Agravo de Instrumento Nº 5018714-22.2023.4.02.0000/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto por C. A. B. D. S. e PLANNER CORRETORA DE VALORES S/A em face da decisão exarada pelo juízo da 27ª Vara Federal do Rio de Janeiro, nos autos da ação anulatória com pedido de tutela de urgência nº 5110177-68.2023.4.02.5101, Evento 4-DESPADEC1, ocasião em que o juízo de primeiro grau entendeu que, "Em análise preliminar, depreende-se, portanto, que o ato coator contra o qual se insurge a parte impetrante foi expedido no âmbito do processo administrativo nº 19957.008901/2016-44, em face do qual milita presunção de legalidade. E, de plano, não há elementos que imponham a sua desconstituição, sendo imprescindível, de todo modo, a oitiva da autoridade impetrada, com vistas ao aprofundamento do exame da causa".

Em suas razões recursais (Evento 1-INIC1), sustenta a necessidade de anulação da decisão agravada, por (i) ter se limitado à indicação de ato normativo, sem adentrar na seara de que a previsão é de voto de qualidade, e não de voto duplo e (ii) não ter enfrentado todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador, nos termos do art. 489, §1º, I e V, do CPC. Sustenta que o voto de qualidade do art. 20 do RICRSFN não é sinônimo de voto duplo. Atesta que a CVM não reconhece a possibilidade de se conceder ao Conselheiro-Presidente a faculdade de municiar seu voto singular com a força de dois votos de seus pares. Assevera que, no caso concreto, diante do empate, a resolução da questão recaiu justamente sobre o Conselheiro indicado pela Administração Pública. Cita jurisprudência favorável a sua pretensão. Sustenta a existência de ilegalidade em sede de cognição sumária. Pugna pelo provimento do recurso, com a consequente concessão da tutela pleiteada, para que: (i) seja anulada a decisão agravada, em razão de vício de fundamentação quanto à ilegalidade e inconstitucionalidade do voto duplo como voto de qualidade, nos termos do art. 93, IX, da CF e do art. 489, §1º, I e V, do CPC; (ii) subsidiariamente, seja reformada a decisão agravada, reconhecendo-se a presença dos requisitos autorizadores do art. 300 do CPC para o deferimento da tutela de provisória de urgência requerida na petição inicial.

Contrarrazões da COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM no Evento 9-CONTRAZ1 e da UNIÃO no Evento 12-CONTRAZ1, ambas protestando pelo desprovimento do recurso.

O Ministério Público Federal não se manifestou sobre o mérito (Evento 15-PARECER1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001844673v21 e do código CRC ce2f70f3.

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Agravo de Instrumento Nº 5018714-22.2023.4.02.0000/RJ

VOTO

Conheço do agravo de instrumento porque presentes os seus pressupostos de admissibilidade.

Conforme relatado, a decisão impugnada não reconheceu as irregularidades apontadas pelos recorrentes no âmbito do PAS nº 10372.100109/2022-95, em sede de cognição sumária, com o consequente indeferimento da tutela de urgência pleiteada.

No referido processo administrativo, os agravantes foram acusados de suposta operação fraudulenta no mercado de valores mobiliários, em violação ao item II, “c”, da Instrução CVM n° 08/1979, assim como irregularidades na administração, gestão e custódia de fundo de investimento em direitos creditórios.

Irresignados, os agravantes interpuseram o presente recurso, sob a alegação de violação ao devido processo legal, vez que o julgamento feito por colegiado composto em sua maioria por superintendentes infringiria a segregação necessária entre áreas acusadoras e julgadoras da autarquia, ofendendo o princípio da imparcialidade. Além disso, questionam o voto de qualidade proferido em razão do empate configurado na apreciação do recurso pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional-CRSFN.

Pois bem. Para o deferimento da antecipação da tutela, exige-se a demonstração objetiva da probabilidade do direito e do risco de dano irreparável ou de difícil reparação, requisitos do artigo 300 do CPC.

Em sede de cognição sumária, vislumbra-se a probabilidade do direito da parte agravante.

Quanto à alegação da irregularidade do voto de qualidade proferido pela Conselheira-Presidente, que acarretaria a ilegalidade do acórdão do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, referente ao recurso interposto em face da decisão do Colegiado da Comissão de Valores Mobiliários-CVM,  passo a tecer algumas considerações.

O caput do art. 20 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), com a redação vigente à época da decisão proferida no processo administrativo sancionador (sessão de 13 de junho de 2023 - evento 1, anexo 9, folhas 02/04, destes autos), aprovado pela Portaria nº 68 de 26/02/2016/MF - Ministério da Fazenda, dispõe claramente sobre a função do voto de qualidade do Presidente do CRSFN em casos de empate. Confira-se:

"Art. 20. O CRSFN deliberará quando presentes três quartos de seus membros, e as deliberações serão tomadas por maioria simples, cabendo ao presidente da sessão também o voto de qualidade."

A interpretação literal desse dispositivo sugere que, em qualquer situação de empate, o Presidente do CRSFN possui a prerrogativa de proferir o voto decisivo, conferindo-lhe assim uma autoridade substancial para dirimir divergências.

No entanto, ao analisar o §4º do artigo 24 do mesmo regimento interno, observa-se uma especificidade na ordem dos votos que coloca em questão a possibilidade de o Presidente votar mais de uma vez. Vejamos:

"Art. 24. Anunciado o julgamento, o Presidente dará a palavra ao Relator para leitura do relatório e franqueará o uso da palavra, na seguinte ordem: 

I - ao representante do órgão ou entidade recorridos, pelo prazo de quinze minutos; 

II - à parte ou seu representante, pelo prazo de quinze minutos, sendo que, se houver mais de uma parte representada por diferentes advogados, o prazo será contado em dobro e dividido entre os do mesmo grupo, se diversamente entre eles não se convencionar; 

III - ao Procurador da Fazenda Nacional, sem limitação de tempo. §1º Será dispensada a leitura do relatório, salvo oposição fundamentada de qualquer Conselheiro, do Procurador da Fazenda Nacional ou da parte ou de seu representante. 

§2º Antes de iniciada a votação, poderão os julgadores pedir esclarecimentos ao Relator, ao representante do órgão ou entidade recorridos, às partes ou aos seus representantes, quando presentes, sobre fatos e circunstâncias pertinentes ao recurso ou pedido de revisão em debate. 

§3º Ao Relator é facultado apresentar o seu voto de forma sucinta, com as razões de decidir, sendo permitido que o julgamento dos recursos que versem sobre assuntos semelhantes seja realizado em bloco. 

§4º Na votação, o Presidente tomará, sucessivamente, o voto do Relator, dos que tiveram vista dos autos e dos demais Conselheiros, a partir do primeiro sentado à esquerda do Relator, e votará por último, anunciando, em seguida, o resultado do julgamento." (grifei)

A leitura deste dispositivo revela que o voto do Presidente será sempre o último. Essa ordem não prevê a possibilidade de o Presidente votar mais de uma vez no mesmo julgamento. Portanto, se o Presidente já tiver exercido seu direito de voto, ele não pode proferir um voto de qualidade em caso de empate.

Essa interpretação é fundamental para assegurar a integridade do processo deliberativo. Se fosse permitido ao Presidente votar duas vezes - uma vez como um membro comum e outra como voto de qualidade - isso comprometeria o princípio da imparcialidade e da justiça procedimental.

Adicionalmente, deve-se considerar a aplicação analógica do artigo 664, parágrafo único, do Código de Processo Penal (CPP) em Processos Administrativos Sancionatórios, que trata do voto de desempate em julgamento de habeas corpus:

"Art. 664. Recebidas as informações, ou dispensadas, o habeas corpus será julgado na primeira sessão, podendo, entretanto, adiar-se o julgamento para a sessão seguinte.
Parágrafo único. A decisão será tomada por maioria de votos. Havendo empate, se o presidente não tiver tomado parte na votação, proferirá voto de desempate; no caso contrário, prevalecerá a decisão mais favorável ao paciente."

Esse dispositivo reforça a noção de que o voto de desempate é uma prerrogativa condicionada à ausência de participação prévia do presidente na votação inicial. Aplicando este princípio por analogia, conclui-se que, no âmbito do CRSFN, o Presidente só pode exercer o voto de qualidade em caso de empate se ele ainda não tiver votado anteriormente na mesma sessão.

Vale trazer à colação ementa do Tribunal Regional da 1ª Região que se posicionou nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. JULGAMENTO COLEGIADO. VOTO DE QUALIDADE PROFERIDO PELO PRESIDENTE DO ÓRGÃO COLEGIADO, APÓS PROFERIR VOTO COMUM. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA. PRELIMINAR DE (IN)CONGRUÊNCIA COM O PEDIDO. FUNDAMENTAÇÃO UTILIZADA NÃO POSSUI PERTINÊNCIA COM OS FATOS DISCUTIDOS NA LIDE. PRELIMINAR ACOLHIDA. SENTENÇA ANULADA. ART. 1.012, § 3º, INC. II DO CPC. CAUSA MADURA. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. SIMILITUDE AO PROCESSO PENAL COMUM. IMPOSSIBILIDADE DE VOTO DUPLO, SOB PENA DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO IN DUBIO PRO REO E DA ISONOMIA. PRECEDENTES DO STJ. MANUTENÇÃO DO VOTO MAIS FAVORÁVEL AO CONTRIBUINTE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA.

1. A questão dos autos gravita em torno da (i)legalidade do voto de qualidade proferido pela Presidente do CRSFN no julgamento do Recurso Administrativo nº 10372.100055/2021-87, e, (b) por consequência, o cômputo de votos do julgamento pelo colegiado do CRSFN no Recurso Administrativo nº 10372.100055/2021-87.

2. Ocorre que a sentença, assim como toda a jurisprudência nela citada, têm fundamentação calcada no Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), órgão diverso daquele que proferiu o ato impugnado -- Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”) -, razão pela qual a mesma é nula, diante da redação constante dos artigos 141 e 492 do Código de Processo Civil. Preliminar de nulidade da sentença acolhida. 

3. Prosseguindo-se no julgamento, diante do fato de que a causa se encontra madura (art. 1.013, § 3º, inc. II do CPC).

4. No art. 6º do Regimento Interno do CRSFN são listadas as atribuições do seu Presidente, não havendo ali, qualquer referência ao direito de voto em sessão de julgamento, enquanto que no art. 7º, ao tratar das atribuições dos Conselheiros, consta especificamente que é seu dever (inciso IV) "proferir voto e participar das deliberações do CRSFN", bem como que o § 1º do artigo 7º do Regimento Interno do CRSFN dispõe que "o Presidente não atuará como relator em nenhum recurso ou pedido de revisão".

5. A orientação jurisprudencial formulada pelo STJ, é no sentido de que "a teor dos arts. 615, § 1o. e 664, parág. único do CPP, somente se admite o voto de qualidade - voto de Minerva ou voto de desempate - nos julgamentos recursais e mandamentais colegiados em que o Presidente do órgão plural não tenha proferido voto quantitativo; em caso contrário, na ocorrência de empate nos votos do julgamento, tem-se como adotada a decisão mais favorável ao acusado". (RMS n. 24.559/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Quinta Turma, julgado em 3/12/2009, DJe de 1/2/2010.).

6.  A compreensão de que o voto de qualidade não pode ser aplicável ao procedimento administrativo sancionador é decorrente do fato de que naquele devem também ser observadas as garantias inerentes ao Direito Penal, notadamente os princípios da legalidade e do in dubio pro reo, em respeito aos valores de proteção e defesa das liberdades individuais e da dignidade da pessoa humana, que se plasmaram no campo daquela disciplina. O art. 615 do CPP disciplina que, não havendo consenso no julgamento, ou seja, havendo empate, apenas se computa o voto do Presidente para fins de desempate se ele não tiver integrado o quórum original.

7. Apelação dos autores parcialmente provida. Segurança parcialmente concedida. 

(TRF-1ª Região, Apelação Cível nº 1044235-83.2022.4.01.3400, 6ª Turma. Relator Juiz Federal Convocado Márcio Sá Araújo, julgado em 24/07/2023, publicado em 18/10/2023) (grifei)

Além da probabilidade do direito, também está presente o risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, advindo do prejuízo que a parte agravante poderá suportar com a cobrança das penalidades de multa que lhe foram impostas no Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023), bem como com sua eventual inscrição em cadastros de inadimplentes.

Por todo o exposto, voto no sentido de dar provimento ao agravo de instrumento para reformar a decisão agravada, deferindo a tutela de urgência, até o julgamento do mérito da ação ordinária, de modo a: (i) suspender os efeitos da decisão condenatória proferida pelo CRSFN no julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023); (ii) suspender a exigibilidade das penalidades de multa impostas aos Agravantes no julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023); (iii) determinar à CVM que se abstenha de promover medidas constritivas, tais como efetuar a inscrição dos Agravantes no CADIN, protestar a respectiva CDA perante os Cartórios de Protesto de Títulos competentes; ou, ainda, manejar execução fiscal tendo por objeto a penalidade pecuniária imposta aos Agravantes.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001844674v94 e do código CRC e24891f0.

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Agravo de Instrumento Nº 5018714-22.2023.4.02.0000/RJ

EMENTA

agravo de instrumento. ADMINISTRATIVO. processo administrativo sancionador instaurado pela COMISSÃO DE VALORES MOBILIáRIOS – CVM. decisão em sede de recurso proferida pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional-CRSFN. VOTO DE QUALIDADE do presidente previsto no regimento interno DO CSRFN. impossibilidade DE  votar duas vezes. presença dos requisitos do artigo 300 do cpc. concessão da antecipação de tutela. agravo de instrumento provido.

1. A decisão impugnada não reconheceu as irregularidades apontadas pelos recorrentes no âmbito do PAS nº 10372.100109/2022-95, em sede de cognição sumária, com o consequente indeferimento da tutela de urgência pleiteada.

2. No referido processo administrativo, os agravantes foram acusados de suposta operação fraudulenta no mercado de valores mobiliários, em violação ao item II, “c”, da Instrução CVM n° 08/1979, assim como irregularidades na administração, gestão e custódia de fundo de investimento em direitos creditórios.

3. Para o deferimento da antecipação da tutela, exige-se a demonstração objetiva da probabilidade do direito e do risco de dano irreparável ou de difícil reparação, requisitos do artigo 300 do CPC.

4. Em sede de cognição sumária, vislumbra-se a probabilidade do direito da parte agravante.

5. Quanto à alegação da irregularidade do voto de qualidade proferido pela Conselheira-Presidente, que acarretaria a ilegalidade do acórdão do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional - CRSFN, referente ao recurso interposto em face da decisão do Colegiado da Comissão de Valores Mobiliários-CVM,  passo a tecer algumas considerações.

6. O caput do art. 20 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), com a redação vigente à época da decisão proferida no processo administrativo sancionador (sessão de 13 de junho de 2023), aprovado pela Portaria nº 68 de 26/02/2016/MF - Ministério da Fazenda, dispõe claramente sobre a função do voto de qualidade do Presidente do CRSFN em casos de empate.

7. A interpretação literal desse dispositivo sugere que, em qualquer situação de empate, o Presidente do CRSFN possui a prerrogativa de proferir o voto decisivo, conferindo-lhe assim uma autoridade substancial para dirimir divergências.

8. No entanto, ao analisar o §4º do artigo 24 do mesmo regimento interno, observa-se uma especificidade na ordem dos votos que coloca em questão a possibilidade de o Presidente votar mais de uma vez. 

9. A leitura deste dispositivo revela que o voto do Presidente será sempre o último. Essa ordem não prevê a possibilidade de o Presidente votar mais de uma vez no mesmo julgamento. Portanto, se o Presidente já tiver exercido seu direito de voto, ele não pode proferir um voto de qualidade em caso de empate.

10. Essa interpretação é fundamental para assegurar a integridade do processo deliberativo. Se fosse permitido ao Presidente votar duas vezes - uma vez como um membro comum e outra como voto de qualidade - isso comprometeria o princípio da imparcialidade e da justiça procedimental.

11. Adicionalmente, deve-se considerar a aplicação analógica do artigo 664, parágrafo único, do Código de Processo Penal (CPP) em Processos Administrativos Sancionatórios, que trata do voto de desempate em julgamento de habeas corpus. Esse dispositivo reforça a noção de que o voto de desempate é uma prerrogativa condicionada à ausência de participação prévia do presidente na votação inicial. Aplicando este princípio por analogia, conclui-se que, no âmbito do CRSFN, o Presidente só pode exercer o voto de qualidade em caso de empate se ele ainda não tiver votado anteriormente na mesma sessão.

12. Além da probabilidade do direito, também está presente o risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, advindo do prejuízo que a parte agravante poderá suportar com a cobrança das penalidades de multa que lhe foram impostas no Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023), bem como com sua eventual inscrição em cadastros de inadimplentes.

13. Agravo de instrumento provido para reformar a decisão agravada, deferindo a tutela de urgência, até o julgamento do mérito da ação ordinária, de modo a: (i) suspender os efeitos da decisão condenatória proferida pelo CRSFN no julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023); (ii) suspender a exigibilidade das penalidades de multa impostas aos Agravantes no julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023); (iii) determinar à CVM que se abstenha de promover medidas constritivas, tais como efetuar a inscrição dos Agravantes no CADIN, protestar a respectiva CDA perante os Cartórios de Protesto de Títulos competentes; ou, ainda, manejar execução fiscal tendo por objeto a penalidade pecuniária imposta aos Agravantes.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento ao agravo de instrumento para reformar a decisão agravada, deferindo a tutela de urgência, até o julgamento do mérito da ação ordinária, de modo a: (i) suspender os efeitos da decisão condenatória proferida pelo CRSFN no julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023); (ii) suspender a exigibilidade das penalidades de multa impostas aos Agravantes no julgamento do Processo Administrativo Sancionador nº 10372.100109/2022-95 (Acórdão CRSFN 79/2023); (iii) determinar à CVM que se abstenha de promover medidas constritivas, tais como efetuar a inscrição dos Agravantes no CADIN, protestar a respectiva CDA perante os Cartórios de Protesto de Títulos competentes; ou, ainda, manejar execução fiscal tendo por objeto a penalidade pecuniária imposta aos Agravantes, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 05 de junho de 2024.

Documento eletrônico assinado por MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001844675v34 e do código CRC 664cbb5f.

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Data e Hora: 6/6/2024, às 12:26:37

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 05/06/2024

Agravo de Instrumento Nº 5018714-22.2023.4.02.0000/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

PRESIDENTE: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

PROCURADOR(A): ANDREA HENRIQUES SZILARD

SUSTENTAÇÃO ORAL PRESENCIAL: ESTELA BIAS MONTEIRO LEAO DE AQUINO por PLANNER CORRETORA DE VALORES S/A

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

Votante: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

Votante: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

Votante: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária