Apelação Cível Nº 0000989-35.2008.4.02.5108/RJ
RELATOR: Juiz Federal WILNEY MAGNO DE AZEVEDO SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por CORDOVAL RIO HOTEIS E TURISMO LTDA em face da sentença contida no Evento 98 – 1º grau, proferida nos autos desta ação ordinária ajuizada pelo ora recorrente contra a UNIÃO FEDERAL, que revogou a antecipação de tutela e julgou improcedente o pedido, nos termos do art. 269, I, do CPC/1973, condenando a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, os quais foram fixados em 10% (dez por cento) do valor atualizado da causa.
Objetiva a parte autora, por meio da antecipação de tutela, que a ré se abstenha de cobrar a taxa de ocupação, e, ao final, a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou o lançamento da taxa de ocupação referente ao período de 2007 em diante.
Em suas razões recursais (Evento 124 – OUT22, fls. 5/11 e OUT23, fl. 1 – 1º grau) alega, em suma, que o Juízo a quo se pronunciou em total desconformidade com os preceitos legais e jurisprudenciais, não observando, ainda, a prova pericial existente nos autos. Esclarece que a causa de pedir é a nulidade do ato administrativo que majorou exorbitantemente a taxa de ocupação em mais de 1000% no ano de 2007 em diante, e, segundo a ré, tal fato se deu por meio de pesquisa mercadológica e aplicação do valor de mercado do imóvel. Aduz que o aumento do valor da taxa de ocupação é abusivo, razão pela qual requer o seu afastamento. Menciona que foi nomeado perito para aferição do valor do metro quadrado do imóvel, o qual apurou a quantia de R$ 210,07, enquanto no processo administrativo consta o valor de R$ 581,83. Pontua que, ainda que se considere desnecessário o procedimento administrativo prévio com a participação dos interessados e que se admita que a atualização da taxa de ocupação deva se dar com base na avaliação mercadológica, ficou evidenciado que a mesma não se deu com razoabilidade e equilíbrio. Pugna pelo provimento do apelo para, reformando-se a sentença recorrida, seja determinada a reavaliação do valor do domínio pleno do imóvel em questão, a partir do exercício de 2007, com base no laudo pericial existente nos autos, bem como seja decretada a nulidade do ato administrativo que determinou o lançamento de majoração referente ao aludido período.
Contrarrazões (Evento 124 – OUT23, fl. 5/11 e OUT24 – 1º grau) pela manutenção da r. sentença.
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso de apelação (Evento 140, fls. 5/10 e Evento 141, fls. 1/2 – 2º grau).
A Egrégia Quinta Turma Especializada desta Colenda Corte decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à apelação (Evento 141, fls. 5/11 e Evento 142, fls. 1/6 - 2º grau).
Contra esta decisão, a União opôs Embargos de Declaração (Evento 142, fls. 11/14 e Evento 143, fls. 1/5 – 2º grau), os quais foram parcialmente providos “para sanar a omissão quanto ao valor provisório a ser cobrado a titulo de taxa de ocupação até que seja feita nova avaliação de majoração da mencionada taxa” (Evento 143, fls. 9/12 e Evento 144, fls. 1/6 – 2º grau).
Irresignada, a União interpôs Recurso Especial (Evento 144, fl. 11/13; Evento 145; Evento 146, fl. 1 – 2º grau).
A Vice-Presidência reexaminou a matéria e determinou o retorno do feito ao órgão julgador originário, na forma do art. 1.030, II, do CPC, para oportunizar o exercício do juízo de retratação, tendo em vista o julgamento definitivo pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial n.º 1.150.579/SC - Tema nº 451 (Evento 146, fls. 10/11 – 2º grau).
A Egrégia Quinta Turma Especializada desta Colenda Corte decidiu, por unanimidade, não exercer o juízo de retratação (Evento 147, fls. 8/11 e Evento 148, fls. 1/7 - 2º grau).
Posteriormente, a Vice-Presidência inadmitiu o Recurso Especial interposto pela União (Evento 149, fl. 14 e Evento 150, fls. 1/6 - 2º grau).
Inconformada, a União interpôs Agravo (Evento 150, fls. 8/10 e Evento 151, fls. 1/3 – 2º grau), o qual foi conhecido pelo eg. STJ que cassou “o acórdão recorrido por error in procedendo, determinando, em consequência, o retorno dos autos à Corte de origem para que, no juízo de retratação a que alude o art. 1.030, II, do CPC/15, decida em conformidade com a diretriz firmada no repetitivo consubstanciado no REsp 1.150.579/SC” (Evento 158, fls. 7/14 – 2º grau).
A Vice-Presidência determinou a remessa dos autos ao julgador originário, ante a decisão prolatada pelo Superior Tribunal de Justiça, em 03.08.2020, que cassou o acórdão recorrido (Evento 166 – 2º grau).
É o relatório.
VOTO
Trata-se de julgamento, proferido nos autos da presente ação ordinária, o qual retorna da Vice-Presidência deste Tribunal, ante a decisão prolatada pelo Superior Tribunal de Justiça, que cassou o acórdão recorrido, por error in procedendo, determinando, em consequência, o retorno dos autos à Corte de origem para que, no juízo de retratação a que alude o art. 1.030, II, do CPC, decida em conformidade com a diretriz firmada no repetitivo consubstanciado no REsp 1.150.579/SC.
In casu, o voto condutor do julgamento, ocorrido em 14.04.2015, da lavra do Desembargador Federal Marcus Abraham, deu provimento ao recurso interposto por CORDOVAL RIO HOTÉIS E TURISMO LTDA., para reformar a sentença e julgar parcialmente procedente o pedido, para declarar a nulidade do procedimento administrativo que determinou o lançamento da taxa de ocupação, a partir do exercício de 2007; determinar que seja feita a reavaliação do valor do domínio pleno do imóvel em questão, a partir do aludido exercício, com a intimação do interessado para participar do procedimento administrativo de reavaliação, observando-se, ainda, o laudo pericial juntado aos autos, eis que o ocupante do imóvel é quem suportará o ônus financeiro da majoração da taxa de ocupação.
O acórdão restou assim sedimentado:
ADMINISTRATIVO - TERRENO DE MARINHA - TAXA DE OCUPAÇÃO - REAJUSTE - VALOR DE MERCADO DO IMÓVEL - SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU) - PLANTA GENÉRICA DE VALORES (PGV) - RECURSO PROVIDO.
1 - A hipótese é de apelação cível interposta em face de sentença que, revogando os efeitos da medida cautelar anteriormente deferida, julgou improcedente o pedido formulado nos presentes autos, nos quais o Autor objetiva a declaração de ilegalidade do reajustamento procedido pela União a partir do ano de 2007 para as taxas de ocupação e aforamento de seu imóvel.
2 - Cinge-se a controvérsia no exame da legalidade e razoabilidade do reajuste procedido pela União no ano de 2007 para as taxas de ocupação dos imóveis da parte autora.
3 - Convém destacar a distinção existente entre os institutos jurídicos da ocupação e do aforamento. O primeiro é remunerado pela taxa de ocupação, que, de acordo com o art. 39, § 2º da Lei nº 4.320/64, não tem natureza tributária; é preço público, pago à Fazenda Pública como contraprestação pela utilização do terreno de marinha, calculado sobre o valor do domínio pleno do terreno, conforme disposto no art. 1º do Decreto-Lei nº 2.398/87, enquanto que o segundo, por sua vez, é remunerado pelo foro devido por enfiteutas, que contratam com a União a sua cobrança, na forma do art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760/46.
4 - Os dois institutos possuem outra distinção: se, por um lado, o foro é regido pela inalterabilidade do valor anual devido pelo enfiteuta, sendo permitido apenas a atualização monetária para manter o equilíbrio original das bases do contrato, por outro, na ocupação, a União pode atualizar o domínio pleno, conforme o valor venal do imóvel, eis que constitui simples recomposição do patrimônio, sendo, por tal motivo, dispensada abertura de procedimento administrativo prévio, com notificação pessoal dos interessados, para o contraditório e ampla defesa. Precedentes: AgRg no REsp nº 1.387.706/PE - Segunda Turma - Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - DJe 28-10-2013; AgRg no REsp nº 1.311.142/PE - Segunda Turma - Rel. Ministra ELIANA CALMON - DJe 17-09-2013; AgRg nos EDcl no AREsp nº 262.610/PE - Primeira Turma - Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES - DJe 19-04-2013.
5 - A Secretaria de Patrimônio da União, com base no art. 67 do Decreto-Lei nº 9.760/46, atendendo à recomendação da Controladoria-Geral da União e determinação do Tribunal de Contas da União, editou a Orientação Normativa GEADE nº 004 de 25/02/2003, para regulamentar nova avaliação do domínio pleno do terreno de marinha, conforme a Planta Genérica de Valores - PGV, elaborada para cada município.
6 - A Planta Genérica de Valores (PGV) do Município de Armação de Búzios, onde se localiza o imóvel do Autor, após procedimento criterioso e de alta complexidade, analisou os valores do metro quadrado fornecidos pela prefeitura municipal, fez pesquisa de mercado in loco e nas imobiliárias da região, homogeneizou todos os valores do metro quadrado, por região, atualizando, assim, as taxas de ocupação dos logradouros de Armação de Búzios, concluindo que o valor do metro quadrado para os imóveis situados naquela área, como os do Autor, passou de R$61,53 para R$581,83.
7 - A vistoria judicial atribuiu à metragem quadrada, em 2010, três anos após a majoração da taxa impugnada, valor significativamente inferior ao cobrado em 2007 pela União. Ao considerar razoável a taxa de R$78,28, para 2007, fixada pela própria SPU na PGV, a partir do valor comparativo do imóvel com outros da região, que estimou em R$90,29, o perito judicial não observou o valor de R$355,16, efetivamente cobrado no DARF.
8 - Merece parcial provimento o recurso do Autor, para reformar a sentença e determinar que seja feita a reavaliação do valor do domínio pleno do imóvel em questão, a partir do exercício de 2007, com a intimação do interessado para participar do procedimento administrativo de reavaliação, observando-se, ainda, o laudo pericial acostado nos autos, eis que o ocupante do imóvel é quem suportará o ônus financeiro da majoração da taxa de ocupação.
9 - Recurso provido. Sentença reformada.
Posteriormente, houve complementação do julgado por meio de embargos de declaração, a saber:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - OMISSÃO CONFIGURADA QUANTO AO VALOR PROVISÓRIO A SER COBRADO A TÍTULO DE TAXA DE OCUPAÇÃO - CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE - INEXISTÊNCIA - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDOS.
1 - Os embargos de declaração são, como regra, recurso integrativo, que objetivam sanar da decisão embargada o vício de omissão, contradição ou obscuridade. Assim é que os embargos de declaração, ainda que dirigidos ao prequestionamento para fins de interposição de recurso excepcional, devem indicar, explicitamente, o vício do julgado, com base no referido dispositivo legal, sem prescindir da respectiva demonstração da sua ocorrência.
2 - Assiste razão à Embargante no que tange ao valor que deve ser cobrado até que seja efetivado o procedimento administrativo de avaliação do imóvel.
3 - O valor provisório devido deve ser aquele cobrado no ano de 2006, ressalvando à União Federal a cobrança das diferenças a maior que porventura sejam apuradas no novo procedimento administrativo de avaliação do imóvel, com a notificação do interessado e, ainda, considerando-se o laudo pericial elaborado nos autos.
4 - Impende ressaltar que o laudo pericial foi elaborado por perito nomeado pelo Juízo, que atua como auxiliar do deste e que possui não apenas habilitação técnica, mas, também, idoneidade e imparcialidade, estando apto a dirimir a controvérsia instaurada nos presentes autos, diante da sua autoridade no conhecimento do mercado imobiliário da região e a especificidade da matéria, militando em seu favor a presunção iuris tantum de veracidade.
5 - Com relação às demais alegações de omissão, contradição e obscuridade, a Embargante pretende o reexame do julgado, o que é vedado em sede de embargos de declaração. As questões trazidas nos presentes embargos foram pormenorizadamente analisadas pelo acórdão embargado, restando assentado, quanto à contradição apontada, que, apesar de ser legítimo o procedimento de atualização do imóvel com base no valor de mercado, o interessado deve ser notificado pessoalmente para conhecimento da alteração da base de cálculo, eis que é quem irá suportar o ônus financeiro da taxa de ocupação, não podendo ser surpreendido com a cobrança do crédito, até mesmo para que, eventualmente, possam se insurgir contra eventuais falhas na avaliação do imóvel, irregularidades ou abuso de poder.
6 - Embargos de declaração parcialmente providos para sanar a omissão quanto ao valor provisório a ser cobrado a título de taxa de ocupação até que seja feita nova avaliação de majoração da mencionada taxa.
Mantido o acórdão recorrido e ante a interposição de Agravo pela União, em razão da inadmissão do Recurso Especial, foi proferida a seguinte decisão pelo Superior Tribunal de Justiça, da Lavra do Exmo Ministro Relator Sérgio Kukina (Evento 158, fls. 7/14 – 2º grau):
“[...] Como se vê, no alegado distinguishing, a Corte regional não enfrentou a questão da necessidade de observância do disposto nos arts. 67 e 101 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, normas de cunho específico que autorizam a atualização dos valores da taxa de ocupação com base no valor venal do imóvel.
Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça já se posicionou no sentido de que, apesar de o § 8º do art. 543-C do CPC/73 respaldar a manutenção, pelo Tribunal a quo, do acórdão que diverge da orientação fixada pelo STJ em julgamento de recurso repetitivo, "a melhor maneira de compatibilizar a ausência de efeito vinculante com o escopo visado pela legislação processual é entender, em abrangência sistemática, que a faculdade de manter o acórdão divergente da posição estabelecida por este Tribunal Superior em julgamento no rito do art. 543-C do CPC somente é admissível quando, no reexame do feito (art. 543-C, § 7º, do CPC), o órgão julgador, expressa e minuciosamente, identifica questão jurídica que não foi abordada na decisão do STJ e que diferencia a solução concreta da lide" (REsp 1.323.111/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5/11/2012). Confira-se, a propósito, a ementa do referido julgado [...].
No caso, reitere-se, o Tribunal a quo deixou de enfrentar a questão posta, qual seja, a necessidade de observância do disposto nos arts. 67 e 101 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, não havendo lugar, pois, para a manutenção do acórdão recorrido, uma vez que inexiste qualquer peculiaridade ou distinção a excepcionar a aplicação do posicionamento de há muito consolidado nesta Corte Superior.
ANTE O EXPOSTO, conheço do agravo e do respectivo recurso especial da União e, aplicando o direito à espécie (art. 1.034 do CPC/15 c/c 255, § 5º, do RISTJ), hei por bem, de ofício, cassar o acórdão recorrido por error in procedendo, determinando, em consequência, o retorno dos autos à Corte de origem para que, no juízo de retratação a que alude o art. 1.030, II, do CPC/15, decida em conformidade com a diretriz firmada no repetitivo consubstanciado no REsp 1.150.579/SC”.
O deslinde da controvérsia recursal cinge-se à análise da legalidade e razoabilidade do reajuste procedido pela União, relativo ao exercício de 2007 e seguintes, para as taxas de ocupação do imóvel situado na Praia João Fernandes, Armação dos Búzios/RJ.
É cediço que as taxas de marinha (foro, laudêmio e taxa de ocupação) constituem receitas patrimoniais, cujo fato gerador ocorre em razão da utilização, por particulares, de imóveis pertencentes à União, gerando obrigações quanto ao seu pagamento em razão do disposto no art. 1o do Decreto-Lei no 1.561/77: “É vedada a ocupação gratuita de terrenos da União, salvo quando autorizada em lei”.
Ao tratar da forma de cálculo da taxa de ocupação de terrenos da União, o Decreto-Lei no 2.398/87 estabeleceu o seguinte:
Art. 1o A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União.
A questão referente à atualização da taxa de ocupação por parte da administração pública encontra-se pacificada na jurisprudência do STJ que entendeu, em sede de recurso repetitivo, sob o rito do artigo 543-C do CPC/1973, que a atualização das taxas de ocupação, que se dá com a atualização do valor venal do imóvel, não se configura como imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio, devida na forma da lei, sendo desnecessário o contraditório prévio, para incidência do artigo 1º do DL 2.398/87, ressalvando que “após a divulgação da nova planta de valores venais e da atualização nela advinda, aí sim, os administrados podem recorrer administrativa e judicialmente dos pontos que consideram ilegais ou abusivos”. Eis a ementa do acórdão:
ADMINISTRATIVO. RECURSO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC. TERRENO DA MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ATUALIZAÇÃO. ART. 28 DA LEI N. 9.784/99. CONTRADITÓRIO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. ART. 1º DO DECRETO N. 2.398/87. SIMPLES RECOMPOSIÇÃO PATRIMONIAL.
1. Trata-se de recurso especial interposto por particular, com fulcro nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional, contra acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região em que se entendeu legal o processo administrativo adotado pela Administração Pública para fins de atualização da taxa de ocupação dos terrenos de marinha.
2. Nas razões do especial, sustenta o recorrente ter havido violação aos arts. 3º, 26, 27 e 28 da Lei n. 9.784/99, 1º do Decreto n. 2.398/87 e 67 e 101 do Decreto-lei n. 9.760/46, ao argumento principal de que a majoração da taxa de ocupação de terreno da marinha, que se efetivou mediante a atualização do valor do imóvel, depende da participação do administrado, com prévia notificação individual da parte sobre a reavaliação do seu imóvel.
3. Na forma que dispõe o art. 1º do Decreto n. 2.398/87, compete ao Serviço do Patrimônio da União - SPU a atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de marinha.
4. A norma contida no art. 28 da Lei n. 9.784/99 cede lugar à aplicação do art. 1º do Decreto n. 2.398/87.
5. Em primeiro lugar, porque o Decreto n. 2.398/87 é diploma normativo específico, incidindo, no caso, os arts. 2º, § 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil e 69 da Lei n. 9.784/99.
6. Em segundo lugar, porque não se trata de imposição de deveres ou ônus ao administrado, mas de atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de marinha. à luz do art. 28 da Lei n. 9.784/99 - e da jurisprudência desta Corte Superior -, a classificação de certo imóvel como terreno de marinha, esta sim depende de prévio procedimento administrativo, com contraditório e ampla defesa, porque aí há, em verdade, a imposição do dever.
7. Ao contrário, a atualização das taxas de ocupação - que se dá com a atualização do valor venal do imóvel - não se configura como imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio, devida na forma da lei. Daí porque inaplicável o ditame do dispositivo mencionado.
8. Não fosse isso suficiente, cumpre destacar que é possível a incidência, na espécie, embora com adaptações, daquilo que vem sendo decidido pelo Superior Tribunal de Justiça acerca da atualização da planta de imóveis para fins de cobrança de IPTU.
9. Nestes casos, é necessária a edição de lei (princípio da legalidade), mas não é necessário que o Poder Público abra procedimento administrativo prévio para justificar os comandos legais que venham a ser publicados.
10. A Súmula n. 160 desta Corte Superior diz que "[é] defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária".
11. Veja-se, no entanto, que a vedação imposta pelo verbete sumular diz respeito apenas ao meio utilizado para a atualização - qual seja, o decreto -, por conta do princípio da legalidade tributária, nada tendo a ver com uma impossibilidade genérica de atualização anual da base de cálculo do imposto através de revisitação da planta de valores venais ou com a necessidade de que, antes de editada a norma adequada para revisão da base de cálculo, seja aberto contraditório e ampla defesa a todos os interessados.
12. Similarmente, no caso das taxas de ocupação dos terrenos de marinha, é despiciendo procedimento administrativo prévio com participação dos administrados interessados, bastando que a Administração Pública siga as normas do Decreto n. 2.398/87 no que tange à matéria.
13. Após a divulgação da nova planta de valores venais e da atualização dela advinda, aí sim os administrados podem recorrer administrativa e judicialmente dos pontos que consideram ilegais ou abusivos.
14. Não há, portanto, que se falar em necessidade de contraditório para a incidência do art. 1º do Decreto n. 2.398/87.
15. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n. 8/08.
(STJ - REsp 1150579/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10.08.2011, DJe 17.08.2011) (Grifei)
Destaque-se, tal como ficou assentado no julgamento do REsp 1.150.579/SC, na forma do que dispõe o artigo 1º do Decreto no 2.398/87, que compete à Secretaria do Patrimônio da União – SPU a atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de Marinha.
Outra situação, no entanto, é a atinente à atualização do domínio pleno do imóvel, autorizada pelos arts. 1º do Decreto-Lei nº 2.398/87 e 101 do Decreto-Lei nº 9.760/46, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel que implique alteração da base de cálculo da taxa de ocupação, torna-se necessária a intimação prévia dos interessados para estabelecer o contraditório e ampla defesa, nos termos do art. 28 da Lei n. 9.784/99, o que é dispensável apenas nos casos de mera atualização monetária.
Nesse sentido, colaciono os seguintes julgados do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. REAJUSTE. MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS. NECESSIDADE.
1. No REsp n. 1.150.579/SC, submetido ao rito do art. 543-C do CPC/1973, firmou-se entendimento de que o reajuste das taxas de ocupação, mediante a atualização do valor venal do imóvel, não configura imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio.
2. Posteriormente, a Primeira Seção desta Corte de Justiça, ao julgar os EREsps n. 1.241.464/SC, esclareceu que, no Recurso Especial repetitivo n. 1.150.579/SC, dispensou-se a intimação prévia dos interessados tão somente na hipótese de reajuste da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel.
3. "A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art. 1º do DL n. 2.398/1987 ('calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno') e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus" (Eresp 1241464/SC, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Dje 04/11/2013).
4. A atualização do domínio pleno do imóvel, para a cobrança da taxa de ocupação, é autorizada pelos arts. 1º do Decreto-Lei n. 2.398/1987 e 101 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável tão somente nos casos de mera atualização monetária.
5. Hipótese em que a Secretaria de Patrimônio da União procedeu à atualização da base cadastral do imóvel sem a efetiva intimação do interessado, publicando o ato de reajuste por meio de jornais locais, circunstância que invalida o procedimento administrativo.
6. Agravo interno desprovido.
(STJ - AgInt no AREsp n. 1.931.834/RN - Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma. Data: 12.04.2022). (Grifei)
ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ALTERAÇÃO DO VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. POSSIBILIDADE. CONTRADITÓRIO PRÉVIO. NECESSIDADE.
1. Segundo o entendimento do STJ, a atualização do domínio pleno do imóvel, para a cobrança da taxa de ocupação, é autorizada pelos arts. 1o do Decreto-Lei n. 2.398/87 e 101 do Decreto-Lei n. 9.760/46, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável tão somente nos casos de mera atualização monetária (EREsp 1.241.464/SC).
2. Nesse contexto, provido o recurso especial da União, a fim de reconhecer a legalidade do ato administrativo que, observando a inflação e a valorização imobiliária, atualiza o valor do domínio pleno (base de cálculo) e, em consequência, a taxa de ocupação, mister se faz o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que aprecie a questão à luz da jurisprudência desta Corte de Justiça.
3. Hipótese em que a Corte a quo reconheceu a legalidade da atualização da taxa de ocupação tão somente até o limite do montante da correção monetária verificada no período, razão pela qual entendeu que "nada acrescenta à solução da controvérsia o fato de não existir notificação pessoal do ocupante acerca da majoração", deixando de se manifestar concretamente sobre tema.
4. Existindo na exordial alegação de ofensa ao disposto no art. 28 da Lei n. 9.784/99 e pedido expresso de nulidade do procedimento que culminou com a majoração do valor do imóvel, por ausência do devido contraditório e da ampla defensa, a manifestação do Tribunal de origem sobre o tema mostra-se imprescindível, justificando, assim, o retorno dos autos a instância a quo.
5. Agravo interno desprovido.
(STJ - AgInt nos EDcl no REsp 1163027/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma. Data: 23.08.2017) (Grifei)
A autora sustenta, na inicial, ser ilegal e abusiva a taxa de ocupação cobrada pela ré no exercício 2007, relativa ao imóvel situado em terreno de Marinha, na praia de João Fernandes, lote 2 da Quadra “J”, em Armação de Búzios/RJ, que foi reajustada em mais de 1000% no ano de 2007 sem qualquer embasamento legal, sendo certo que, segundo o art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760/46 (redação dada pela Lei nº 7.450/85), o foro anual é invariável, sujeitando-se tão somente à atualização monetária.
In casu, verifica-se que o Serviço de Patrimônio da União, com base no art. 67, do Decreto-Lei nº 9.760/46, atendendo a recomendação da Controladoria Geral da União e em determinação do TCU, editou a Orientação Normativa GEADE nº 004, de 25.02.2003, para regulamentar nova avaliação do domínio pleno do terreno de marinha, segundo a Planta Genérica de Valores – PGV.
A propósito, confira-se, por pertinente, trecho dos esclarecimentos prestados pela SPU no Ofício nº 658/2011/COCAP/SPU/RJ (Evento 124 – OUT14, fl. 14 - 1º grau):
“1. Informamos que conforme nossa Orientação Normativa – 004 (ART. 67 do Decreto-Lei nº 9.760 de 05/09/1946), item 4.5 – Planta Genérica de Valores:
-sub – item 4.5.2 – “Os valores da PGV deverão ser atualizados por meio de pesquisa mercadológica, em cada exercício e sempre que se fizer necessário, em função de alterações significativas no mercado imobiliário”;
-sub – item 4.5.4 – “Nos municípios onde a planta de valor venal dos imóveis abrangidos por sua jurisdição administrativa apresente equivalência com a realidade do mercado imobiliário local será permitida a atualização da PVG tomando por base os valores municipais”.
2. Os valores de m2 dos logradouros/trechos do município de Armação dos Búzios/RJ foram atualizados através dos valores de mercado.
3. Anexamos a cópia integral do processo que deu origem a atualização no exercício de 2007 dos valores de m2 dos logradouros/trechos do município de Armação dos Búzios/RJ, bem como os dados cadastrais do imóvel em questão e os valores de m2 do logradouro/trecho em causa.”. (Grifei)
Conforme Relatório da Planta de Valores Genéricos do Município de Armação dos Búzios/RJ – 2007, após procedimento criterioso, pesquisa de mercado in loco e nas imobiliárias, a PGV espelhou os valores do metro quadrado, por região, atualizando, assim, as taxas de ocupação dos logradouros de Armação dos Búzios. Confira-se (Evento 124 – OUT15, fl. 4 – 1º grau):
“Para a atualização da PVG foi necessária 01 semana de permanência no local para coletar elementos para a pesquisa de mercado, bem como, 02 semanas para confecção do relatório.
Além dos valores de m2 fornecidos pela Prefeitura Municipal de Armação dos Búzios (Anexo), foi feita pesquisa de mercado in loco e nas imobiliárias. A Planta de Valores Genéricos do município de Armação dos Búzios foi elaborada conforme a ON-GEADE-004, Método de Comparação de dados por tratamento de fatores”.
Verifica-se, assim, que a majoração da taxa de ocupação não se deu em razão da modificação de sua base de cálculo, mas sim, da defasagem no valor do domínio pleno até então cobrado pela União, cabendo ressaltar que a atualização do valor deste implicará inevitavelmente na alteração da quantia cobrada a título de taxa de ocupação.
Por oportuno, destaca-se o seguinte excerto do parecer ministerial (Evento 140, fls. 8/9 – 2º grau):
“Note-se que em observância ao disposto no art. 7º do DL nº 2.398/1987 e no art. 67 do DL nº 9.760/1946 foi expedida a Orientação Normativa nº 4, de 25 de fevereiro de 2003 (ON-GEDE-004) que, ao estabelecer normas e procedimentos de avaliação e informação técnica de valor de imóveis de propriedade da União, determina que sejam levadas em consideração as alterações significativas de valor no mercado imobiliário. Assim, a taxa de ocupação não está pautada apenas nos índices de inflação, mas sim, também no valor do mercado do imóvel.
Não se trata, pois, de majoração excessiva da taxa de ocupação. Sua fórmula de cálculo continua a mesma: um determinado índice apurado sobre valor do domínio pleno, sendo este atualizado anualmente. Aumentando o valor do imóvel, aumenta-se automaticamente o valor da contraprestação pela utilização do bem publico; tudo conforme a legislação de regência.
[...]
Por outro lado, não obstante ter havido um aumento expressivo no valor de foro devido pelo autor, a partir de 2007, considerando que, segundo consta às fls. 31, em 2006 foi cobrada a tal titulo a quantia de R$ 17.105,34, enquanto que em 2007 a SPU cobrou R$ 161.748,74, nãos e vislumbra a ilegalidade do procedimento administrativo que consumou essa revisão.
Veja que a União Federal juntou aos autos o Ofício/PFN/DIAPA/RJ/nº 1879/2008 que deu origem à atualização de valores de m2 referidos na Planta de Valores Genéricos – PVG -, utilizada como parâmetro para o recálculo das exações objeto destes autos, constando ainda esclarecimentos sobre os estudos realizados e os métodos de elaboração da referida Planta. Também foi apresentada uma tabela comparativa dos valores de mercado dos imóveis nos bairros pesquisados e dos valores fornecidos pela Prefeitura de Armação de Búzios, além de haver registro de pesquisa efetuada junto a inúmeras imobiliárias da região (fls. 82/229).”.
Ademais, como bem observou a Magistrada Sentenciante, “Esse procedimento administrativo, que culminou na revisão sob análise, está em sintonia com o princípio da legalidade, que rege os atos administrativos, eis que em perfeita consonância com o disposto no art. 67 do DL nº 9.760/46, segundo o qual “Cabe privativamente ao S.P.U a fixação do valor locativo e venal dos imóveis de que trata este Decreto-Lei”. Assim, ainda que fosse admissível apreciar-se a questão à luz de princípio constitucional destinado às limitações ao poder de tributar (art. 150, IV), não há que se falar em hipótese de confisco, na medida em que a cobrança do foro continua resultando de idêntico percentual incidente sobre o valor do domínio pleno, atualizado segundo a inteligência do art. 101 do DL nº 9.760/46, na redação dada pela Lei nº 7.450/85.” (Evento 98 – 1º grau).
Aplicável à espécie os julgados abaixo ementados, proferidos no âmbito deste E. Tribunal Regional Federal da 2ª Região:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO CONFIGURAÇÃO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. FORO. DISTINÇÃO. REAJUSTE. VALOR DE MERCADO DO IMÓVEL. SPU. PLANTA GENÉRICA DE VALORES (PGV). RECOMPOSIÇÃO DO PATRIMÔNIO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.
-Cinge-se a controvérsia ao exame da legalidade e razoabilidade do reajustamento procedido pela União Federal, no ano de 2007 e seguintes, para as taxas de ocupação dos imóveis da parte autora.
-Agravo instrumento, convertido em retido interposto pela parte autora, não conhecido, tendo em vista a ausência de reiteração nas razões de apelação.
-Verifica-se, da análise dos autos, que a Il. Magistrada de piso proferiu decisão determinando a realização de vistoria dos imóveis, objetos da presente demanda, por Perito técnico do CRECI/RJ (fls. 346/347), tendo sido apresentados quesitos pelos autores (fl. 434) e pela União Federal (fls. 437) e, após, parecer técnico de avaliação mercadológica (fls. 392/472). Por sua vez, à fl. 492, o Expert apresentou resposta ao requerimento formulado pela parte autora às fls. 483/485, quanto a considerar, na avaliação, somente a porção dos imóveis vistoriados localizada em terreno de marinha. Às fls. 495/496, a parte autora protocolou novo requerimento impugnando parcialmente as respostas apresentadas à fl. 492, aduzindo não ter sido considerada a depreciação do valor venal dos imóveis vistoriados. Em ato contínuo, foi proferida sentença indeferindo o novo requerimento, sob o fundamento de que “tal pedido não integra o rol dos pedidos formulados na petição inicial. A questão posta nestes autos diz respeito à verificação da razoabilidade do aumento do valor venal dos imóveis dos autores, conforme considerado pela SPU, e a manutenção da alíquota da taxa de ocupação em 2% desse valor. A existência de partes do imóvel em áreas que, porventura, devam ter seu valor depreciado não é questão a ser aqui examinada, constituindo-se em outra causa de pedir, a ser conhecida em ação própria” (fls. 497/503).
-Como se sabe, compete ao Juiz dirigir o processo, velando pela rápida solução do litígio. Nesse mister, cabe ao Magistrado, destinatário final da prova, em harmonia com o sistema de persuasão racional adotado pelo CPC, dirigir a instrução probatória e deferir a utilização apenas dos meios probantes que considerar realmente relevantes e necessários à formação de seu convencimento, podendo indeferir aqueles que entender serem inúteis ou meramente protelatórios (artigos 125, 130 e 426, I, do CPC/73), considerando o conjunto probatório já carreado aos autos.
-De tal sorte, afasta-se a preliminar de cerceamento de defesa, uma vez que o Juiz, em harmonia com o disposto nos artigos 125, 130 e 426, I, do CPC/73, vigente à época da sentença, indefere novo pedido para esclarecimento de laudo pericial, reputado inútil diante do cenário dos autos.
-Distinção entre os institutos jurídicos da ocupação e do aforamento. O primeiro é remunerado pela taxa de ocupação que, de acordo com o art. 39, §2º, da Lei 4.320/1964, não é espécie tributária, tendo natureza jurídica de preço público, pago à Fazenda Pública como contraprestação pela utilização do terreno de marinha, calculado sobre o valor do domínio pleno do terreno, conforme dispõe o art. 1º do Decreto-lei 2.398/1987. Por sua vez, o aforamento é remunerado pelo foro devido por enfiteutas, que contratam com a União a sua cobrança, na forma do art. 101 do Decreto-lei 9.760/46.
-Outra distinção é visualizada nas formas de atualização desses dois institutos. Se por um lado, o foro é regido pela inalterabilidade do valor anual devido pelo enfiteuta, sendo permitido, apenas, a atualização monetária para manter o equilíbrio original das bases do contrato. Por outro lado, na ocupação, a União pode atualizar o domínio pleno, conforme o mercado imobiliário, porquanto constitui simples recomposição do patrimônio, sendo, por este motivo dispensada abertura de procedimento administrativo prévio, com notificação pessoal dos interessados, para o contraditório e ampla defesa. Precedente citado:STJ- PRIMEIRA SEÇÃO, RESP 1.150.579/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, DJE 17/08/2011.
-O Serviço de Patrimônio da União, com base no Decreto-lei 9.760/46, art. 67, em recomendação da Controladoria-Geral da União, e em determinação do TCU, editou a Orientação Normativa GEADE nº 004, de 25/02/2003, para regulamentar nova avaliação do domínio pleno do terreno de marinha, segundo a Planta Genérica de Valores - PGV. Assim, a Planta Genérica de Valores (PGV) do Município de Armação de Búzios, onde se localiza os imóveis objetos da presente demanda, após procedimento criterioso e pesquisa de mercado in loco e nas imobiliárias, espelhou os valores do metro quadrado, por região, atualizando, destarte, as taxas de ocupação dos logradouros de Armação de Búzios (fls. 352/384).
-Ao apreciar a demanda, a Il. Magistrada sentenciante ressaltou que “examinando-se o parecer elaborado pelo expert do ramo imobiliário, conclui-se que, os valores cobrados pela União Federal, a título de taxa de ocupação referentes aos imóveis objeto dos autos foi calculada considerando o valor de R$ 827,90 (oitocentos e vinte e sete reais e noventa centavos) por metro quadrado, valores esses referentes ao ano de 2007, ao passo que o parecer de fls. 423/424, elaborado com base em vistoria realizada no dia 10/11/2010, apurou valores médios bem acima do que foi considerado pela SPU, o que não denota discrepância, mas, ao revés, razoabilidade e proporcionalidade no aumento de tais valores, considerando-se o valor de mercado dos imóveis localizados na área da Praia da Ferradura” (fls. 497/503).
-Merece destaque o entendimento do eg. Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que "a atualização da taxa de ocupação dos terrenos de marinha dar-se-á com base no valor do domínio pleno do terreno, anualmente atualizado pelo Serviço do Patrimônio da União, nos termos do art. 1o. do Decreto-Lei 2.398/87, não configurando tal atualização imposição de ônus ou dever ao administrado, mas mera recomposição do patrimônio, sendo dispensável a instauração de procedimento administrativo prévio, o que afasta a incidência do art. 28 da Lei 9.784/99". Precedentes: AgInt no REsp 1402719 / SC, Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO DJe 06/02/2017;REsp. 1.150.579/SC, de relatoria do Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe de 17.8.2011; REsp. 1.617.492/PE, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 29.9.2016; AgRg no REsp. 1.478.241/PE, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 18.8.2016; AgRg nos EDcl no REsp. 1.369.089/PE, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 26.4.2016; AgRg no REsp. 1.157.843/SC, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 1o.10.2012.
-Precedentes desta Corte citados.
-Vale registrar o parecer ministerial de fls. 554/555, ao deixar consignado, verbis: "Nada a reparar na bem fundamentada sentença proferida na primeira instância, tendo em vista que a majoração do valor cobrado na taxa de ocupação mostrou-se dentro dos parâmetros da razoabilidade e, como o juízo de primeira instancia bem exarou, a atualização da taxa de ocupação é algo previsível, pois um imóvel não aumenta de preço apenas pela inflação, mas também pela sua localização e pelas melhores feitas em seus arredores".
-Agravo retido não conhecido e recurso de apelação dos autores desprovido.
(TRF2 – AC 0001037-28.2007.4.02.5108 – Rel. Desembargadora Federal Vera Lúcia Lima – 8ª Turma Especializada. Data: 10.02.2021). (Grifei)
APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE OCUPAÇÃO. PRESCRIÇÃO PARA REVISÃO DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. REAJUSTE COM BASE NO VALOR MERCADOLÓGICO. POSSIBILIDADE. RECOMPOSIÇÃO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO.
1. Cinge-se a controvérsia em saber se há prescrição quanto à revisão do processo
demarcatório homologado em novembro de 1953. Além disso, se há possibilidade de reajuste de taxa de ocupação com base no valor mercadológico do imóvel federal.
2. No caso, conquanto não tenha sido juntada a certidão do RGI no sentido de averiguar a propriedade à época da demarcação, a escritura de promessa de compra e venda entre o proprietário cadastrado no Serviço de Patrimônio da União e a genitora da autora ocorreu em 1962, quase 10 (dez) anos após a demarcação ocorrida em 1953 com inequívoca extinção do direito anulatório pela prescrição.
3. É certo que este prazo prescricional/decadencial não se renova a cada transferência de titularidade, sendo que os 5 anos são contados uma única vez, com termo inicial retroagindo à data em que quaisquer dos seus anteriores foreiros/ocupantes passaram a ter conhecimento do vínculo do bem com a União.
4. Nessa linha, o indeferimento da perícia judicial acerca da higidez do procedimento administrativo denota-se correto em razão da desnecessidade da diligência frente à inexistência de pretensão fulminada pela prescrição. Reconhecida a impossibilidade de questionamento quanto ao procedimento demarcatório, passo à análise da atualização dos valores.
5. Alega a apelante, em breve síntese, que a “taxa de marinha” devida em razão de
propriedade de imóvel foi reajustada injustificadamente, e aponta supostos vícios ocorridos no processo de demarcação de terrenos de marinha, notadamente a falta de transparência e a ausência de aplicação de critérios científicos.
6. O juízo singular considerou que a majoração se deu a título de recomposição de
patrimônio da União considerando-se a natureza jurídica de taxa de ocupação e não de foro.
7. Há de se pontuar que as taxas de marinha (foro, laudêmio e taxa de ocupação) possuem natureza jurídica de receitas patrimoniais com fato gerador em decorrência da utilização pelo particular de bens imóveis da União, artigo 1º do Decreto-Lei 1.561 de 1977, e possuem regimes distintos.
8. Nesse passo, o laudêmio incidirá na hipótese de transferência onerosa pelo ocupante ou pelo foreiro a terceiro. Já o foro decorre da utilização do bem, pelo titular do domínio útil, no regime de aforamento, a demandar o pagamento de retribuição anual. O valor da correspondente taxa é calculado pela aplicação da alíquota de 0,6 (seis décimos por cento) do valor atualizado do domínio pleno do bem, com lançamento anual, artigo 101 do DL 9.740 de 1946.
9. Lado outro, a ocupação decorre de ato precário da administração pública federal a permitir a utilização do bem pelo particular mediante a retribuição anual. Como se extrai do artigo 1º do Decreto 2.398 de 1987 compete ao Serviço do Patrimônio da União – SPU a revisão do valor venal do bem a título de revisão da taxa de ocupação dos terrenos de marinha. A norma afasta a aplicação do artigo 28 da Lei 9.784 de 1999 que exige a presença do administrado em atenção ao princípio da especialidade.
10. Essa compreensão é encampada pelo Superior Tribunal de Justiça como se extrai do acórdão exarado nos autos do REsp 1.150.579/SC na sistemática dos recursos repetitivos.
11. Assim, tais considerações em cotejo ao documento de fls. 106/178 fornecido pela Superintendência de Patrimônio da União no Rio de Janeiro demonstram quais foram as majorações e permitem averiguar se estão de acordo com a legislação.
12. Tal documento demonstrou que a administração procedeu à revisão de valor pela área de Caracterização do Patrimônio. Tal diligência implicou em novos lançamentos com base na Orientação Normativa – 004 (ART. 67 do Deceto-Lei 9.760 de 1046 – Planta Genérica de Valores – sub-item 4.5.2: “Os valores da PGV deverão ser atualizados por meio de pesquisa mercadológica, em cada exercício e sempre que se fizer necessário, em função de alterações significativa no mercado imobiliário”).
13. Outrossim, trata-se de taxa de ocupação, concedida em regime de precariedade com mínima proteção jurídica ao ocupante de modo a ser permitida a atualização à luz dos valores mercadológicos, conforme regulamentação, no sentido de recomposição do patrimônio federal usado por particular sem qualquer abuso de direito, enriquecimento sem causa, desvirtuamento da função social ou desrespeito ao direito de moradia.
14. Assim, não se trata de atualização da taxa de aforamento que, conforme orientação do STJ, segue simples correção do valor do foro anual prevista no artigo 101 do Decreto-lei 9.760 de 1946 para repor a desvalorização da moeda. Em se tratando de taxa de ocupação é possível a valorização do domínio de plano com novas considerações unilaterais sobre o valor do bem.
15. Como decidiu o juízo de primeiro grau: “Neste ponto, equivocada encontra-se a tese central da autora no sentido de que somente poderia haver a correção monetária do valor da taxa de ocupação, pois a recomposição deve ser feita com base no valor venal apurado por meio de pesquisa mercadológica.
16. No caso em exame, informou a SPU às fls 107/109 que a atualização do valor do imóvel seguiu a orientação normativa 004( ON GEADE- 0040em vigor na época item 4,5 segundo o qual os valores da PVG deveriam ser atualizadas por meio de pesquisa mercadológica, em cada exercício e sempre que se fizer necessário, em função de alterações significativas no mercado imobiliário.”
17. Esclareceu que a atualização dos valores de m2 do exercício de 2013 foi efetuada com base na correção da defasagem temporal de utilização de 107,91% ( 1/10 por ano) + aplicação do índice 9 IGP-M) de 7,82%. Asseverou que o relatório Final da PGV 2013 foi aprovada pela Sra Superintendente da época, e homologada pelo órgão Central, encontrando-se os documentos constantes da PVG 2013 anexados ao ofício.
18. No caso em tela o imóvel está sob Regime de ocupação. Sendo assim, evidencia-se a possibilidade de a União efetuar a revisão dos valores de seus domínios de acordo com o mercado, a fim de recompor seu patrimônio, pois, diferentemente dos contratos de enfiteuse, não há um valor fixo pré-estabelecido...
19. Em relação ao pedido de pagamento de indenização por danos morais experimentados pela parte, melhor sorte não assiste à autora, vez que ausente a demonstração de que a atualização do valor da taxa de ocupação foi indevida.Mesmo se fosse demonstrada a correção indevida do valor da taxa ocupação, inexistiria dano à dignidade da demandante.”
20. Recurso conhecido e improvido.
(TRF2 – AC 0060627-73.2015.4.02.5101– Rel. Juiz Federal Convocado Alfredo Jara Moura – 6ª Turma Especializada. Data: 18.03.2019). (Grifei)
Ante o exposto, voto no sentido de, revendo posicionamento anterior, EXERCER O JUÍZO DE RETRATAÇÃO para NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, mantendo a sentença que julgou improcedente a pretensão autoral (Evento 98 – 1º grau).
Documento eletrônico assinado por WILNEY MAGNO DE AZEVEDO SILVA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001879144v4 e do código CRC 7543e545.
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