Remessa Necessária Cível Nº 5005961-96.2023.4.02.5120/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal de Nova Iguaçu, que concedeu a segurança, para determinar que a autoridade coatora analise e decida o processo administrativo, protocolo nº 912870810, devendo oferecer resposta no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados da intimação da sentença. (evento 18 - SENT1)
Sustenta o impetrante que formulou requerimento administrativo de concessão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição em 25/01/2023, perante à Previdência Social, conforme protocolo (nº 912870810).
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 03/10/2023, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O INSS se manifestou, alegando que o prazo de 30 dias a que alude o art. 49 da lei 9.784/99 somente se inciaria após a instrução do processo administrativo.
Aduz, ainda, que a procedência do pedido do impetrante ofenderia o princípio da isonomia, na medida em que restariam prejudicados os demais segurados que deveriam ser priorizados.
Argumenta que a análise do requerimento administrativo formulado pelo impetrante representaria violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível, destacando que vêm sendo adotadas providências administrativas para solução dos casos e que dados empíricos demonstrariam a melhora nos índices de agendamento e concessão de benefícios.
A autarquia juntou documento SARD (evento 32 - ANEXO2), em 05/02/2024, informando:
"1. O indeferimento do benefício de Aposentadoria por Tempo de Contribuição em razão do Requerente não completar os requisitos para a Aposentadoria Programada introduzidos pela Emenda Constitucional nº 103/2019 (Idade: 62 anos (mulher) / 65 anos (homem), Tempo de Contribuição: 15 anos (mulher) / 20 anos (homem), Carência: 180 contribuições), nos termos do art. 51 do Decreto nº 3.048/99; não se enquadrar em nenhuma das Regras de Transição instituídas pela mesma Emenda Constitucional nº 103/2019; e não possuir direito adquirido ao benefício na sua regra anterior, descrita na alínea "b", inc. II, art. 188-A do Decreto nº 3.048/99, tendo completado apenas 33 anos 4 meses e 14 dias de Tempo de Contribuição até a Data de Entrada do Requerimento - DER.
3. Há contribuições como Contribuinte Individual constantes em documentos apresentados e/ou no Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS que não puderam ser consideradas por não atendimento de requisitos previstos na legislação: o recolhimento das competências 04/2003 e 05/2004 foi realizado em valor inferior ao mínimo devido, sem a necessária complementação posterior, nos termos do §3º, inc. I, art. 214 do Decreto nº 3.048/99; e o recolhimento das competências 11/2011 a 07/2012 foi realizado como MEI/Plano Simplificado (5% ou 11% do Salário Mínimo), não complementados, e não são considerados na Certidão/Aposentadoria por Tempo de Contribuição, conforme §§2º e 3º, art. 21 da Lei nº 8.212/91. Não há qualquer indício de contribuições como Facultativo, em documentos ou no Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS.
4. Foram apresentados documentos para comprovação de Atividade Especial, porém não houve o enquadramento de quaisquer períodos. Há período(s) não enquadrados, em razão das atividades descritas não estarem relacionadas nos anexos enumerados no Anexo XVI (Enquadramento de Atividade Especial), não sendo passíveis de enquadramento por Categoria Profissional até 28/04/1995, nos termos do §1º do art. 269 da Instrução Normativa nº 128/2022; e da não comprovação de exposição a agentes prejudiciais à saúde, conforme parecer da Perícia Médica, nos termos do caput e § 1º do art. 287 da Instrução Normativa nº 128/2022.
5. Não houve a apresentação de documentos para comprovação de Atividade Rural, nem quaisquer períodos reconhecidos de outra maneira.
6. Não houve a formulação de quaisquer exigências no decorrer da análise do presente requerimento, em razão da documentação apresentada e/ou informações constantes nos sistemas corporativos serem suficientes para a verificação do direito pleiteado.
7. No presente requerimento, houve a verificação de procedimentos adicionais: os PPPs enviados pelo Requerente foram submetidos à avaliação da Perícia Médica, que foi concluída com parecer negativo.
8. Cabe registrar, ainda, que no presente pedido não houve a reafirmação da Data de Entrada do Requerimento - DER, considerando que o(a) Requerente ainda não completaria os requisitos para a concessão do benefício."
Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade da intervenção ministerial (evento 4 dos autos da segunda instância).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária, que não merece ser provida.
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora analise e decida o processo administrativo, protocolo nº 912870810, devendo oferecer resposta no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados da intimação da sentença.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"O INSS alega que o prazo de 30 dias a que alude o art. 49 da lei 9.784/99 somente se iniciaria após a instrução do processo administrativo, o qual, portanto, não teria sido extrapolado.
Inicialmente, importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal.
Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a administração pública está estritamente vinculada (artigo 37, CF).
A Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, fixou, em seu art. 49, um prazo de trinta dias para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, prorrogável por igual período mediante motivação expressa. Cumpre transcrever o aludido dispositivo legal:
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Nesse sentido, saliente-se que a jurisprudência do TRF-2ª Região reconhece o direito do requerente ao cumprimento do prazo previsto no dispositivo legal acima transcrito para conclusão do processo administrativo.
Vejamos:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. PEDIDO DE HABILITAÇÃO PARA OPERAR NO SISTEMA INTEGRADO DE COMÉRCIO EXTERIOR. DEVER DE DECIDIR. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. RECURSO PROVIDO. 1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu o pedido liminar pelo qual pretende a Impetrante a apreciação imediata de seu pedido de habilitação para operar no Siscomex com a conclusão do processo administrativo DDA/E-PROCESSO nº 10010.026762/0817-21. 2. O prazo para a decisão do processo administrativo na esfera federal é regulado pelo art. 49 da Lei nº 9.784/99, que se encontra no Capítulo IX - Do dever de decidir, o qual dispõe que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada." 3. O transcurso de quase cinco meses para análise dos documentos colacionados aos autos do processo administrativo, até o presente momento, sem qualquer decisão da autoridade administrativa quanto ao requerimento formulado pela parte impetrante, não se revela aceitável, e se mostra incompatível com os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da CRB e no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, bem como com a garantia da duração razoável do processo, prevista pelo inciso LXXVIII do art. 5º da CRFB. 4. Não há que se falar em invasão pelo Poder Judiciário do mérito administrativo do ato a ser praticado, tendo em vista que a concessão da liminar visa tão somente a apreciação do pedido formulado administrativamente, e não que haja decisão favorável à pretensão da ora Agravante, devendo-se observar que, caso a Autoridade Impetrada não considere regularmente satisfeitas as exigências requeridas à Impetrante, poderá solicitar a esta última, antes de proferir a sua decisão final, o cumprimento de novas diligências que entender pertinentes ao caso concreto, sem que isso se configure desrespeito à medida deferida nesta lide. 5. Agravo de Instrumento provido. Apelação Cível nº CNJ 0002487-18.2018.4.02.0000, rel. Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva, 8ª Turma Especializada, j. 19/07/2018 - grifo nosso.
Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei nº 9.784/99.
Não obstante, no caso dos autos, observa-se que o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, CF).
Com efeito, verifica-se do espelho do andamento do processo administrativo juntado aos autos (evento:1/doc: 6 e 7) que o requerimento foi recebido pela autarquia em 25/01/2023 e permaneceu sem qualquer andamento até a presente data.
Conclui-se, portanto, que na data da impetração do presente mandado de segurança, em 03/10/2023, o processo administrativo movido pelo impetrante já se encontrava pendente de solução há mais de 100 dias, em flagrante ofensa ao comando contido no art. 49 da Lei nº 9.784/99.
Deve-se asseverar que, muito embora o prazo para decisão no processo administrativo conte-se do término da instrução, nos termos do já citado art. 49 da Lei nº 9.784/99, tal previsão não se afigura um salvo-conduto para que a Administração prolongue indefinidamente a conclusão do processo.
Ressalte-se não assistir razão ao INSS quanto ao alegado ônus do impetrante em comprovar que não foi responsável pelo atraso na análise do requerimento, mediante juntada do processo administrativo. Os autos do processo administrativo encontram-se em poder do próprio INSS, portanto, se a autarquia pretendia imputar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do impetrante, a ela caberia a apresentação dos documentos pertinentes, nos termos do art. 373, II, do CPC/2015.
Foge à razoabilidade supor que o disposto no art. 49 da Lei nº 9.874/99
autoriza a Administração a postergar por mais de 100 dias a instrução processual, quando não comprovada qualquer conduta do interessado que tenha influenciado este atraso.
Verifico estarem presentes as condições para o regular exercício do direito de ação, bem como os pressupostos necessários à constituição e desenvolvimento válidos do processo, em especial quanto às condições especificas do mandamus (objeto com direito líquido e certo, demonstrado de plano, competência ratione personae, observância do prazo decadencial e da legitimidade da autoridade apontada como coatora).
Passo, assim, à análise do mérito.
Cinge-se a presente controvérsia a determinar se o impetrante faz jus à concessão da ordem para que a autoridade coatora seja compelida a apreciar processo administrativo de concessão de aposentadoria, apresentado em 25/01/2023 e sem notícia de solução até a presente data.
A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999, sendo razoável o prazo de 30 dias para conclusão do processo administrativo de concessão do benefício assistencial.
Em verdade, a injustificada demora na apreciação do pleito, sequer solucionada com o ajuizamento do presente mandamus, gera insegurança jurídica ao administrado.
Assim, revela-se razoável fixar o prazo de 60 dias para a conclusão do processo administrativo.
Não vislumbro vulneração ao princípio da isonomia na concessão da segurança, tendo em vista que o impetrante alega ser pessoa com deficiência, demandando tratamento prioritário na medida de sua alegada deficiência.
Ademais, reputo incabível a invocação do referido princípio ou dos princípios da separação de poderes e da reserva do possível pela autarquia para se escusar de cumprir os prazos a que submetida, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, e também em razão de a atuação do impetrado sequer ter sido impulsionada com a judicialização da questão, afrontando sobremaneira o direito líquido e certo do impetrante de ter seu processo solucionado em prazo razoável.
Por tudo, resta comprovado o direito do Impetrante à concessão da ordem requerida, impondo-se a procedência do writ.
III – DISPOSITIVO
Diante do exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, extinguindo o feito com resolução de mérito, consoante o art. 487, I, do CPC/2015, para determinar à autoridade coatora que conclua a análise do processo administrativo de concessão do benefício protocolizado sob nº 912870810, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias.
Notifique-se a autoridade coatora, por qualquer meio idôneo, COM URGÊNCIA.
Sem condenação em custas, eis que não houve adiantamento pelo impetrante, o qual é beneficiário da justiça gratuita.
Sem honorários, conforme o art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Sentença sujeita a reexame necessário, na forma do artigo 14, §1º, da Lei n.º 12.016/2009.
Interposto recurso, dê-se vista à parte contrária para contrarrazões e remeta-se o feito ao TRF-2ª Região.
Decorrido o prazo sem interposição de recurso voluntário, remetam-se os autos ao TRF-2ª Região, em atenção ao art. 496, §1º, do CPC/2015.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Comunique-se"
Cumpre ressaltar que o impetrante ingressou com requerimento administrativo junto à autarquia em 25/01/2023 (evento 1 - PADM6)
Entretando, até a impetração do presente writ, em 03/10/2023, ou seja, mais de 8 meses após a formulação do requerimento administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore mais de 8 meses para proceder à análise de requerimento administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Veja-se que a autoridade impetrada informa o cumprimento da obrigação de fazer, fixada pela sentença, proferida em 22/11/2023 (evento 18 - SENT1):
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão quanto à análise do requerimento administrativo formulado, se deu por força de decisão judicial, ou seja, após intimação da autoridade coatora sobre o comando sentencial (evento 22)
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a prolação da sentença, ainda que diante de determinação judicial para cumprimento no prazo de 60 dias, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001865147v13 e do código CRC 71888bed.
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