Remessa Necessária Cível Nº 5004146-87.2024.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 18ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu a segurança, para determinar que a autoridade coatora proceda à análise e julgamento do requerimento em questão no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa. (evento 19, SENT1).
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 24/01/2024, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O INSS informa, em 12/04/2024, que o requerimento da parte impetrante, protocolado sob nº 1931264193, referente ao benefício de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, foi concluído em 06/03/2024. (evento 28, ANEXO2)
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
O writ foi impetrado em 24/01/2024.
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária, que não merece ser provida.
A causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
"Em 29/03/2023 o impetrante formulou perante o impetrado o requerimento de APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO, sob Protocolo nº 1931264193.
[...]
Portanto, nota-se que se passaram mais de 300 DIAS e/ou 10 MESES da data do requerimento até a data da impetração deste writ; e, além disso, não houve qualquer movimentação no processo administrativo, tampouco abertura de cumprimento de exigências, ou seja, o impetrante não tem sequer esperança no andamento e conclusão da sua análise, ficando ao bel prazer da impetrada.
Assim, o impetrante, sabendo da necessidade de colaborar para a análise do seu requerimento, juntou todos os documentos exigidos para que o INSS tivesse plena cognição."
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA para determinar que a autoridade coatora proceda à análise e julgamento do requerimento em questão no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"Princípio da Isonomia e Separação dos Poderes
Argumenta a autarquia previdenciária que há inúmeros administrados, em sua maioria idosos e enfermos, que protocolaram requerimento perante o INSS e aguardam decisão da autarquia há mais tempo que a parte impetrante. Caso seja julgado procedente o pedido, haverá uma inversão na ordem de apreciação dos pleitos pela autarquia e, portanto, a ofensa ao princípio da isonomia.
Contudo, inexiste violação dos princípios da isonomia ou da separação de poderes, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, e também em razão de a atuação do impetrado sequer ter sido impulsionada com a judicialização da questão, afrontando sobremaneira o direito líquido e certo do impetrante de ter seu processo solucionado em prazo razoável.
Como já dito acima, deve o Poder Judiciário apreciar as lesões ou ameaças ao direito que lhe são apresentadas em juízo. A ineficiência da autarquia federal em apreciar os pedidos dos beneficiários em tempo adequado não pode servir de salvaguarda para barrar a prestação da tutela jurisdicional.
Princípio da Reserva do Possível
Além disso, não cabe ao INSS no presente caso suscitar o princípio da reserva do possível nestes autos, o qual, "importado" do direito estrangeiro, deve se ater a situações extremas em que o Estado, por motivo relevante e plenamente justificável não poderá honrar determinadas funções sem prejudicar outras. Assim, permite-se ao órgão administrador público que opte, temporariamente, por cumprir as atividades mais essenciais, em sacrifício das de menor essencialidade. A hipótese, em comparação à excludente de ilicitude penal, seria equivalente ao estado de necessidade, em que se sacrifica um bem de menor valor, para proteger um de maior valor.
Toda essa cautela na aplicação da reserva do possível é justamente para evitar que o Estado justifique, sem motivo plausível, o descumprimento de suas atividades.
No caso presente, nenhuma situação incide na aplicação de tal princípio. Os problemas administrativo-estruturais enfrentados pelo INSS decorrem muito mais de uma má-escolha do Estado brasileiro em aplicar seus recursos financeiros e humanos, talvez relegando a Previdência Social e o órgão que a representa para planos secundários de prioridade. Ocorre que, se o Estado decidiu alocar seus esforços em outras áreas e isso culmina com que não sejam satisfatoriamente cumpridas as determinações constitucionais que lhe cabem exercer na esfera previdenciária, a questão é de evidente ilegalidade no trato da coisa pública e não de verdadeira impossibilidade de exercício de competências administrativas.
Infelizmente, a realidade de que se apresenta cotidianamente no Poder Judiciário é de aumento expressivo de processos de mandado de segurança em que o beneficiário busca apenas obter a resposta da administração ao seu pleito, e recusar-lhe o direito de manejar o mandado de segurança, diante da deficiente prestação de um serviço que é essencial à população, seria deixar o cidadão alijado de proteção do seu direito.
Dos Prazos Definidos na Lei 9.784/99
Importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal.
Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a administração pública está estritamente vinculada (artigo 37, CF).
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, fixou, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prorrogável por igual período mediante motivação expressa. Cumpre transcrever o aludido dispositivo legal:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Com efeito, reconhece-se o direito do requerente ao cumprimento do prazo previsto no dispositivo legal acima transcrito para conclusão do processo administrativo.
Nessa linha, confira-se:
MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PRAZO RAZOÁVEL PARA CONCLUSÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. LEI Nº 9.784/1999. 1. A Administração Pública tem o dever de pronunciar-se sobre os requerimentos, que lhe são apresentados pelos administrados na defesa de seus interesses, dentro de um prazo razoável, sob pena de ofensa aos princípios norteadores da atividade administrativa, em especial, o da eficiência, previsto no caput, do artigo 37, da Constituição da Republica. 2. A Emenda Constitucional nº 45/04 inseriu o inciso LXXVIII, no artigo 5º da Constituição, que dispõe: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". 3. Desse modo, a deficiência interna do ente público demonstrada diante do elevado número de solicitações em comparação com a precária estrutura de trabalho existente não pode servir de justificativa para o descumprimento do seu dever legal e violação do direito constitucionalmente garantido do impetrante (art. 5º, inciso XXXIV, alínea b, da CF/88). 4. Os artigos 48 e 49, da Lei Federal nº 9.784/99, dispõem que a Administração Pública deve emitir decisão nos processos administrativos, solicitação e reclamações em no máximo 30 dias. Assim, os prazos para conclusão dos procedimentos administrativos devem obedecer o princípio da razoabilidade, eis que o impetrante tem direito à razoável duração do processo, não sendo tolerável a morosidade existente na apreciação de seus pedidos. 5. Ademais, o art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, na redação dada pela Lei nº 11.665/08, dispõe que: O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. Deste modo, não que se falar em ofensa aos princípios da reserva do possível, da eficiência, da isonomia (arts. 5º e 37 da CF) ou princípio da separação dos poderes. 6. Apelação e remessa oficial improvidas. Pedido de efeito suspensivo prejudicado. (TRF-3 - ApelRemNec: 50081419620214036100 SP, Relator: Desembargador Federal MARCELO MESQUITA SARAIVA, Data de Julgamento: 22/02/2022, 4ª Turma, Data de Publicação: Intimação via sistema DATA: 23/02/2022)
Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei nº 9.784/99.
Não obstante, no caso dos autos, observa-se que o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e o ajuizamento da presente ação, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, CF).
Da Alegação de Ausência de Inércia da Administração e Aplicação do Parâmetro Temporal Adotado pelo STF no RE nº 631.240/MG
É, sem dúvida, louvável que o INSS tenha adotado providências para mitigar problemas no acúmulo de requerimentos frente à carência de servidores. Não é diferente a realidade deste e de muitos outros juízos federais, especialmente após a aprovação da Emenda Constitucional nº 95, a qual pode efetivamente comprometer, e em pouco tempo, o regular funcionamento de todos os serviços públicos federais, seja no âmbito do Executivo, seja no do Judiciário. Todavia, na prestação de jurisdição o juiz não deve agir como gestor, mas sim como garantidor de direitos (cf. art. 5o, XXXV, da CF), ao Poder Judiciário cabe apreciar as lesões ou ameaças ao direito que lhe são apresentadas em juízo.
No caso dos autos, a parte autora efetuou o requerimento em 29/03/2023, portanto, já havia decorrido tempo suficiente para o INSS concluir a análise. Assim, deve o Poder Judiciário apreciar a alegação de direito violado.
Do Mérito
No mérito, a controvérsia dos presentes autos já foi totalmente enfrentada na decisão liminar, cuja argumentação ora transcrevo, para que possa integrar a presente sentença, nos termos seguintes:
No caso presente, verifica-se que a parte impetrante formulou requerimento administrativo junto ao INSS, na data de 29/03/2023, com o objetivo de obter a concessão do benefício previdenciário de Aposentadoria por Tempo de Contribuição. A prova documental de Evento 1, ANEXO7 demonstra que a autarquia previdenciária, até o presente momento, ainda não apreciou o requerimento administrativo, o que configura violação à garantia constitucional de duração razoável do processo judicial/administrativo e ao princípio da eficiência que rege a prestação do serviço público (art. 5º, LXXVIII, e art. 37, caput, da CRFB).
A Lei n. 9.784/99, em seus arts. 48 e 49, previu que, concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, para proferir decisão, em demandas a ela submetidas. Confira-se:
"Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Sob esse enfoque, cumpre assinalar que o INSS editou recentemente a Instrução Normativa n. 128, de 28 de março de 2022, ratificando a adoção do mesmo regramento introduzido pela Lei n. 9.784/99. Senão vejamos:
Art. 523. Considera-se processo administrativo previdenciário o conjunto de atos praticados pelo administrado ou pela Previdência Social nos Canais de Atendimento da Previdência Social, iniciado em razão de requerimento formulado pelo interessado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo.
§ 3º O processo administrativo previdenciário deverá observar as regras dispostas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que rege o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta.
Na medida em que o processo administrativo está paralisado sem qualquer justificativa, por aproximadamente 11 meses (desde 29/03/2023), reconhece-se primo ictu oculi a plausibilidade da pretensão veiculada. Sobre o assunto, vale conferir a jurisprudência do Eg. TRF da 2ª Região, em destaque:
PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE RESTABELECIMENTO DE BENEFÍCIO ASSISTENCIAL (LOAS). DEMORA DA ADMINISTRAÇÃO. ULTRAPASSADO O PRAZO DO ARTIGO 49 DA LEI Nº 9.784/99. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que seja proferida decisão final a respeito do pedido administrativo de restabelecimento de benefício assistencial (LOAS) da impetrante, protocolado em 12/09/2017. 2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança requerida deve ser mantida por seus próprios fundamentos, eis que restou demonstrado que o pedido administrativo da ora impetrante se encontrava ainda sem resposta na data do ajuizamento do ajuizamento do presente mandado de segurança, e mesmo na data da sentença (10/09/2018), e a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período, o que também não foi o caso, resultando o descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º 1 da Lei nº 9.784/1999), da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 3. Remessa oficial desprovida. (TRF-2 - REOAC: 02089704020174025101 RJ 0208970-40.2017.4.02.5101, Relator: GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Data de Julgamento: 30/09/2019, 1ª TURMA ESPECIALIZADA)
Aliado a essa circunstância, não se pode desconhecer que o pedido liminar também se reveste de manifesta urgência, porque a demora injustificada da parte impetrada, em proferir decisão no bojo do processo administrativo, enseja óbice à percepção de valores de natureza alimentar, comprometendo a própria subsistência da parte impetrante.
Isso posto, DEFIRO A MEDIDA LIMINAR, para determinar à autoridade coatora a adoção das medidas necessárias para a análise e julgamento do requerimento em questão, protocolado sob o n. 1931264193 no prazo de 30 dias, não incluído nesse prazo eventual providência que caiba ao impetrante.
Desse modo, em que pesem manifestações apresentadas pelo INSS no Evento 10, inexistem nos autos elementos aptos a ensejar a modificação do entendimento externado na decisão do Evento 3, razão pela qual a concessão da segurança é medida que se impõe.
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO E CONCEDO A SEGURANÇA para, em confirmação à liminar deferida no Evento 3, determinar que a autoridade coatora proceda à análise e julgamento do requerimento em questão no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa."
Cumpre ressaltar que o impetrante ingressou com requerimento administrativo junto à autarquia em 29/03/2023 (evento 1, INIC1).
Entretanto, até a impetração do presente writ, em 24/01/2024, ou seja, quase 10 meses após a formulação do requerimento administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore quase 10 meses para proceder à análise de requerimento administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Observa-se que a autoridade impetrada informa, em 12/04/2024, que o requerimento da parte impetrante foi concluído em 06/03/2024. (evento 28, ANEXO2)
A sentença foi proferida em 09/04/2024.
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão do requerimento administrativo formulado, se deu por força de impetração de mandado de segurança.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a impetração de mandado de segurança, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por MICHELE MENEZES DA CUNHA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001956063v7 e do código CRC 7da45732.
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Signatário (a): MICHELE MENEZES DA CUNHA
Data e Hora: 26/7/2024, às 18:0:56