Agravo de Instrumento Nº 5003640-88.2024.4.02.0000/RJ
RELATOR: Juíza Federal BIANCA STAMATO FERNANDES
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela PETROBRÁS – PETRÓLEO BRASILEIRO S.A (doravante PETROBRÁS).
A agravante combate decisão que, em ação popular, excluiu a AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (doravante ANP) e a UNIÃO FEDERAL do polo passivo do feito e determinou a remessa dos autos à Justiça Estadual (eventos 3 e 12 dos autos originários).
A decisão foi proferida em ação popular ajuizada por R. L. e M. A. D. S. em face da PETROBRÁS, de R. D. C. C. B., da ANP, da 3R PETROLEUM OLEO E GÁS S.A. e de quaisquer pessoas físicas ou jurídicas identificáveis no curso da demanda como eventuais responsáveis ou beneficiários pelo ato atacado, objetivando a imediata suspensão da venda do Polo Recôncavo para a 3R PETROLEUM OLEO E GÁS S.A. (evento 1 do feito originário).
Em seu recurso, a agravante sustenta que há legitimidade passiva da ANP e da UNIÃO para a causa; que o recurso deve ser conhecido, pois a questão discutida é a exclusão de litisconsortes, nos moldes do art. 1.015, VII, CPC; que a teoria da asserção é adotada por nosso ordenamento; que essa teoria preconiza que “para avaliar as condições da ação, o magistrado deve considerar como verdadeiras as afirmações feitas pelo autor na petição inicial, independentemente de serem ou não efetivamente verdadeiras.”; que isso não ocorreu no caso concreto; que o art. 26, § 1º da Lei do Petróleo (Lei nº 9.478/97) dispõe que “o concessionário submeterá à aprovação da ANP os planos e projetos de desenvolvimento e produção.”; que o art. 29, parágrafo único da mesma Lei prevê que a transferência do contrato só poderá ocorrer mediante prévia e expressa autorização da ANP; que, à vista disso, os autores da ação popular passaram a defender a legitimidade passiva da ANP para a causa, com base no art. 6º da Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/65) e no art. 11 da Lei nº 12.351/2010; que “Se verdadeiras ou não, as afirmações apresentadas pelos Autores deveriam ser tratadas no mérito, com o julgamento pela improcedência do pedido em face da ANP.”; que a decisão agravada ultrapassou a análise perfunctória que é própria do julgamento das condições da ação e adentrou indevidamente no mérito das afirmações autorais, afrontando a teoria da asserção; que, no caso da União Federal, o equívoco é ainda mais grave, haja vista que “se ignorou completamente a vontade externada pelo ente federativo de participar do feito como assistente simples da Petrobras.”; que, no bojo da ação originária, a União demonstrou possuir interesse jurídico em ingressar no feito na qualidade de assistente simples da PETROBRÁS; que o ato agravada contrariou a vontade externada da União, bem como o art. 109, I, CF; que, no bojo do Agravo de Instrumento n.º 5012708-96.2023.4.02.0000, a 8ª Turma Especializada desta Corte recentemente “revogou decisão com similar teor, no qual o MM. Juízo a quo remetera os autos equiovacadamente (sic) para a Justiça estadual sob a mesma alegação de suposta ausência de legitimidade da ANP” (evento 1).
O recurso foi inicialmente distribuído por prevenção ao gabinete 24 (evento 1).
Em 26/3/2024, o Desembargador Guilherme Diefenthaeler manifestou-se pela inexistência da prevenção, e determinou a redistribuição dos autos (evento 5).
Em 1/4/2024, os autos foram redistribuídos por sorteio a este Gabinete (evento 6).
Foram apresentadas contrarrazões por R. L. e M. A. D. S.. Os agravados aduziram que, no caso dos autos, foi a própria União que solicitou o ingresso no feito, alegando ter interesse jurídico; que não é caso de aplicação da Súmula 150 do STJ, haja vista que foi o próprio ente público que afirmou ter interesse na lide; que, assim, a competência para julgar o feito é da Justiça Federal; que a inclusão da ANP no polo passivo decorre de omissão no cumprimento de seus deveres, nos termos do art. 6º da Lei n.º 4.717/65 e de omissão em cumprir o seu dever legal, tal como descrito nos arts. 7º, 8º e 29 da Lei n.º 9.478/97; que a legitimidade passiva da ANP “decorre exatamente da sua OMISSÃO como órgão regulador responsável por acompanhar, fiscalizar e autorizar o procedimento de Cessão dos Campos de Petróleo, na inobservância das normas legais e constitucionais pela PETROBRAS no procedimento de alienação.” (evento 16).
Por sua vez, a UNIÃO se limitou a afirmar que é favorável ao provimento do recurso, conforme sua manifestação no evento 39 dos autos da ação popular (evento 19).
Por fim, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo provimento do recurso. Aduz que “há manifesto interesse da União e de autarquia federal (ANP) de participação na demanda coletiva, conforme observa-se da petição apresentada pelo ente no Evento 39 dos autos originário, apontando interesse de intervir como assistente simples da Petrobrás, e das contrarrazões ao agravo elaboradas por ambas as pessoas jurídicas de Direito Público.” e que a hipótese é de “competência da Justiça Federal descrita no art. 109, I, da CRFB/1988, razão pela qual deve ser afastada a aplicação das Súmulas nº 556 do Supremo Tribunal Federal e nº 42 do Superior Tribunal de Justiça.” (evento 25).
É o relatório.
BIANCA STAMATO FERNANDES
Juíza Federal Convocada – Relatora
VOTO
O agravo de instrumento é conhecido em parte e, quanto ao aspecto conhecido, merece ser provido.
Na origem, a ação popular foi ajuizada em face da agravante, de R. D. C. C. B., na qualidade de Presidente da PETROBRÁS, da ANP e da 3R PETROLEUM OLEO E GÁS S.A. Em síntese, os autores R. L. e M. A. D. S. buscam a suspensão e posterior nulidade da venda do Complexo Industrial – Polo Recôncavo.
Inicialmente, a ação popular foi distribuída à 4ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Estado da Bahia. Enquanto lá tramitava, a UNIÃO manifestou interesse jurídico para ingressar no feito, na condição de litisconsorte passiva da PETROBRÁS, e o pedido foi acolhido em primeiro grau (cf. evento 1, PET12 e DEC14, fls. 4, dos autos originários).
Em 16/6/2023, o Juízo da 4ª Vara Federal da Bahia acolheu pleito do MPF e declinou a competência à 17ª Vara Federal do Rio de Janeiro, por força da conexão com os autos da Ação Popular n.º 5065278-87.2020.4.02.5101. A decisão entendeu que ambos os feitos visam impedir a venda de ativos pela PETROBRÁS com base em seu Plano de Desinvestimento (evento 1, ANEXO17, fls. 88/92, dos autos de origem).
Após a remessa dos autos à Justiça Federal, o Juízo da 17ª Vara Federal do Rio de Janeiro considerou que a parte autora não justificou a inclusão da ANP no polo passivo do feito, vez que não teria demonstrado a ocorrência de vício da autarquia no processamento da cessão. Daí determinou a exclusão da ANP do feito, julgando o processo sem resolução de mérito em relação à autarquia e, ante a ausência de entes previstos no art. 109 da CF, declinou a competência para a Justiça Estadual (evento 3 dos autos originários).
Na sequência, a PETROBRÁS opôs embargos declaratórios, alegando que a decisão foi omissa quanto à presença da União Federal no feito, na qualidade de litisconsorte passiva, bem quanto à inexistência de prevenção em relação à Ação Popular n.º 5065278-87.2020.4.02.5101. No que se refere à última alegação, a agravante defendeu o retorno dos autos à Seção Judiciária da Bahia, tendo em vista que, no bojo da ação mencionada, o Juízo de primeiro grau declinara da competência para a Justiça Estadual do Rio de Janeiro (evento 4).
Os declaratórios foram acolhidos em parte, apenas para suprir a omissão quanto à União Federal. O culto Juiz excluiu o ente do feito e manteve o declínio da competência para a Justiça Estadual, sob a seguinte fundamentação (evento 12, dos autos originários):
“(...) Todavia, com relação à arguição de omissão a respeito da presença da União Federal no feito como litisconsorte passiva, de fato, assiste razão à embargante, uma vez que, na Decisão do Evento 3, apenas se observou a presença da ANP no polo passivo, excluindo-a do feito, antes de se determinar a remessa dos autos à Justiça Estadual.
Em tal ponto, vale apontar que a mesma lógica aplicável à ANP, estende-se à União, não possuindo interesse direto no presente feito.
A competência da justiça federal vem elencada no artigo 109 do CONSTITUIÇÃO FEDERAL:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
A presente ação foi interposta em face de decisão empresarial da PETROBRAS, sociedade de economia mista, para alienação dos seus ativos, cuja competência é da Justiça Estadual. Todavia, foi atraída a competência federal em razão da presença do ente federativo no polo passivo.
Ocorre que, a despeito da participação majoritária da União na sociedade de economia mista, tal decisão de alienação de ativos traduz-se como ato de gestão e rompe o controle ministerial que o ente público exerce sobre ela, passando a orbitar a esfera do direito privado e afastando o elo obrigacional que os vinculava bem como os elementos que importem em interesse jurídico da UNIÃO.
A súmula 150 do STJ dispõe sobre a competência para decidir acerca do interesse da UNIÃO em processo judicial.
Súmula 150 - Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas.
Considerando a ausência de interesse jurídico, seja da ANP, seja da União, devem ambas serem excluídas do polo passivo do feito. Assim, dado que a competência da Justiça Federal neste processo foi inicialmente justificada pela presença da ANP e da UNIÃO FEDERAL no polo passivo da demanda, logo, ratione personae, cuja competência absoluta excepciona o instituto da perpetuatio jurisdicionis previsto no artigo 43 do CPC, devendo os autos serem remetidos a Justiça Estadual.
Art. 43. Determina-se a competência no momento do registro ou da distribuição da petição inicial, sendo irrelevantes as modificações do estado de fato ou de direito ocorridas posteriormente, salvo quando suprimirem órgão judiciário ou alterarem a competência absoluta.
Ressalte-se aqui que, embora a presença da UNIÃO tenha sido atraída em razão da pelo fato de constar a presença de sociedade de economia mista sob seu controle acionário no polo passivo, a verdade é que não persiste interesse que justifique sua presença no presente processo.
Ante o exposto, conheço dos embargos, por tempestivos, e lhes DOU PARCIAL PROVIMENTO, tão somente para sanar a omissão apontada com relação à presença da União no polo passivo do feito, para JULGAR EXTINTO O PROCESSO, sem resolução de mérito em relação à UNIÃO, excluindo-a do feito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.
Assim, ante à exclusão da ANP já determinada na Decisão do Evento 3 e diante da ausência de entes previstos no art. 109, da CF, a este Juízo falece de competência para processar e julgar a presente demanda.
Preclusa essa decisão, cumpra-se a determinação da parte final da Decisão do Evento 3, com remessa à JUSTIÇA ESTADUAL COMPETENTE, para prosseguimento do feito.” (grifos nossos)
Ato contínuo, foram opostos embargos de declaração por M. A. D. S. E R. L., pugnando pela manutenção da União na ação, sob o argumento de que foi o próprio ente federal que manifestou interesse jurídico no feito (evento 24 dos autos de origem).
A 3R PETROLEUM OLEO E GAS S.A., a PETROBRÁS e a ANP pugnaram pelo provimento dos aclaratórios (eventos 37, 38 e 41).
Intimada, a União reiterou o interesse jurídico em integrar a relação processual debatida. O ente federal reafirmou a viabilidade de intervir no feito como assistente simples da PETROBRÁS, reforçada por sua condição de acionista majoritária na empresa, e aduziu que “é crucial considerar que uma decisão favorável à Ação Popular em questão poderia criar um precedente para contestações jurídicas de outros projetos já negociados. Isso poderia obrigar a empresa a recomprar projetos anteriormente vendidos, o que totaliza, até julho de 2022, um montante de R$ 280 bilhões em ativos negociados” (evento 39 dos autos de origem).
Em 7/6/2024, sobreveio decisão que negou provimento aos embargos declaratórios. Todavia, o culto Juiz considerou a manifestação da União no evento 39 e, nos termos do art. 5º da Lei n.º 9.469/97, autorizou o ingresso do ente federal no feito, na condição de assistente simples da PETROBRÁS e, assim, manteve a competência do Juízo da 17ª Vara Federal do Rio de Janeiro, à luz do art. 109, I, da Constituição Federal (evento 43).
Diante de tal quadro, restou superada a discussão acerca da permanência da União no polo passivo da ação popular – e, consequentemente, da manutenção da competência do Juízo agravado, já que aplicável a regra do art. 109, I, da Lei Maior. Nessa parte, portanto, o quadro exposto revela a perda do objeto do recurso.
Passa-se, assim, à análise da legitimidade da ANP para figurar no polo passivo do feito.
No ponto, assiste razão à agravante.
E isso especialmente porque a legitimidade passiva é aferida a partir das asserções da inicial, em regra. E a asserção fundamental, nestes autos, é que, a ANP teria sido omissa no cumprimento de seus deveres, em afronta aos incisos III e VI do art. 11 da Lei n.º 12.351/2010, no que se refere à alienação do Complexo Industrial – Polo Recôncavo sem o devido procedimento licitatório e por preço vil.
Dessa forma, sem entrar ou avançar sobre o mérito da pretensão, não há que se falar em extinção do feito com relação à ANP. Todos os fatos apontados exigem melhor exame à luz da necessária instrução processual, de modo que tudo ainda será apurado no bojo do andamento da lide.
Em hipótese semelhante, inclusive, entendeu a 8ª Turma desta E. Corte pela manutenção da autarquia no feito. Veja-se:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS - ANP. LEGITIMIDADE PASSIVA. ALIENAÇÃO DO POLO DE ALAGOAS PELA PETROBRÁS. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. AGÊNCIA REGULADORA. ATRIBUIÇÃO DE FISCALIZAÇÃO. RECURSO PROVIDO. DECISÃO ANULADA PARA DETERMINAR O REGULAR PROSSEGUIMENTO DO FEITO EM PRIMEIRO GRAU. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.
1. Agravo de instrumento interposto contra a decisão que julgou extinta a ação popular, que objetivava a anulação da venda do Polo de Alagoas, em relação à Ré Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, sem resolução de mérito, excluindo-a do polo passivo, ante a ilegitimidade, bem como declarou a incompetência absoluta e determinou a remessa dos autos à Justiça Estadual.
2. Nos termos da Constituição Federal e da Lei Federal nº 9.478/97, a União possui monopólio sobre a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro, podendo contratar de empresas estatais ou privadas para realização da atividade, por meio de contrato de concessão, cuja transferência deve ser prévia e expressamente autorizada pela ANP.
3. A agência reguladora possui legitimidade para figurar no polo passivo da demanda, sobretudo em razão da causa de pedir da ação, consistente na alegada ausência indevida de licitação em procedimentos realizados pela concessionária, o que atrai a competência da Justiça Federal.
4. Agravo de instrumento provido e agravo interno prejudicado. Decisão anulada para determinar o regular prosseguimento do feito em Primeiro Grau de jurisdição.”
(TRF-2, AG 5012708-96.2023.4.02.0000, Rel. Des. Federal GUILHERME DIEFENTHAELER, 8ª Turma Especializada, j. 06/02/2024)
Assim, sem prejuízo de eventual futura reanálise, o exame do momento (à luz das meras asserções) aponta a legitimidade passiva da ANP.
Do exposto, conheço em parte do recurso e, no mérito, voto por dar provimento ao agravo de instrumento, de modo a manter a ANP no polo passivo da lide.
Documento eletrônico assinado por BIANCA STAMATO FERNANDES, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001986666v2 e do código CRC ec90ea4e.
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Data e Hora: 11/7/2024, às 11:31:37