Apelação/Remessa Necessária Nº 0137501-11.2015.4.02.5001/ES

RELATÓRIO

Cuida-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto por J. E. V. (réu) contra sentença proferida pelo juízo da 1ª Vara Federal de Serra-SJES que, nos autos da ação de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na petição inicial para: (i) condenar o citado réu  ao ressarcimento integral do dano causado pela concessão irregular de benefícios previdenciários, no valor de R$ 27.790,06 (atualizado até 05/09/2012), e de R$ 106,543,82 (atualizado até março de 2016); (ii) condenar o réu ao pagamento de multa civil no valor equivalente á soma dos valores relativos aos danos ao erário; (iii) decretar a perda do cargo público ocupado pelo réu à época da prática dos atos; (iv) decretar a suspensão dos direitos políticos pelo período de cinco anos, contados do trânsito em julgado da sentença; (v) decretar a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, por três anos. O pedido autoral deduzido em face do réu O. D. F. J. foi julgado improcedente.

Nas razões do recurso de apelação (ev. 118 dos autos originários), o recorrente aduz que esta ação judicial tem como fundamento a alegação de que, na condição de servidor do INSS, teria atuado para facilitar a concessão de aposentadoria rural ao Sr. Reinaldo Piana, mediante inserção de tempo de atividade rural não existente. Nada obstante, essa alegação já foi objeto de análise judicial no Processo nº 0004899-27.2013.4.02.5001, onde foi reconhecido, em decisão transitada em julgado, a não ocorrência dos fatos alegados. Salienta que “a situação é de tanta falta de justa causa para qualquer mínima condenação na sentença apelada, que a Sentença no Processo nº 0004899-27.2013.4.02.5001 ainda esclarece que o combativo Parquet, ao examinar várias das dezenas de imputações fátuas por sobre o Apelante, requereu o arquivamento da pretensão punitiva”. Assim, consigna não ser possível afirmar que tenha praticado o ato de inserção de dados falsos no sistema informatizado do INSS. Destarte, sustenta que “a Sentença impugnada materializa um grave erro judiciário à medida que condena o Apelante, desconsiderando o restabelecimento das aposentadorias rurais, a ausência de dano ao erário e as absolvições criminais do Apelante nas imputações da mesma espécie, fatos e pessoas e, então, que inexiste dano ao erário a justificar qualquer ressarcimento”. Nesses termos, postula pela reforma da sentença, com a declaração de improcedência dos pedidos formulados na petição inicial.

Em contrarrazões (ev. 124), o MPF defende os fundamentos exposto na sentença apelada. Afirma, com efeito, que a decisão que rejeitou a denúncia inaugural da ação penal 0003418-29.2013.4.02.5001 (benefícios de Lúcia Favarato e Hildo Favarato) foi reformada pelo TRF da 2ª Região em sede de recurso em sentido estrito, determinando-se seu recebimento. De outro lado, sustenta que a rejeição da ação penal 0004899-27.2013.4.02.5001 por ausência de justa causa ter sido confirmada pelo TRF não gera efeito na esfera civil, dada a independência entre as instâncias. Com base nessas alegações, pugna pelo desprovimento do recurso de apelação.

A Procuradoria Regional da República opinou pelo desprovimento do recurso de apelação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001868931v2 e do código CRC dbf4b6e9.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 0137501-11.2015.4.02.5001/ES

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço da remessa necessária e do recurso de apelação.

Inicialmente, quanto aos efeitos jurídicos das decisões judiciais proferidas nas Ações Penais nº 0003418-29.2013.4.02.5001 n° 0004899-27.2013.4.02.5001, revela-se importante pôr em relevo que, nos termos do § 3º do art. 21 da Lei nº 8.429/1992, as sentenças penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade apenas quando concluírem pela inexistência da conduta ou negativa de autoria, o que não ocorreu nas indigitadas ações penais. Ademais, conforme mencionado pelo MPF, a rejeição da denúncia formulada na Ação Penal nº 0004899-27.2013.4.02.5001 se deu por ausência de justa causa. Quanto à Ação Penal nº 0003418-29.2013.4.02.5001, observa-se, dos autos do processo, que o juízo criminal assentou a superveniente perda do interesse de agir do Estado, a implicar a extinção do processo sem exame do mérito da acusação, aplicando analogicamente o art. 485, VI, do CPC, com base na manifestação formalizada pelo MPF reconhecendo a possível e provável prescrição em perspectiva (cf. ev. 200, dos autos do citado processo).

Adentrando o mérito do presente caso, importante pontuar que o MPF, na petição inicial, imputa ao réu JAIR EUZÉBIO VAGO, na qualidade de servidor do INSS e Chefe da APS da Serra/ES, a concessão indevida de benefícios previdenciários de aposentadoria por idade rural a Reinaldo Pianna, Lucia Borghi Favarato e Hildo Favarato, mediante a inserção de tempo de atividade rural não condizente com os documentos que instruíram os requerimentos respectivos, formulados mediante procurações pelo corréu O. D. F. J..

Conforme consignado pelo juízo a quo, em relação à concessão do benefício previdenciário de aposentadoria rural por idade à Reinaldo Pianna, restou comprovado nos autos do Processo Administrativo Disciplinar nº 35301.001219/2013-19 que o réu JADIR VAGO reconheceu tempo de exercício de atividade rural, na condição de segurado especial, em flagrante descompasso com os documentos apresentados e sem a realização de “entrevista rural”. No ponto, mencionou que, de acordo com a jurisprudência, é perfeitamente possível o reconhecimento de tempo rural superior ao contido nos documentos apresentados (prova material), desde que o início da prova material seja corroborado e tenha sua eficácia probatória estendida pela prova oral, o que no âmbito administrativo pode ocorrer mediante entrevista rural, pesquisa externa e justificação administrativa. No caso em tela, foram apresentados os seguintes documentos: Certidão de casamento, emitida no ano de 1993 (casamento celebrado em 1966), em que consta a profissão de lavrador (fl. 226); escritura pública de 1986 (fl. 230); termo de aprovação de medição – 1985 (fl. 232); Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR) de 1996/1997 e 1998/1999. E, a partir desses documentos, o réu averbou o período de 29/10/1986 a 04/04/2004, mas sem realizar a entrevista rural, justificação administrativa ou pesquisa externa que pudesse corroborar os indícios documentais e aplicar sua eficácia probatória.

O juízo sentenciante anotou que a análise do termo de declarações do réu JADIR VAGO na Polícia Federal revela que as práticas adotadas por ele destoavam significativamente daquelas empregadas pelos demais servidores da própria agência que chefiou (APS Serra) e da APS de Nova Venécia, onde foram indeferidos vários requerimentos que posteriormente vieram a ser reapresentados, por intermédio do corréu O. D. F. J.. Salientou, ainda, que não foi apresentada justificativa convincente para o fato de o corréu sempre preferir ser atendido por JADIR VAGO. Anotou, também, a circunstância de que muitos dos requerentes, inclusive Reinaldo Pianna, não residiam na região atendida pela APS Serra. Assim, restou evidente desrespeito das normas procedimentais, notadamente do que consta do art. 62 do Decreto nº 3.048/1999 e do art. 126 da Instrução Normativa nº 95, de 2003, que tem a seguinte redação:

Art. 126 - A entrevista (Anexo XIII desta Instrução Normativa) constitui-se em elemento indispensável à comprovação do exercício da atividade rural, a forma em que ela é ou foi exercida, e para confirmação dos dados contidos em declarações emitidas pelos sindicatos de trabalhadores rurais ou sindicatos rurais, com vistas ao reconhecimento ou não do direito ao benefício pleiteado, sendo obrigatória a sua realização, independente dos documentos apresentados e sempre que a concessão depender da homologação da declaração do sindicato.

 § 1º - A entrevista será dispensada nas seguintes situações:

.................................

§ 2º - Para a finalidade prevista no caput, devem ser coletadas informações pormenorizadas sobre a situação e a forma como foram prestadas, levando-se em consideração as peculiaridades inerentes a cada localidade, devendo o servidor formular tantas perguntas quantas julgar necessário para formar juízo sobre o exercício da atividade do segurado, sendo obrigatória a conclusão da entrevista, devendo constar as razões pelas quais se reconheceu ou não o exercício da atividade rural, bem como o enquadramento do requerente em determinada categoria de segurado.

 § 3º - Caberá ao servidor, antes da entrevista, cientificar o entrevistado sobre as penalidades previstas no art. 299 do Código Penal. § 4º - Havendo dificuldades para a realização de entrevista, em decorrência da distância entre a APS e a residência dos segurados, interessados ou confrontantes, caberá à Gerência Executiva analisar a situação e tornar disponível, se necessário, um servidor para fazer a entrevista em local mais próximo dos segurados, interessados ou confrontantes, tais como sindicatos ou outros locais públicos, utilizando- se, inclusive, do PREVMóvel.

Na sentença, ficou colocado que, “por ocasião da pesquisa realizada após a concessão do benefício, em apuração de irregularidade, constatou-se que o requerente (Reinaldo Pianna) era proprietário de três imóveis, cujas áreas somavam 175,3 hectares, bem como havia indicação da existência de mão de obra de terceiros, o que descaracteriza sua qualidade de segurado especial. No entanto, o que mais chama a atenção não é a existência de empregados ou de mão de obra de terceiros, uma vez que tal circunstância pode não ser descoberta de plano numa análise inicial de concessão de benefício, mas o procedimento adotado pelo então servidor, que se distanciava nitidamente do determinado nos atos normativos respectivos”.

Além disso, relativamente aos benefícios concedidos a Lúcia Borghi Favarato e Hildo Favarato, foi destacado que houve a apresentação nos requerimentos administrativos dos seguintes documentos que poderiam configurar início de prova material da atividade rural: escritura pública de divisão e demarcação amigável datada de 1990, em nome de ambos (fl. 1023); declarações do ITR de 1998 a 2003 (fls. 1026/1028, 1031/1038) em nome de Hildo Favarato; CCIR de 2000/2001/2002 (fls. 1029/1049) em nome de Hildo Favarato. Na certidão de casamento apresentada, de 16/07/1960, constava a profissão de doméstica para Lucia e a profissão de dentista para Hildo, portanto, não poderia servir como início de prova do labor rural.

Com base nesses documentos, o réu JADIR VAGO averbou, em favor de ambos os requerentes, o período de atividade rural de 01/08/1990 a 03/06/2004, na condição de segurados especiais.

O réu, com efeito, executou o mesmo procedimento adotado para a análise do requerimento formulado por Reinaldo Pianna, em clara violação ao que estabelecido nos atos normativos então vigentes, para reconhecer o tempo de atividade rural com base em documentos claramente insuficientes, que não diziam respeito a todo o período requerido, e sem realizar qualquer diligência complementar, como entrevista rural, pesquisa externa ou justificação administrativa.

O juízo sentenciante tipificou as condutas atribuídas ao réu no disposto no art. 10, I, VII e XI da Lei nº 8.429/1992.

Todavia, salientou que não houve prática de conduta dolosa. Segundo o magistrado: “Não vislumbro, no entanto a existência de provas suficientes do dolo na conduta do réu, isto é, a vontade de consciente e deliberada no sentido de causar prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito. A propósito, embora a narrativa dos réus na Polícia Federal não seja convincente, não verifico a existência de elementos de prova seguros e contundentes quanto ao conluio entre os réus ou ao propósito fraudulento em suas condutas”.

E concluiu: “Contudo, na linha de toda a fundamentação já exposta, as condutas comprovadas revelam de forma inequívoca a culpa grave, passível também de subsunção ao art. 10 da LIA. Reitero, aqui, todas as considerações tecidas acima acerca do nítido descumprimento dos atos normativos então vigentes por ocasião da concessão dos benefícios previdenciários de que tratam os autos”.

Nada obstante, muito embora o juízo sentenciante tenha enquadrado as condutas atribuídas ao réu na descrição típica prevista no art. 10 da LIA, importa sublinhar que não mais existe a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa.

A Lei nº 14.230/2021 alterou a definição típica da conduta de improbidade administrativa violadora dos princípios da Administração Pública. O novel preceito legal sancionador passou a exigir o elemento subjetivo dolo na prática do ilícito.

Nos termos do § 1º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, “Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”.  

Em razão disso, no caso em particular, as condutas imputadas ao réu, reconhecidas na sentença como de modalidade culposa, não podem mais ser enquadradas como atos de improbidade administrativa.     

O Supremo Tribunal Federal, analisando a questão da aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021 (direito intertemporal), estabeleceu, no julgamento do ARE 843.989 (leading case), as seguintes teses jurídicas (Tema 1199):

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Portanto, em relação às ações judiciais de improbidade administrativa em andamento (isto é, sem decisão judicial transitada em julgado), o exame da tipicidade da conduta atribuída ao agente público deverá ser realizado com base na nova disciplina instituída pela Lei nº 14.230/2021.

Desse modo, na medida em que a sentença expressamente declarou a ausência de dolo nas condutas imputadas ao réu J. E. V., e considerando a jurisprudência da Suprema Corte que reconhece a aplicação retroativa dos dispositivos da Lei nº 14.230/2021 que extinguiram a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista pela Lei nº 8.429/1992, a teor da tese firmada sobre o Tema 1199, impõe-se acolher os argumentos apresentados pelo apelante para, assim, reformar a sentença e declarar a improcedência da pretensão sancionadora formulada na petição inicial.

Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e dar provimento ao recurso de apelação.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001868932v3 e do código CRC 32ce5417.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 0137501-11.2015.4.02.5001/ES

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.  PREJUÍZO AO ERÁRIO. CONCESSÃO INDEVIDA DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO RURAL. CONDUTA CULPOSA. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 1º, § 1º DA LEI Nº 8.429/1992. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. ARE 843989 (LEADING CASE). TEMA 1199-STF.

1. O MPF, na petição inicial, imputou ao réu (apelante), na qualidade de servidor do INSS e Chefe da APS da Serra/ES, a concessão indevida de benefícios previdenciários de aposentadoria por idade rural, mediante a inserção de tempo de atividade rural não condizente com os documentos que instruíram os requerimentos respectivos.

2. O juízo a quo, ao julgar parcialmente procedentes os pedidos autorais, tipificou as condutas atribuídas ao réu no disposto no art. 10, I, VII e XI da Lei nº 8.429/1992. Todavia, consignou que não houve prática de conduta dolosa, asseverando que as condutas comprovadas revelam, de forma inequívoca, a culpa grave, passível também de subsunção ao art. 10 da LIA.

3. A Lei nº 14.230/2021 alterou a definição típica da conduta de improbidade administrativa violadora dos princípios da Administração Pública. O novel preceito legal sancionador passou a exigir o elemento subjetivo dolo na prática do ilícito. Nos termos do § 1º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, “Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”. Portanto, no caso em particular, as condutas imputadas ao réu, reconhecidas na sentença na modalidade culposa, não podem mais ser enquadradas como atos de improbidade administrativa.

4. O Supremo Tribunal Federal, analisando a questão da aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021 (direito intertemporal), estabeleceu, no julgamento do ARE 843.989 (leading case), a seguintes tese jurídicas (Tema 1199, item 3): “A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente”.

5. Desse modo, na medida em que a sentença expressamente declarou a ausência de dolo nas condutas imputadas ao réu, e considerando a jurisprudência da Suprema Corte que reconhece a aplicação retroativa dos dispositivos da Lei nº 14.230/2021 que extinguiram a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista pela Lei nº 8.429/1992, a teor da tese firmada sobre o Tema 1199, impõe-se acolher os argumentos apresentados pelo apelante para, assim, reformar a sentença e declarar a improcedência da pretensão sancionadora formulada na petição inicial.

6. Remessa necessária desprovida. Recurso de apelação provido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária e dar provimento ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de maio de 2024.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001868933v4 e do código CRC 49e87f3b.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 08/05/2024

Apelação/Remessa Necessária Nº 0137501-11.2015.4.02.5001/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária