Apelação/Remessa Necessária Nº 5027068-59.2023.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação (evento 40) e remessa necessária prevista no §2º do art. 14 da Lei nº 12.016/2009, face à sentença proferida em processo de mandado de segurança e do seguinte teor (parte):
"Isto posto, julgo procedente o pedido e concedo a segurança, para determinar ao Impetrado que, no prazo máximo de 10 (dez) dias, cumpra o estabelecido no Acórdão 1ªCA 10ª JR/0726/2023 acima transcrito, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso.
Custas ex lege.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/09.
Oficie-se ao Impetrado para ciência e pronto cumprimento da sentença.
P.R.I.
Dê-se vista ao Ministério Público Federal.
Sentença sujeita ao reexame necessário, sem prejuízo da sua imediata execução."
Diz que "Embora inexista vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo. De efeito, não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício". Cita jurisprudência.
Afirma que "Apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária. A imposição do pagamento da astreinte exige uma situação em que fique comprovada a má fé, o que não costumar ser o caso da Administração Pública. O INSS está ciente da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, notadamente quando envolvem interesses de particulares. Entretanto, por mais que tenha o dever jurídico de cumprir todos os prazos, nem sempre isto é possível, levando em consideração o volume de trabalho e, reitere-se, carência de recursos materiais e humanos". Cita jurisprudência.
Alega que "as astreintes, como medida caracterizadora de sanção contra devedor impontual, não pode ser banalizada como instrumento essencial à determinação judicial. Esta por si só já é cogente, tornando-se cabível a utilização de outros meios coercitivos apenas no caso de mora injustificável, a denotar a abstenção dolosa ao cumprimento. Por isso mesmo não tem qualquer propósito a sua fixação de antemão, a partir da presunção do dolo e do consequente descumprimento. Com efeito, fixa-se a multa como forma de demover o devedor recalcitrante na sua obstinação em não dar cumprimento à decisão judicial. Assim, como dizer da existência de tal situação subjetiva, quando sequer lhe foi dada a oportunidade de implementar a determinação autonomamente?" Cita a Súmula 410 do Superior Tribunal de Justiça.
Argumenta que "ainda que mantida a medida coercitiva,tem-se por exíguo o prazo fixado pelo Juízo, sendo evidente que a fixação de astreintes depende do estabelecimento de prazo razoável para o cumprimento da decisão". Cita jurisprudência.
Defende que "A obtenção de benefício perante o Regime Geral de Previdência Social - RGPS requer do segurado a apresentação de requerimento administrativo capaz de permitir à Administração a avaliação do cumprimento dos requisitos previstos em lei, realizando a verdadeira execução da política pública. Não se pode perder de vista que a ausência neste caso do ato administrativo de indeferimento impede, por regra, a busca da tutela jurisdicional, na medida em que se deve resguardar a atuação dos Poderes dentro das searas de competências definidas pelo legislador constitucional. O Supremo Tribunal Federal decidiu, sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG (rel. Min. Roberto Barroso, jul. 03/09/2014, DJe 07/11/2014), que era imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário. O que pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público". Cita o Princípio da Separação dos Poderes e da Reserva do Possível.
A seguir discorre sobre o Princípio da Isonomia,citando os arts. 5º, caput, e 37 da Constituição da República .
Citando a Lei nº 8.213/91 e a Lei nº 9.784/99, diz que "é de bom alvitre inferir que a referida norma não impõe prazo peremptório para análise do requerimento administrativo, com marco inicial a partir da apresentação do mesmo à Autarquia Previdenciária. Em verdade, o que a legislação traz é um prazo mínimo para início do pagamento administrativo após a integral disponibilização da documentação necessária à concessão do benefício, o que exige, sem sombra de dúvidas, uma análise preliminar pela Administração. Ou seja, trata-se de prazo contado da conclusão da análise administrativa, quando já se concluiu pelo direito ao benefício com a averiguação da apresentação pelo segurado de todas as informações necessárias, para que o INSS inicie o pagamento do benefício, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos. Com relação ao artigo 49 da Lei n. 9.784/99, da leitura do dispositivo já se evidencia que o referido prazo de 30 dias não é o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual. Ora, no caso em apreço sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício".
Mencionando os arts. 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, afirma que "o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros. Vê-se, portanto, que não há qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada. No entanto, impor a análise de requerimento administrativo do segurado que optou por judicializar em detrimento daqueles que aguardam as ações do fluxo administrativo fere de morte o princípio da isonomia, além de incrementar a já assustadora judicialização da política previdenciária. Conforme constatado em auditoria do Tribunal de Contas da União (Processo n. 022.354/2014-4- Acórdão n. 2894/2018), somente em 2017 foram pagos 92 bilhões de reais em benefícios previdenciários e assistenciais decorrentes de ordens judiciais, o que representa mais de 15% da despesa total com benefícios no exercício em questão".
Prequestiona os arts. 2º, 5º, caput, 37, caput, todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942.
Requer o apelante: "a) pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos; Subsidiariamente, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado. b) que seja provido o presente para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila").
Comunicação do INSS ao Juízo informando a incompetência da SADJ para conclusão e análise administrativa. (evento 41).
Contrarrazões no evento 48.
Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade da intervenção ministerial (evento 4 dos autos da segunda instância).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
A ação de mandado de segurança foi proposta em 06/04/2023.
A causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
"c) Seja deferida liminar, com a devida intimação da Autoridade Coatora, para que analise e profira decisão administrativa sobre o requerimento protocolado sob n° 44975718, realizado em 13/01/2021;
e) A procedência do pedido, com a concessão da Segurança, para fins de impor ao INSS a obrigação de fazer para que decida no recurso administrativo de n° 44975718, no prazo de 10 (dez) dias, fixando‐se penalidade de multa para caso de descumprimento da obrigação;
f) Tratando-se de pedido de obrigação de fazer, requer, em caso de desobediência, seja aplicada multa diária (astreintes) no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), na forma prevista nos arts. 497, 536, § 1º, e 537 do Código de Processo Civil, valor este que deverá ser revertido em favor do Impetrante;"
O recurso administrativo é de 13/01/2021.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode a segurada aguardar indefinidamente a decisão de recursos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela extinção do processo com resolução do mérito, conforme acima transcrito.
Visto isso, a possibilidade de fixação de multa diária ou multa única por tempo de atraso no cumprimento da obrigação judicialmente ordenada é expressamente prevista no § 1° do artigo Art. 536 do Código de Processo Civil de 2015, que é absolutamente claro sobre a sua aplicabilidade como meio de coação para que o devedor cumpra a obrigação que lhe fora imposta.
A multa diária por descumprimento de decisão judicial deve ser arbitrada conforme os critérios da razoabilidade e proporcionalidade. A Multa tem caráter coercitivo, razão pela qual seu valor deve ser arbitrado de modo a não compensar o descumprimento de ordem judicial.
A autarquia entende não haver necessidade de fixacão de multa, alegando que já que vem atendendo as determinações judiciais em prazo razoável. A sentença determinou o atendimento ao requerimento da segurada no prazo de 10 dias, tempo razoável para o INSS cumprir o determinado, levando em conta o tempo de espera para a análise do recurso administrativo. Portanto, caso tenha cumprido dentro do referido prazo, nada terá que pagar a mais a título de astreinde.
Entendo, ainda, razoável a multa no valor de R$ 200,00 (duzentos reais) por dia de atraso após o prazo fixado pelo juiz para cumprimento da obrigação. Afinal, o recurso ordinário havia sido protocolizado a mais de 2 anos antes da propositura da ação de mandado de segurança.
A determinação de multa diária no valor de R$ 200,00 pelo atraso no cumprimento da obrigação judicialmente imposta ao INSS ressalta a importância de garantir o direito da beneficiária, considerando o tempo excessivo já decorrido sem a análise do recurso ordinário.
A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendeu que é possível a cumulação da multa por ato atentatório à dignidade da Justiça (artigo 77, parágrafo 2º, do Código de Processo Civil de 2015) e da multa diária, ou astreintes (artigo 536, parágrafo 1º, do CPC/2015). Para o colegiado, as multas possuem natureza jurídica distinta; portanto, a sua aplicação conjunta não configura bis in idem:
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. MEDIDA LIMINAR. DEFERIMENTO. ART. 77, § 2º, DO CPC/2015. MULTA POR ATO ATENTATÓRIO À DIGNIDADE DA JUSTIÇA. ART. 536, § 1º, DO CPC/2015. MULTA DIÁRIA. CUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. ART. 77, § 4º, DO CPC/2015. NATUREZAS DISTINTAS. 1. Recurso especial interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015 (Enunciados Administrativos nºs 2 e 3/STJ). 2. Na origem, trata-se de ação de reintegração de posse com medida liminar deferida. 3. Cinge-se a controvérsia a definir se é possível a cumulação da multa do artigo 77, §2º, do CPC/2015 (por ato atentatório à dignidade da Justiça) e da multa prevista no artigo 536, §1°, do CPC/2015 (multa diária) ou se a aplicação conjunta das referidas multas configura bis in idem. 4. A multa por ato atentatório à dignidade da justiça (art. 77, §2º, do CPC/2015) é específica para as hipóteses de violação de dever processual, dentre eles o dever de cumprir com exatidão as decisões judiciais de caráter mandamental e o de não criar embaraços à efetivação dos provimentos judiciais, seja de natureza antecipatória ou final (artigo 77, inciso IV), com claras raízes no instituto docontempt of court de larga utilização no sistema da common law. Referida multa possui natureza tipicamente sancionatória pelo descumprimento de dever processual de obediência às decisões judiciais e consequente ofensa ao princípio da efetividade processual. 5. A multa diária (artigo 536, § 1º, do CPC/2015) apresenta caráter eminentemente coercitivo, e não sancionatório ou punitivo. 6. A multa por ato atentatório à dignidade da justiça e a multa diária (astreintes) possuem naturezas jurídicas distintas, de modo que podem coexistir perfeitamente. 7. O Código de Processo Civil de 2015 passou a prever expressamente a possibilidade de cumulação das multas no seu artigo 77, § 4º. 8. Recurso especial provido. (RECURSO ESPECIAL Nº 1.815.621 - SP (2019/0141240-6)
A multa por ato atentatório à dignidade da Justiça tem natureza punitiva e é específica para as hipóteses de violação de dever processual; em contrapartida a multa diária - de caráter coercitivo, e não punitivo - tem o objetivo apenas de compelir o devedor a cumprir sua obrigação de fazer ou não fazer, determinada em decisão judicial.
O artigo 77 do CPC/2015 assim prevê:
Art. 77. Além de outros previstos neste Código, são deveres das partes, de seus procuradores e de todos aqueles que de qualquer forma participem do processo:
I - expor os fatos em juízo conforme a verdade;
II - não formular pretensão ou de apresentar defesa quando cientes de que são destituídas de fundamento;
III - não produzir provas e não praticar atos inúteis ou desnecessários à declaração ou à defesa do direito;
IV - cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou final, e não criar embaraços à sua efetivação;
V - declinar, no primeiro momento que lhes couber falar nos autos, o endereço residencial ou profissional onde receberão intimações, atualizando essa informação sempre que ocorrer qualquer modificação temporária ou definitiva;
VI - não praticar inovação ilegal no estado de fato de bem ou direito litigioso.
VII - informar e manter atualizados seus dados cadastrais perante os órgãos do Poder Judiciário e, no caso do § 6º do art. 246 deste Código, da Administração Tributária, para recebimento de citações e intimações. (Incluído pela Lei nº 14.195, de 2021)
§ 1º Nas hipóteses dos incisos IV e VI, o juiz advertirá qualquer das pessoas mencionadas no caput de que sua conduta poderá ser punida como ato atentatório à dignidade da justiça.
§ 2º A violação ao disposto nos incisos IV e VI constitui ato atentatório à dignidade da justiça, devendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável multa de até vinte por cento do valor da causa, de acordo com a gravidade da conduta.
§ 3 o Não sendo paga no prazo a ser fixado pelo juiz, a multa prevista no § 2º será inscrita como dívida ativa da União ou do Estado após o trânsito em julgado da decisão que a fixou, e sua execução observará o procedimento da execução fiscal, revertendo-se aos fundos previstos no art. 97 .
§ 4º A multa estabelecida no § 2º poderá ser fixada independentemente da incidência das previstas nos arts. 523, § 1º, e 536, § 1º .
Com relação ao tempo para cumprimento, vê-se que a sentença é de 10/03/2024 e o mandado de segurança foi impetrado em 06/04/2023.
Foram quase 12 meses de espera desde o ajuizamento da demanda, sem que a autarquia, que interveio no feito como parte, prestasse qualquer informação sobre os fatos alegados. Assim, 10 dias para apenas decidir a a respeito do recurso ordinário não implica qualquer ofensa aos princípios mencionados no recurso da autarquia.
É sabido que ela enfrenta dificuldades de pessoal, carência de recursos etc, mas não há qualquer justificativa para um atraso de quase 12 meses para julgar recurso ordinário para a concessão de benefício de pensão por morte.
A sentença, portanto, há que ser mantida.
Pelo exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento à apelação e à remessa necessária. Sem honorários. Intimem-se.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001928757v16 e do código CRC e9c98b13.
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