Apelação Cível Nº 5001630-67.2019.4.02.5102/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação (154.1) interposta por L. C. J. contra sentença (145.1) que julgou procedentes em parte os pedidos pelo Ministério Público Federal, condenando-o pela prática de ato ímprobo enquadrado no art. 9º, caput, da Lei nº 8.492/1992, com pagamento de multa civil equivalente à metade dos vencimentos recebidos no período da acumulação ilícita de cargos públicos.

Pede a concessão do benefício da gratuidade de justiça, por não possuir recursos para arcar com as despesas processuais sem prejudicar seu sustento e de sua família.

Advoga que a caracterização da improbidade exige a prática de ato com má-fé e que o acúmulo de cargos configura apenas infração administrativa, a ser apurada em processo disciplinar, conforme precedente do STJ.

Argumenta que trabalho de forma efetiva em todos os vínculos públicos, com inquestionável compatibilidade de horários, logo sem vantagem patrimonial indevida ou enriquecimento ilícito.

Alega que, na eventualidade de ser apenado, que se limite à aplicação de multa civil de R$ 10.000,00. Pede, assim, que a sentença seja reformada, “determinando a nomeação do Recorrente no cargo almejado, ou se entender procedentes, seja reduzida a multa no valor de R$ 10.000,00”.

Em contrarrazões (157.1), o MPF defende a manutenção da sentença, assim como no parecer pelo desprovimento do recurso (5.1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001970168v3 e do código CRC daaa7c2c.

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Apelação Cível Nº 5001630-67.2019.4.02.5102/RJ

VOTO

Conheço da apelação, salvo quanto ao pedido de “nomeação do Recorrente no cargo almejado”, que não guarda relação com os limites da ação de improbidade.

Quanto à gratuidade, verifico que foi requerida na defesa prévia (16.1 e 16.3) e na contestação (25.1 e 25.4), sem nenhuma consideração ou deliberação do juízo de origem. O MPF tampouco questionou o benefício, impondo-se sua concessão, tendo em vista a presunção do art. 99, 3º, do CPC/2015. De todo modo, a gratuidade não repercute na execução de eventual título condenatório quanto às penas da Lei nº 8.429/1992.

L. C. J. foi acusado de ato ímprobo por ter assinado declaração de não acumulação de cargos para firmar contrato de prestação de serviço com o Hospital Universitário Antônio Pedro/UFF, após ser aprovado em processo seletivo para o cargo de técnico em radiologia, quando, porém, já ocupava cargos públicos na área de saúde junto aos Municípios de Miracema e Rio das Ostras.

A tripla cumulação é inequívoca, como destacou a sentença:

De início, observo que a conduta imputada ao réu nos presentes autos é a prática dolosa de acumulação indevida de vários cargos públicos, a configurar a violação ao disposto no artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal (Ev.1, PROCADM4, pag.7/10).

Verifica-se que o próprio réu, em sua Contestação (Ev. 25), reconheceu que efetivamente trabalhou em todos os vínculos públicos mencionados pelo MPF. Ressaltou, todavia, que não houve qualquer vantagem patrimonial indevida (enriquecimento ilícito).

Sendo assim, no que tange ao acúmulo dos cargos apontados pelo MPF, na inicial, não há qualquer controvérsia.

O apelante insiste que não houve má-fé, mas ela é evidente, assim como o dolo, pois, do contrário, não teria feito declaração falsa de que não acumulava outros cargos públicos. Estava, sim, consciente do conteúdo inverídico, feito para viabilizar a tripla cumulação. No ponto, a conclusão da sentença foi a seguinte:

[...] em sua defesa, argumentou que o referido acúmulo de cargo "não configura improbidade administrativa e sim infração administrativa, devendo ser apurada em processo disciplinar"; que, não havendo má-fé, não pode ser condenado por improbidade administrativa, já que também não houve dano ao erário.

Quanto ao dolo, a despeito de tratar-se de um elemento subjetivo da conduta, sua aferição pauta-se em indicativos objetivos de sua ocorrência, diante da impossibilidade de adentrar na psique do suposto autor do ato de improbidade.

No caso, o principal indicativo do dolo reside no documento do Evento 1, PROCADM18, PÁG. 2; PROCADM19, pag. 2. O réu declarou falsamente, na posse do cargo de Técnico do HUAP/UFF, que não exercia atividade remunerada pública. Havia, ainda, a advertência de que declarar falsamente é crime e constitui falta grave, podendo responder administrativamente, civil e penalmente.

Dessarte, tal documentação indica que o réu tinha ciência de que a legislação trazia vedações à acumulação de cargos e, ainda assim, optou por ocultar a existência de sua outra função pública, com vistas a obter vantagem remuneratória.

As provas produzidas indicam, ainda, a incompatibilidade de horários, ao menos quanto ao lançado nominalmente para cada um dos cargos. Desse modo, não é faticamente possível que o réu cumprisse a jornada prevista para todos os cargos, já que havia conflito parcial de horários.

Nesse sentido, destacam-se as informações prestadas pela UFF, nos seguintes Eventos:

(i) (Ev. 86, OFI1):

Inicialmente, cumpre informar, que o referido autor, foi contratado em 24/12/2016, sob a égide da Lei nº 8.745/93, para prestar serviço como Técnico em Radiologia, em regime de 24 (vinte e quatro) horas semanais, sendo lotado no Serviço de Radiologia do HUAP.

Em atendimento ao solicitado na referida Comunicação Eletrônica, informamos que os registros de faltas foram processados em observância ao Memorando nº 29, de 14 de maio de 2018, do Chefe do Serviço de Radiologia - Anexo (14604808), no qual comunica ausência do profissional nos plantões pactuados, não sendo apresentado justificativa e/ou atestados médicos, acarretando lançamento de desconto dos dias não trabalhados na folha de pagamento, conforme relatório constante do Anexo (14238071).

Anexamos também, as fichas financeiras dos exercícios de 2017 e 2018 (14604802) e o Demonstrativo de registro de férias (14604799), documentos comprobatórios sobre a regularidade dos registros efetuados.

(ii) Ev. 109:

(...)  informar que a carga horária de 24  horas por semana, significa, basicamente, que ele deve trabalhar meio período por dia. Como a parte ré não compareceu em absolutamente nenhum dia do mês de abril de 2018 e esse mês tem 30 dias, foram dias 30 corridos de faltas, conforme se vê da documentação juntada aos autos.

Portanto, restam plenamente comprovadas a materialidade e a autoria delitiva em face do réu L. C. J., caracterizando conduta prevista no art. 9º, caput, da Lei de Improbidade. Pois a cumulação de vencimentos, quando havia vedação para tal (ainda, com cumprimento parcial de jornadas), caracteriza vantagem patrimonial ilícita, a atrair a previsão legal do art. 9º.

Na redação original do art. 9º da Lei nº 8.429/1992, “constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei” e, na atual, “constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei”.

Se a cumulação era indevida, a vantagem patrimonial (vencimentos) dela decorrente também é.

Os precedentes colacionados na peça recursal remetem a circunstâncias fáticas aqui não cotejadas, prevalecendo, portanto, a gravidade que decorre da declaração falsa para viabilizar o exercício de cargo que sabia não poder acumular, ademais da incompatibilidade de horários, que ensejou, aí sim, providências administrativas pontuais.

O apelante alega que havia compatibilidade de horários, mas trata-se de afirmação genérica, novamente sem cotejar dados e, de conseguinte, sem aptidão para infirmar as conclusões da sentença, que remetem a elementos concretos, inclusive faltas apuradas.

O STJ também tem precedentes que chancelam a condenação por improbidade administrativa nessas hipóteses:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS NA ÁREA DA SAÚDE. IMPOSSIBILIDADE. CARGO DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIO. PRETENSÃO DE REVISÃO DE SANÇÃO IMPOSTA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ.

I - Trata-se, na origem, de ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo.

II - Sustenta-se, em síntese, que o réu ocupava o cargo efetivo de enfermeiro junto ao serviço público estadual cedido ao Município de Cajati, sendo nomeado para o cargo comissionado de Diretor de Saúde Municipal de Pariquera-Açu, de janeiro de 2005 a abril de 2009, o que é vedado pelo artigo 37, inciso XVI, alínea c, da Constituição Federal.

III - O cargo de Diretor de Saúde Municipal não é privativo de profissional da área de saúde e exigia dedicação exclusiva, tendo o réu, inclusive, firmado declaração no sentido de que não ocupava outro cargo público remunerado.

IV - Verificada, ainda, a incompatibilidade de horário de trabalho. Diante disso, não se vislumbra o direito à acumulação de cargos, na hipótese. Precedentes: AgInt no REsp 1711374/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/06/2018, DJe 20/06/2018 e AgInt no AREsp 1255209/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/08/2018, DJe 30/08/2018.

V - Situação concreta distinta do novo entendimento fixado pela Primeira Seção para a acumulação de cargos públicos na área da saúde, sem limitação a 60 (sessenta) horas semanais (REsp 1767955/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/03/2019, DJe 03/04/2019). V - A apreciação da questão da dosimetria de sanções impostas em ação de improbidade administrativa implica em revolvimento fático-probatório, hipótese inadmitida pelo verbete sumular n. 7 do Superior Tribunal de Justiça.

VI - Oportuno salientar que não se está diante de situação de manifesta desproporcionalidade da sanção, situação essa que, caso presente, autorizaria a reanálise excepcional da dosimetria da pena.

VII - Agravo interno improvido.

(STJ, AgInt nos EDcl no AREsp nº 1.292.140, rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, Dje 14.6.2019)

Quanto à dosimetria, a sentença aplicou as seguintes penalidades:

A disciplina do art. 12 da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, deixa clara a necessidade de adequação das penas à gravidade do ato praticado, podendo as penalidades serem aplicadas cumulativamente ou não. Nessa linha, o entendimento jurisprudencial para caso análogo:

[...]

Importa destacar que a aplicação das penalidades previstas no artigo 12 deve atender aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, devendo ser mensurada com base na extensão do dano causado pelo agente, de forma que seja suficiente a reprimir e prevenir a prática de atos similares, não sendo, todavia, imperiosa a aplicação cumulativa de todas as sanções previstas na Lei.

Feitas tais considerações, passo à concreta aplicação das penas, tendo em conta os atos ímprobos praticados pelo réu L. C. J. constatados nestes autos.

a) Da perda da função pública:

Consoante o documento acostado no Evento 1, PROCADM21, págs. 12/16; e conforme Declaração acostada no Evento 16, ANEXO7, constata-se que o demandado atuou como prestador de serviço no Serviço de Radiologia do Hospital Universitário Antonio Pedro, no período de 20 de dezembro de 2016 a 05 de junho de 2018.

Assim sendo, deixo de aplicar ao caso a sanção de perda da função pública, uma vez que, atualmente, o réu não mais ocupa o cargo público relacionado à prática do ato de improbidade.

b) Da suspensão dos direitos políticos:

No que se refere à suspensão dos direitos políticos, tenho que tal penalidade não guarda relação com a natureza do ilícito praticado pelo réu, circunstância pela qual afasto a sua aplicação.

c) Ressarcimento do dano causado ao Erário

O dever de ressarcir o dano causado tem previsão constitucional e também em leis diversas. Para haver ressarcimento, seria necessária a existência de um dano patrimonial mensurável aos cofres públicos.

No caso, considerando que o autor exercia suas funções (com faltas em tese já descontadas dos vencimentos), não tendo a parte autora produzido provas detalhadas quanto ao percentual da jornada cumprido pelo réu, não há como impor a sanção de ressarcimento ao Erário.

d) Da multa civil

Quanto à multa civil, tenho que a sanção possui efeito pedagógico e sua aplicabilidade deve ser específica e proporcional à atuação do responsável pelos atos ímprobos.

Considerando a natureza da conduta ímproba praticada pelo demandado, destacando o fato de que prestou declaração falsa, à ocasião da posse, quanto à cumulação de cargos públicos, entendo que é razoável, no caso, a imposição da pena de multa civil.

À luz do princípio da proporcionalidade e levando também em consideração a redação atual do art. 12, I, da Lei de Improbidade, entendo que a multa deve equivaler a metade dos vencimentos recebidos no período de cumulação ilícita.

Logo, o aludido valor (a ser atualizado a contar de cada pagamento) afigura-se proporcional à gravidade do ato praticado.

Ressalte-se que o valor deverá ser destinado à UFF, nos termos do art. 18 da LIA.

e) Da proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber incentivos

Considerando que as condutas apuradas não guardam relação com a contratação com o poder público em sistema de licitação ou similar, e sim com o exercício de cargo público, entendo que a sanção em tela não possuiria pertinência com o ilícito imputado. Logo, deixo de aplicá-la.

Dispositivo

Diante do exposto, quanto ao réu, L. C. J., JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados pelo MPF para condená-lo pela prática do ato ímprobo descrito no art. 9º, caput, da Lei n.º 8.429/92. Fixo como penalidade o pagamento de multa civil equivalente a metade dos vencimentos recebidos no período de cumulação ilícita.

Os citados valores devem ser atualizados a contar de cada pagamento mensal, incidindo juros a partir da citação. Juros na forma da Lei 9.494/97 e atualização pelo IPCA-E, até o advento da EC nº113/21, quando juros e atualização passam a reger-se pela SELIC.

Não houve determinação de perda de cargo, ressarcimento ao erário, suspensão de direitos políticos ou proibição de contratar com o poder público. Foi aplicada a multa civil, de “metade dos vencimentos recebidos no período de cumulação ilícita”.

Mais uma vez, os argumentos do apelante para questionar a sanção são genéricos, assim como o pedido subsidiário de restringir a condenação a R$ 10.000,00, sem respaldo em nenhum elemento concreto – não há estimativa de valores, nem foram apresentados contracheques atuais, por exemplo.

Ante o exposto, voto no sentido de conhecer em parte da apelação e nessa extensão lhe negar provimento.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001970169v7 e do código CRC e705aa34.

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Apelação Cível Nº 5001630-67.2019.4.02.5102/RJ

EMENTA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CUMULAÇÃO DE CARGOS. DECLARAÇÃO FALSA. COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. AUSÊNCIA. PENALIDADES. ALEGAÇÕES GENÉRICAS.

1. A sentença condenou o técnico em radiologia pela prática de ato de improbidade administrativa (art. 9º, caput, da Lei nº 8.429/1992), por ter firmado declaração falsa de não acumulação de cargos para firmar contrato de prestação de serviço com o Hospital Universitário Antônio Pedro/UFF, após ser aprovado em processo seletivo para o cargo de técnico em radiologia, quando, porém, já ocupava cargos públicos na área de saúde junto aos Municípios de Miracema e Rio das Ostras.

2. A tripla cumulação é inequívoca, tendo o réu reconhecido, em contestação que trabalhou nos vínculos apontados, sendo evidentes, também, a má-fé e o dolo, pois, do contrário, não se teria feito declaração falsa de que não acumulava outros cargos públicos. Havia, pois, consciência do conteúdo inverídico, feito para viabilizar a cumulação.

3. A alegação genérica de compatibilidade de horários, sem cotejar dados, não tem aptidão para infirmar as conclusões da sentença, que remetem a elementos concretos, inclusive faltas apuradas.

4. A sentença não aplicou a pena de perda da função pública, pois o réu não atua mais como prestador de serviço na radiologia do Hospital Universitário Antonio Pedro desde junho/2018; não o condenou à suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público, pois sem relação com o ato ímprobo praticado; afastou o dever de ressarcir o erário, pois as funções foram exercidas e as faltas ensejaram descontos. Condenou, porém, à multa civil de metade dos vencimentos recebidos no período de cumulação ilícita.

5. São ineficazes os argumentos genéricos para convencer da desproporcionalidade da sanção, mesmo quanto ao pedido subsidiário de restringir a condenação a R$ 10.000,00, sem respaldo em nenhum elemento concreto – não há estimativa de valores, nem foram apresentados contracheques atuais.

6. Apelação conhecida em parte e desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, conhecer em parte da apelação e nessa extensão lhe negar provimento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 17 de julho de 2024.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001970170v4 e do código CRC b32ae745.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 17/07/2024

Apelação Cível Nº 5001630-67.2019.4.02.5102/RJ

RELATORA: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária