento houve o prévio requerimento administrativo, não sendo caso de aplicação do entendimento firmado no RE 631.240, dada a distinção de premissas fáticas que compõem o julgado paradigma.
Conclui-se que a autoridade administrativa incorreu efetivamente em mora pois deixou transcorrer o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária para exame do requerimento.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001955180v4 e do código CRC 760ae647.
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Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 21/6/2024, às 10:1:28