Apelação/Remessa Necessária Nº 5010104-95.2022.4.02.5110/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face da sentença (evento 76, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por M. B. S. contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, concedeu a segurança "para  determinar que o Chefe da Agência de Previdência Social do Instituto Nacional do Seguro Social apresente resposta ao requerimento administrativo referente ao protocolo nº 230573954, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta decisão, devendo comprovar nos autos o resposta ao requerimento, bem como dar ciência à parte impetrante sobre a mesma, sob pena de multa diária, no valor de R$ 100,00 (cem reais) até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais)."

Em suas razões recursais (​evento 85, APELAÇÃO1​), o INSS requer a reforma da sentença sob os seguintes argumentos: o não cabimento de fixação multa em seu desfavor; a ofensa aos princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade; a inaplicabilidade dos prazos definidos em lei para os fins pretendidos pelo segurado; e a ausência de inércia da administração, alegando que o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos.

Requer, subsidiariamente que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG; o deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Contrarrazões recursais apresentadas pela parte impetrante no evento 92, PET1.

O Ministério Público Federal apresentou parecer sem manifestação acerca do mérito da demanda no Evento 8.

É o relatório. 

Documento eletrônico assinado por GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001937777v2 e do código CRC 32988041.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5010104-95.2022.4.02.5110/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e da apelação interposta, uma vez presentes os seus requisitos e pressupostos processuais.

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face da sentença (evento 76, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por M. B. S. contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, concedeu a segurança "para  determinar que o Chefe da Agência de Previdência Social do Instituto Nacional do Seguro Social apresente resposta ao requerimento administrativo referente ao protocolo nº 230573954, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta decisão, devendo comprovar nos autos o resposta ao requerimento, bem como dar ciência à parte impetrante sobre a mesma, sob pena de multa diária, no valor de R$ 100,00 (cem reais) até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais)."

Na hipótese dos autos, verifica-se que a parte impetrante protocolizou, em 26/01/2022, o requerimento de cópia de processo administrativo, de protocolo nº 230573954. Porém, até a data do ajuizamento deste mandamus, em 02/11/2022, não havia qualquer análise do seu requerimento. 

Assim, diante da inércia da autoridade coatora, impetrou mandado de segurança com o objetivo de obter a análise administrativa do seu pedido, com fulcro na Lei nº 9.784/1999.

A apreciação do requerimento da parte impetrante não pode ficar condicionada, por tempo indefinido, à manifestação da autoridade administrativa.

O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99:

“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. ”

Especificamente sobre o regramento previdenciário, a norma contida no art. 174, do Decreto nº 3.048/1999 (Regulamento da Previdência Social), prevê o prazo de 45 dias para o pagamento dos benefícios do RGPS, a contar da apresentação, pelo segurado, da documentação exigida para a concessão da prestação.

A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal:

Art. 5, inc. LXXVIII da Constituição Federal /88 – “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Outrossim, a atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a Administração, notadamente, o princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput, da CF/88 e no artigo 2º, caput, da lei nº 9.784/99, o qual também aponta o princípio da razoabilidade.

A demora excessiva na análise de pedido administrativo, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Logo, como o INSS não apresentou justificativas satisfatórias para a demora, tem a impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma decisão para o seu pedido administrativo, quando ainda não apreciado.

A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante.

Ademais, impende ressaltar que a sentença não violou os princípios da isonomia e da impessoalidade, pois apenas determinou que fosse analisado o requerimento do impetrante, uma vez que o prazo previsto no art. 49 da Lei nº. 9.784/99, que é de 30 (trinta) dias, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5º da Lei nº. 8.213/91, de 45 (quarenta e cinco) dias, já foram extrapolados.

Quanto à imposição de multa em caso de descumprimento da determinação pelo juízo a quo, o INSS argumenta no sentido do não cabimento de fixação multa em seu desfavor. Porém, não assiste razão à autarquia previdenciária. 

A aplicação de multa em caso de descumprimento de obrigação de fazer encontra previsão nos artigos 536, § 1º, e 537 do Código de Processo Civil. O valor a ser fixado deve levar em consideração a particularidade de cada caso, e não há nenhum impedimento em aplicá-la em desfavor da Fazenda Pública, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. ATRASO NO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. MULTA. CABIMENTO. ACÓRDÃO DE 2º GRAU EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ.AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Agravo em Recurso Especial interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
II. Na origem, trata-se de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada pela parte ora agravada em desfavor da Fazenda do Estado de São Paulo, com o objetivo de obter o custeio de cirurgia, por meio do SUS, denominada Anel de Ferrara, para o tratamento de doença degenerativa da córnea. O Tribunal de origem manteve a sentença de procedência da ação, negando provimento ao reexame necessário e ao apelo do autor, que pugnava pela condenação da ré ao pagamento de multa cominatória por atraso no cumprimento da obrigação, concluindo que, "no caso vertente, ainda que com atraso, a obrigação foi cumprida e o procedimento cirúrgico realizado. Não com a presteza desejada, é verdade, mas sem elementos indicativos de dolo, culpa ou menoscabo à decisão judicial".
III. O STJ, ao examinar o Recurso Especial 1.474.665/RS, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, firmou orientação no sentido do cabimento da imposição de multa diária a ente público, para compeli-lo a fornecer medicamento à pessoa desprovida de recursos financeiros, concluindo que "a recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do 'poder geral de efetivação', concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões". Nesse sentido:
STJ, AgInt no REsp 1.729.559/PE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/08/2018; AgInt no REsp 1.562.596/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/02/2018; AgInt no REsp 1.621.945/AC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/08/2017.
IV. No caso, o Tribunal de origem, em dissonância com a atual jurisprudência desta Corte, concluiu pelo acerto da sentença ao "considerar cancelada a multa coercitiva que incidiu até o momento do cumprimento da obrigação",entendendo que, mesmo que a ordem somente tenha sido cumprida após o prazo fixado para tanto, sua incidência é limitada até o momento do cumprimento da obrigação.
V. Resta claro, da leitura do acórdão recorrido, que a Fazenda Pública Estadual, apesar de ter cumprido a ordem concedida em decisão liminar, o fez após o prazo fixado para tanto, mostrando-se cabível, portanto, a imposição da multa diária referente ao tempo da demora, razão pela qual deve ser mantida a decisão ora agravada, que deu provimentoao Recurso Especial da parte ora agravada, concluindo pelo cabimento das astreintes.
VI. Agravo interno improvido."

(STJ, AgInt no AREsp 1816451 / SP, Relators: Ministra Assusete Magalhães, Data do Julgamento: 28/03/2022) Grifou-se.

Ressalta-se que é possível a revisão da multa, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento ou fase processual, quando se verificar que o valor extrapolou os parâmetros da razoabilidade ou se tornou exorbitante o suficiente para causar enriquecimento indevido.

É importante frisar que o objetivo das astreintes não é obrigar a parte impetrada a pagar o valor da multa, mas a cumprir a obrigação na forma determinada. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento da impetrante. Verifica-se que a multa imposta pelo juízo a quo em caso de descumprimento da obrigação revela-se consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade, portanto, não merece qualquer reparo.

O INSS requer, subsidiariamente, no tocante ao prazo para cumprimento da decisão judicial, que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG.

O pedido não merece prosperar. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF.

Por fim, ressalta-se que, embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC (Tema 1.066 do STF), estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. Restou firmado o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto. Confira-se: 

"12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.

12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste."

Com vistas a possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, conforme requerido em apelação.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS, nos termos da fundamentação.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5010104-95.2022.4.02.5110/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO do inss. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO RE Nº 631.240/MG. INADEQUAÇÃO AO CASO. ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152/SC. NÃO CABIMENTO. FIXAÇÃO DE MULTA. POSSIBILIDADE. remessa e apelação  DESPROVIDAS.

1. Remessa necessária e apelação do INSS em face de sentença que concedeu a segurança "para  determinar que o Chefe da Agência de Previdência Social do Instituto Nacional do Seguro Social apresente resposta ao requerimento administrativo referente ao protocolo nº 230573954, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta decisão, devendo comprovar nos autos o resposta ao requerimento, bem como dar ciência à parte impetrante sobre a mesma, sob pena de multa diária, no valor de R$ 100,00 (cem reais) até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais)."

2. Na hipótese dos autos, verifica-se que a parte impetrante protocolizou, em 26/01/2022, o requerimento de cópia de processo administrativo, de protocolo nº 230573954. Porém, até a data do ajuizamento deste mandamus, em 02/11/2022, não havia qualquer análise do seu requerimento. 

3. A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal. 

4. A sentença não violou os princípios da isonomia e da impessoalidade. Correta a determinação de que fosse analisado o requerimento do impetrante, uma vez que o prazo previsto no art. 49 da Lei nº. 9.784/99, que é de 30 (trinta) dias, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5º da Lei nº. 8.213/91, de 45 (quarenta e cinco) dias, já foram extrapolados.

5. A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante.

6.  Possível a fixação de multa, em sede de mandado de segurança, em desfavor da Fazenda Pública. O objetivo das astreintes não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas o obrigar a cumprir a obrigação na forma determinada. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento do impetrante. É possível a revisão da multa, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento ou fase processual, quando se verificar que o valor extrapolou os parâmetros da razoabilidade ou se tornou exorbitante o suficiente para causar enriquecimento indevido.

7. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF.

8. O acordo firmado nos autos do RE 1.171.152/SC só possui efeito vinculante no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto.

9. Com vistas a possibilitar o acesso das partes às instâncias superiores, consideram-se prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto.

10. Remessa necessária e apelação do INSS conhecidas e desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 10a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 14 de junho de 2024.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 10/06/2024 A 14/06/2024

Apelação/Remessa Necessária Nº 5010104-95.2022.4.02.5110/RJ

RELATOR: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO

PRESIDENTE: Desembargador Federal WANDERLEY SANAN DANTAS

PROCURADOR(A): LILIAN GUILHON DORE

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO

Votante: Juiz Federal GUSTAVO ARRUDA MACEDO

Votante: Juíza Federal KARLA NANCI GRANDO

Votante: Juíza Federal MARCIA MARIA NUNES DE BARROS

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário