Remessa Necessária Cível Nº 5003342-29.2023.4.02.5110/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Nova Iguaçu, que concedeu a segurança, para determinar que a autoridade coatora analise e decida o processo administrativo, protocolo nº 58282183, devendo oferecer resposta no prazo máximo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da sentença. (evento 19 - SENT1).
Em decisão de embargos de declaração o Juízo completou a parte dispositiva (evento 38):
"ANTE O EXPOSTO, JULGO PROCEDENTE o pedido e DETERMINO à autoridade impetrada que APRECIE e DELIBERE, de forma conclusiva, os processos administrativos do impetrante (protocolo nº 58282183 e 350640425), no prazo de 15 (quinze) dias".
Aduz, em síntese, que requereu o Pagamento de Benefício Não Recebido, sob o protocolo de nº 58282183 no dia 15/06/2022 e Solicitar Emissão de Pagamento não Recebido, sob o protocolo de nº 350640425 no dia 30/11/2022, ambos através da central de atendimento 135.
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 16/03/2023, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O impetrato opôs Embargos de Declaração. (evento 25), decididos no evento 38.
Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade da intervenção ministerial (evento 43 dos autos da segunda instância).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária, que não merece ser provida.
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora analise e decida os processos administrativos, protocolo nº 58282183 e protocolo de nº 350640425, devendo oferecer resposta no prazo máximo de 15 (quinze) dias, contados da intimação da sentença.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"O impetrante protocolizou o processo administrativo de Pagamento de Benefício Não Recebido, sob o protocolo de nº: 58282183 no dia 15/06/2022 e Solicitar Emissão de Pagamento não Recebido, sob o protocolo de nº: 350640425 no dia 30/11/2022 e que, até o momento da impetração, não fora analisado.
A razoável duração do processo foi erigida à condição de direito fundamental por meio da EC nº 45/2004, que acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da CRFB/88, assim redigido: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação".
Conforme a Lei n.º 9.784/99, é dever da Administração decidir os requerimentos que lhe são apresentados, no prazo de trinta dias, salvo prorrogação devidamente motivada:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Inicialmente, entendo presente o interesse processual no ajuizamento da ação, uma vez que, embora o réu não tenha expressamente indeferido o pedido do autor, deixou de apresentar resposta em tempo razoável.
No caso concreto, não obstante a conhecida limitação da estrutura administrativa do INSS, a espera de mais quatro meses pela análise do pedido de concessão de benefício previdenciário evidencia falha no desempenho da Administração Pública.
A norma contida no art. 174, do Decreto nº 3.048/1999, prevê o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a conclusão do procedimento ou a concessão de benefícios previdenciários aos segurados do RGPS.
O impetrante tem direito à célere análise de seus pedidos administrativos, não podendo o o administrado ficar à mercê da demora indefinida do Estado em apreciar seus pleitos, o que afronta os princípios constitucionais da impessoalidade, da eficiência e da razoável duração dos processos.
A complexidade do processo ou do pedido administrativo, embora seja um complicador natural no exame e decisão final, a rigor, não pode ser erigido como causa para uma demora desarrazoada na sua solução, pois nesta lógica apenas os processos mais fáceis de analisar seriam processados.
Além disso, analisando os autos, não é possível identificar qualquer justificativa razoável que tenha implicado na interrupção do curso normal do referido processo administrativo, impedindo a análise do requerimento formulado.
Nesse sentido, confira-se:
PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. DEMORA DESARRAZOADA NA TRAMITAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. 1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88). 3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto (TRF2, Reexame Necessário 0101705-67.2017.4.02.5104, 2ª Turma Especializada, Relatora: Des SIMONE SCHREIBER, decisão: 25/05/2018, DJe: 08/06/2018).
Desta forma, estando evidenciada a demora desarrazoada da autarquia em proferir uma decisão administrativa, assiste razão ao autor.
Não obstante, em razão das atuais circunstâncias enfrentadas pela autarquia previdenciária, com notória escassez de recursos humanos e materiais, o INSS e a UNIÃO FEDERAL celebraram com o Ministério Público Federal e a Defensoria Pública da União um acordo judicial nos autos do RE 1.171.152/SC, homologado pelo Supremo Tribunal Federal em 08/02/2021, cujas cláusulas primeira, segunda e sexta constam nos seguintes termos:
"CLÁUSULA PRIMEIRA
1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:
CLÁUSULA SEGUNDA
2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.
2.2. Para os fins deste acordo, considera-se encerrada a instrução do requerimento administrativo a partir da data:
I - da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária, para a concessão inicial dos benefícios de: a) prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência; b) prestação continuada da assistência social ao idoso; c) aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente), acidentária ou comum; d) auxílio-doença (auxílio por incapacidade temporária), acidentário ou comum; e) auxílio-acidente; e f) pensão por morte, nos casos de dependente inválido.
II – do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios, observada a Cláusula Quinta.
(...)
CLÁUSULA SEXTA
6.1. Os prazos para análise e conclusão dos processos administrativos operacionalizados pelo INSS, fixados nas Cláusulas Primeira à Quinta, serão aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do presente acordo judicial para que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam os fluxos operacionais que viabilizem o cumprimento dos prazos neste instrumento.
(...)"
Nos termos da cláusula, o prazo não se computa a partir do requerimento, mas sim com o encerramento da instrução administrativa, de modo que, para que o direito líquido e certo seja evidenciado, o impetrante deverá demonstrar cumulativamente que: a) o processo administrativo está devidamente instruído e apto a julgamento, com o percurso de todas as fases necessárias, caso existam; b) Após o término da instrução tenha havido o esgotamento do prazo fixado no acordo, de acordo com o benefício pleiteado.
Ademais, na hipótese em que o processo ainda não esteja instruído, mas fique evidenciada a mora da autarquia em prazo superior ao previsto na tabela, a medida abrangerá a próxima movimentação administrativa válida, ficando a autarquia obrigada a promovê-la no prazo determinado. Sendo assim, embora tais prazos não se apliquem à fase recursal administrativa, conforme previsto na cláusula décima terceira, eles podem ser usados como norte, uma vez que razoáveis.
Na presente hipótese, o impetrante protocolizou o processo administrativo de Pagamento de Benefício Não Recebido, sob o protocolo de nº: 58282183 no dia 15/06/2022 e Solicitar Emissão de Pagamento não Recebido, sob o protocolo de nº: 350640425 no dia 30/11/2022 () e (). No entanto, o pedido requerido pelo impetrante permanece na APS de origem, pendente de uma decisão.
O INSS foi devidamente intimado porém deixou de apresentar elementos que pudessem demonstrar indício de que a eventual demora na análise do benefício seria imputável à parte impetrante, de modo a concluir que o longo transcurso de tempo exorbitou em muito os prazos estabelecidos em lei para o atendimento do pedido do Impetrante, sendo inegável a ilegalidade perpetrada pela autoridade coatora.
No que se refere à alegada afronta ao princípio da isonomia, inexiste fundamento para tal alegação, acolher esse argumento significaria permitir que a Administração Pública desrespeitasse os direitos fundamentais dos cidadãos em nome da igualdade, o que negaria a existência desses mesmos direitos. Ademais, a falta de organização e eficiência do serviço prestado pelo Impetrado é resultado de sua própria má gestão e falta de recursos e pessoal, não podendo ser utilizada como justificativa para desrespeitar os direitos dos cidadãos.
Sendo assim, está comprovado nos autos o direito líquido e certo do impetrante, que foi violado pelo excesso injustificado do INSS, em uma clara ofensa ao princípio da duração razoável do processo e ao princípio da eficiência estabelecido no artigo 37 da Constituição Federal. Sendo assim, a ordem pleiteada pelo impetrante deve ser concedida.
ANTE O EXPOSTO, JULGO PROCEDENTE o pedido e DETERMINO à autoridade impetrada que APRECIE e DELIBERE, de forma conclusiva, os processos administrativos do impetrante (protocolo nº 58282183 e 350640425), no prazo de 15 (quinze) dias, inclusive com a realização de perícia médica ainda a ser designada.
Sem honorários (artigo 25 da Lei nº 12.016/2009).
Custas na forma da lei.
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, sem prejuízo de sua autoexecutoriedade. (artigo 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009).
O MPF não funciona neste processo.
Publique-se. Intimem-se.
Havendo eventual apelação, intime-se a parte contrária para contrarrazões, subindo os autos à superior instância, oportunamente, independentemente de nova conclusão ou despacho (artigo 1.010, parágrafos 1º e 3º, do CPC).
Transitada em julgado, dê-se baixa e arquivem-se."
Também, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da medida liminar/segurança, sob o fundamento:
"Os embargos declaratórios são o recurso interposto perante o Juízo que proferiu a decisão no intuito de afastar obscuridade, suprir omissão, retificar erro material ou eliminar contradição existente no julgado, consoante art. 1.022 do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015).
Razão assiste o Embargante. De fato, observo que há contradição, omissão etc. a ser sanada, pois houve erro material quanto a determinação para a realização de perícia médica. O Embargado protocolizou Processo Administrativo de Pagamento de Benefício Não Recebido, sob o protocolo de nº: 58282183 no dia 15/06/2022 e Solicitação de Emissão de Pagamento não Recebido, sob o protocolo de nº: 350640425 no dia 30/11/2022 () e (), respectivamente. Sendo que para conclusão desses processos não há necessidade de realização de perícia médica.
Assim sendo, não há que se falar em ilegitimidade passiva do GERENTE EXECUTIVO DO INSS, visto que a conclusão do processo administrativo não depende de realização de perícia médica da parte Embargante.
Diante disso, ACOLHO os Embargos de Declaração, para que, corrigindo o erro material ocorrido, assim, passa o dispositivo da sentença a ter a seguinte redação:
"ANTE O EXPOSTO, JULGO PROCEDENTE o pedido e DETERMINO à autoridade impetrada que APRECIE e DELIBERE, de forma conclusiva, os processos administrativos do impetrante (protocolo nº 58282183 e 350640425), no prazo de 15 (quinze) dias".
No mais, mantenho a sentença embargada.
Intimem-se."
Cumpre ressaltar que o impetrante ingressou com os requerimentos administrativos junto à autarquia em 15/06/2022 e em 30/11/2022. (evento 1, OUT 5 e 6, respectivamente).
Entretando, até a impetração do presente Mandado de Segurança, em 16/03/2023, ou seja, mais de 9, referente ao primeiro requerimento e, 4 meses, no que tange ao segundo requerimento, após a formulação do requerimento administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore mais de 9 meses e 4 meses para proceder à análise de requerimento administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A justificativa de que não há ilegitimidade passiva do GERENTE EXECUTIVO DO INSS não merece prosperar, haja vista que a conclusão do processo administrativo independe de realização de perícia médica da parte Embargante. Nesse sentindo, a demora sem justificativa plausível em analisar os requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Veja-se que a autoridade impetrada informa o cumprimento da obrigação de fazer, fixada pela sentença, proferida em 01/3/2024:
Portanto, no caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação, tendo em vista que a conclusão quanto à análise do requerimento administrativo formulado, se deu por força de decisão judicial, ou seja, após intimação da autoridade coatora sobre o comando sentencial.
Registre-se que o interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha cumprido a ordem após a prolação da sentença, ainda que diante de determinação judicial para cumprimento no prazo de 15 dias, não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001869605v12 e do código CRC 00abbe4e.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
Data e Hora: 3/6/2024, às 16:16:49