Remessa Necessária Cível Nº 5008534-58.2023.4.02.5104/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal de Volta Redonda, que concedeu a segurança, para determinar que a autoridade coatora proceda à análise do requerimento administrativo, protocolado em 23/09/2022, sob o nº 690747519. (evento 34, SENT1).
Informa o impetrante que formulou requerimento administrativo de benefício em 23/09/2022, junto ao INSS, objetivando a concessão do benefício de aposentadoria por Idade com averbação de período laborado no Exterior. Após a autarquia criar uma exigência interna, o processo administrativo encontra- se paralisado desde 28/04/2023. (evento 1 - INIC1)
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 14/08/2023, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
O juízo da 4ª Vara Federal de Volta Redonda, por meio de despacho, determinou, em 15/02/2024 no evento 47, que:
"NOTIFIQUE-SE, em regime de prioridade, para que no prazo de 10 (dez) dias, a autoridade apontada como coatora na sentença, comprove a informação prestada ao . A notificação deverá ser realizada eletronicamente, por meio de remessa à AADJ Volta Redonda, conforme orientação do expediente externo nº TRF2-EXT-2022/01113.
Findo o prazo e comprovado que o procedimento administrativo objeto da ação está sob a responsabilidade de autoridade, que não a impetrada, Certifique-se, o trânsito em julgado. Com o trânsito em julgado, dê-se baixa e arquivem-se os autos."
Em 16/02/2024, O INSS respondendo ao despacho do evento 47 conforme visto a seguir:
O juízo da 4ª Vara Federal de Volta Redonda, em despacho proferido em 25/03/2024, estabelece:
"Considerando o exposto; o esgotamento do prazo para recursos da sentença; bem como o art. 14, §1º da Lei 12.016/2009, tenho por bem reconhecer que a sentença que julga procedente o pedido no mandado de segurança está obrigatoriamente sujeita à remessa necessária (STJ; Resp1.274.066/PR), havendo óbice à coisa julgada até que haja o reexame pelo Tribunal, razão pela qual também indefiro o requerimento do .
Assim, chamo o feito à ordem, revogo o penúltimo parágrafo do despacho, ao ("Findo o prazo e comprovado que o procedimento administrativo objeto da ação está sob a responsabilidade de autoridade, que não a impetrada, Certifique-se, o trânsito em julgado. Com o trânsito em julgado, dê-se baixa e arquivem-se os autos") e estabeleço as seguintes providências:
Dê-se vista às partes, bem como o órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, considerando-se o prazo em dobro em favor do MPF, INSS e demais entes públicos (CPC, arts. 180 e 183) para se manifestarem a respeito do despacho proferido ao e da informação trazida ao . Autorizo, desde já, a notificação das partes/interessados por todos os meios jurídicos disponíveis, inclusive por e-mail, se necessário.
Decorrido os prazos, remetam-se os autos ao TRF 2ª Região, por se tratar de sentença sujeita ao reexame necessário (Lei 12.016, art. 14, § 1º).
Certifique-se, oportunamente, o trânsito em julgado."
Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da remessa necessária (evento 4).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
O writ foi impetrado em 14/08/2023.
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora proceda à análise do requerimento administrativo, protocolado em 23/09/2022, sob o nº 690747519 ().
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"Do mérito
O mandado de segurança é ação constitucional de natureza civil que tem por objetivo “proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público” (art. 5º, LXIX, CRFB/1988).
O direito líquido e certo é o que poderia ser exercitado no momento da impetração, razão pela qual o rito do mandado de segurança não comporta dilação probatória. Assim, a prova dos fatos que corroboram a existência do direito alegado deve ser pré-constituída.
A prova pré-constituída refere-se, portanto, à ilegalidade ou abuso de poder cometido por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Isso quer dizer que o Poder Judiciário pode, por meio do mandado de segurança, ser provocado a controlar atos administrativos vinculados ou discricionários, omissivos ou comissivos.
A legitimidade ativa pertence a quem afirma possuir determinado direito não tutelado pelo habeas corpus (liberdade de locomoção) nem por habeas data (acesso ou retificação de informações próprias constantes de registros ou banco de dados públicos) e alegar não conseguir exercê-lo em razão de ilegalidade ou abuso de poder praticado pela autoridade coatora.
A legitimidade passiva cabe à autoridade coatora, ou seja, aquela que praticou o ato impugnado ou que deu ordem para a sua prática. É imprescindível que seja autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
No presente mandado de segurança, o impetrante pretende que a autoridade coatora conclua o processo administrativo, protocolado em 23/09/2022, sob o nº 690747519 ().
A Lei 9.784/1999 reconhece que “a Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência” (art. 48). Assim, “concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivadas” (art. 49). No caso previdenciário, o prazo de 30 dias é para decidir pela concessão, prorrogação ou indeferimento do requerimento e o marco temporal é a conclusão da fase instrutória.
A Lei 8.213/1991 prescreve em seu artigo 41-A, §5º, que “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão”. Isso significa que não é a data do protocolo de agendamento de atendimento que iniciará o prazo, mas a data em que for apresentada toda a documentação idônea e necessária à análise do requerimento.
É público e notório que o INSS tem enfrentado seriíssimas dificuldades em seu quadro de servidores, o que foi agravado com as dificuldades técnicas criadas pelo contexto de pandemia. Todavia, isso não justifica lapsos temporais superiores a 45 dias para realizar o primeiro atendimento dos beneficiários, nem para determinar exigências a cumprir, muito menos que se extrapole o prazo de 30 dias para decidir com base nos documentos apresentados. É necessário observar o direito fundamental à duração razoável do processo administrativo, especialmente diante do princípio da eficiência (art. 37, CRFB/1988).
De outro lado, o STF, provocado a se manifestar sobre o prazo para a realização das perícias pelo INSS, homologou acordo, celebrado por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval do MPF, nos termos a seguir resumidos (RE 1171152, Rel. Min. Alexandre de Moraes, TP, DJe 12/02/2021 - Tema 1066):
"1. O prazo máximo para concluir processo administrativo concessório é de:
I - 90 dias para benefícios assistenciais e aposentadorias, salvo por invalidez;
II - 60 dias para pensão por morte, auxílio reclusão e auxílio acidente;
III - 45 dias para aposentadoria por invalidez e auxílio doença, sejam comuns ou acidentários; e
IV - 30 dias para salário-maternidade.
1.1. Os prazos fixados neste item não se aplicam à fase recursal administrativa.
2. O início dos prazos acima ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo, contando-se da data:
I - da realização da perícia médica e avaliação social, quando necessária, para a concessão inicial dos benefícios de: a) prestação continuada da assistência social à pessoa com deficiência; b) prestação continuada da assistência social ao idoso; c) aposentadoria por invalidez (aposentadoria por incapacidade permanente), acidentária ou comum; d) auxílio doença (auxílio por incapacidade temporária), acidentário ou comum; e) auxílio-acidente; e f) pensão por morte, nos casos de dependente inválido.
II - do requerimento para a concessão inicial dos demais benefícios, observado o item 5.
3. Prazo para a realização da perícia após o agendamento. A União realizará a perícia médica necessária à instrução e análise do processo administrativo de concessão de benefícios operacionalizados pelo INSS, no prazo máximo, após o seu agendamento:
I - de 90 dias, nas unidades da Perícia Médica Federal classificadas como de difícil provimento, para as quais se exige o deslocamento de servidores de outras unidades para o auxílio no atendimento;
II - de até 45 dias, nos demais casos.
3.1. Os prazos para a realização da perícia médica permanecerão suspensos enquanto perdurar os efeitos das medidas adotadas para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente da pandemia do Coronavírus (COVID-19), que impeçam o pleno retorno da atividade pericial.
4. Prazo para a realização da avaliação social após o agendamento. A realização da avaliação social, nos benefícios previdenciários e assistenciais, em que a aferição da deficiência for requisito à concessão do beneficio, dar-se-á no prazo de até:
I - 90 dias, nas unidades classificadas como de difícil provimento, exigindo o deslocamento de servidores de outras unidades para auxiliar no atendimento.
II - 45 dias, nos demais casos.
4.1. Os prazos para a realização da avaliação social permanecerão suspensos enquanto perdurar os efeitos das medidas adotadas para o enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente da pandemia do Coronavírus (COVID-19), que impeçam o pleno retorno da atividade de avaliação social.
5. Falta de documentação necessária à instrução. Verificando-se que o interessado não apresentou a documentação necessária para a conclusão da análise do pedido de beneficio, o INSS promoverá o envio de comunicação de exigências, de que trata o art. 678 da IN INSS nº 77/2015, suspendendo-se a contagem do prazo estabelecido no item 1, cujo reinicio ocorrerá após o encerramento do lapso temporal fixado para apresentação dos documentos solicitados ou com a apresentação dos documentos, o que ocorrer primeiro, garantindo-se o prazo restante de, no mínimo, 30 dias.
5.1. A comunicação para o cumprimento de exigência deve ocorrer pelo menos de duas formas diversas e concomitantes viabilizando a efetiva ciência pelo requerente da documentação a ser apresentada.
5.2 Exaurido o prazo estabelecido para a apresentação da documentação complementar sem que o requerente tenha apresentado qualquer manifestação, e quando não for possível a análise ao benefício por ausência de informações, o INSS arquivará o processo (art. 40 da Lei nº 9.784/1999).
6. Início da validade dos prazos fixados nos itens anteriores. Os prazos para análise e conclusão dos processos administrativos operacionalizados pelo INSS, serão aplicáveis após seis meses da homologação do presente acordo judicial para que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam os fluxos operacionais que viabilizem o cumprimento dos prazos neste instrumento.
6.1. Data da homologação: 08/02/2021.
7. Prazos para cumprimento das determinações judiciais. Em relação ao cumprimento das determinações judiciais, recomendam-se os seguintes prazos, contados a partir da efetiva e regular intimação:
I - 90 dias, para ações revisionais, de emissão de CTC, de averbação de tempo e de emissão de boletos de indenização;
II - 45 dias, para ações de benefícios de aposentadorias, pensões e outros auxílios;
III - 30 dias, para juntada de documentos de instrução (processos administrativos e outras informações, às quais o Judiciário não tenha acesso);
IV - 25 dias, para ações de benefícios por incapacidade e benefícios assistenciais; e
V - 15 dias, para implantações em tutelas de urgência.
8. Cumprimento de prazos referentes a BPC. Para cumprimento dos prazos referentes à operacionalização do benefício assistencial de prestação continuada será padronizada a aferição do comprometimento da renda, em decorrência das ações civis públicas em execução.
8.1. Serão deduzidos da renda mensal bruta familiar exclusivamente os gastos com tratamentos de saúde, inclusive médicos, fraldas, alimentos especiais e medicamentos do idoso ou da pessoa com deficiência requerente, não disponibilizados gratuitamente pelo Sistema único de Saúde (SUS), ou com serviços não prestados pelo Serviço Único de Assistência Social (SUAS), desde que de natureza contínua e comprovadamente necessários à preservação da saúde e da vida.
8.2. O valor referente ao comprometimento do orçamento do núcleo familiar com gastos do idoso ou da pessoa com deficiência requerente, de que trata o item 8.1., será definido em ato conjunto do Ministério da Cidadania, da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia e do INSS, a partir de valores médios dos gastos realizados pelas famílias exclusivamente com essas finalidades.
8.3. É facultada ao interessado a possibilidade de comprovação de que os gastos efetivos do idoso ou da pessoa com deficiência requerente ultrapassou os valores médios utilizados conforme o 8.2., caso em que deverá apresentar os recibos de cada um dos 12 meses anteriores ao requerimento ou em número igual ao tempo de vida do requerente caso a idade seja inferior a um ano.
8.4. Os prazos para operacionalização do beneficio assistencial à pessoa com deficiência e do beneficio assistencial ao idoso de que trata o item 1 não se aplicarão no caso de superveniência de decisão judicial em ação coletiva que descaracterize a padronização da avaliação da renda de que trata o item 8.1.
9. Causa de suspensão de prazos. Os prazos previstos no presente acordo poderão ser suspensos, de forma parcial ou total, havendo situações de força maior ou caso fortuito, como greves, pandemias, situações de calamidade pública, que alterem o fluxo regular de trabalho e impeçam o INSS de cumpri-los.
10. Descumprimento do acordo. O descumprimento do presente Acordo acarreta a obrigação do INSS de analisar o requerimento administrativo, no prazo de 10 dias, por meio da Central Unificada de Cumprimento Emergencial de Prazos.
11. Correção e juros de valores vencidos. Sobre os pagamentos em atraso decorrente do deferimento do beneficio incidirão juros moratórios e correção monetária.
11.1. Os juros moratórias incidirão a partir do encerramento do prazo estabelecido no item 10.
11.2. Os juros de mora são aqueles aplicados à caderneta de poupança (art. 1º-F da Lei no 9.494/97) e a correção monetária observará o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), previsto no art. 41-A, caput e §5°, da Lei n° 8.213/91.
12. Prazo de duração do acordo. Fixa-se o prazo do presente acordo em 24 (vinte e quarto) meses, findo o qual será novamente avaliada a manutenção dos prazos definidos no presente instrumento."
A leitura do resumo do acordo homologado revela que os prazos têm aplicação a partir de 09/08/2021, isto é, para requerimentos formulados até a véspera de sua vigência (08/08/2021), são válidos os prazos de 30 e 45 dias, previstos nas Leis 9.784/1999 e 8.213/1991.
No caso dos autos, o requerimento foi formulado após o início da vigência do acordo ().
A análise do documento acostado ao permite inferir que não teria havido movimentação nos autos do processo administrativo, por parte do INSS, desde 28/04/2023, e a informação prestada pela autoridade coatora, ao , não comprova ter havido nenhuma movimentação posterior.
Portanto, torna-se imperioso reconhecer que há excessiva delonga na análise da postulação administrativa do impetrante – no aguardo de decisão por mais de 6 meses – fazendo nascer, dada a excepcionalidade da falha no serviço público federal em questão, efetivo risco aos interesses perseguidos em juízo pelo autor do writ.
E isso porque o exagerado tempo de paralisação do pedido administrativo do impetrante, sem que se lhe tenha sido apresentada uma justificativa plausível para o atraso, agride, a um só tempo, as garantias constitucionais da duração razoável do processo (CF, art. 5º, LXXVIII) e da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III), na medida em que priva a demandante do direito fundamental de ver analisadas suas postulações, pelo Poder Público, em prazo razoável, independentemente de restar acolhido ou não o pedido.
Diante disso, a segurança deve ser concedida nos termos do art. 1º da Lei 12.016/09."
Vê-se que nos eventos 15 e 28 o Juízo foi informado pela autarquia que a autoridade apontada coatora não era aquela que o próprio Juízo decidiu que era, conforme o despacho do evento 9, ocasião em que substituiu a autoridade que a autora havia indicado na inicial.
Ocorre que as informações dos eventos 15 e 28 não careciam de comprovação, eis que prestadas pela própria autarquia, pelo que caberia ao Juízo intimar o INSS (pessoa jurídica) a esclarecer se realmente havia dúvida diante da nova manifestação no mesmo sentido no evento 28, após o primeiro alerta no evento 15, isto é, se procedia a referida informação, a fim de alterar o polo passivo antes da prolação da sentença.
Não tomou essa providência e proferiu sentença de concessão da segurança mantendo a autoridade que nomeou na decisão do evento 9.
Portanto, não há outro caminho a seguir que não a anulação da sentença para que o procedimento retome seu curso a partir da ratificação da informação do evento 28, a fim de que seja fixada no polo passivo a autoridade que realmente detém o poder de decisão para responder ao requerimento mencionado na petição inicial e na sentença.
Ante o exposto, voto no sentido de anular a sentença e DAR PROVIMENTO à Remessa Necessária com base no art. 485, IV, do CPC.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001926607v16 e do código CRC 77b03a41.
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