Apelação/Remessa Necessária Nº 5017165-70.2023.4.02.5110/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelo interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, nos autos do mandado de segurança impetrado por FLORA DE JSEUS contra ato do Gerente da Agência da Previdência Social Digital - Rio De Janeiro - Norte - Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, onde o recorrente se insurge contra a sentença que concedeu a ordem para determinar “que o gerente executivo do Instituto Nacional do Seguro Social apresente resposta ao requerimento administrativo no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência desta decisão, devendo comprovar nos autos o resultado final do requerimento, bem como dar ciência à parte impetrante, sob pena de multa diária, no valor de R$ 100,00 (cem reais) até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).”.

A sentença recorrida (evento 29) concedeu a ordem, essencialmente sob os seguintes fundamentos: “(...) A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF. art. 5º, LXXVIII).  (...)  O legislador buscou atender ao comando constitucional, disciplinando o dever de a Administração Pública decidir de modo célere. De modo geral, o administrador possui prazo de 30 dias para decidir, contados da conclusão da instrução do processo administrativo, nos termos do art. 49 da Lei 9.784/99.  O processo administrativo previdenciário, por sua vez, tem prazo específico, previsto no § 5º, do art. 41-A da Lei 8.213/91: “o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão”.  Não se desconhece que a realidade da administração previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, por vezes inviabilizando o atendimento do prazo assinalado pelo legislador. No entanto, no caso dos autos, a autoridade coatora ainda não apresentou resposta ao requerimento, comprovadamente apresentado pela parte impetrante junto ao Instituto Nacional do Seguro Social, no dia 16/06/2021 (Evento 1, PADM7), o que não foi impugnado pela ré.  Com efeito, a demora em apresentar a devida resposta ao pleito administrativo da parte impetrante mostra-se deveras exacerbada, o que contraria os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos, respectivamente, no art. 37, caput, da Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei que disciplina o processo administrativo no âmbito federal.  Considerando que o aludido requerimento foi protocolado em 16/06/2021 e, até o presente momento, o Instituto Nacional do Seguro Social não apresentou resposta ao pleito do impetrante, ficando, assim, evidenciado que a segurança deve ser concedida.  Cabe ressaltar que a ordem restringe-se à conclusão do requerimento administrativo, com a devida apresentação da resposta ao pleito do administrado, o que, por óbvio, não se confunde com a impositiva concessão do benefício pelo Instituto Nacional do Seguro Social. (...)”.  A sentença foi submetida à remessa necessária e não houve condenação ao pagamento de verba honorária sucumbencial, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

Irresignado, o INSS interpôs recurso de apelação (evento 38), requerendo a reforma do julgado, de modo que a segurança seja denegada.

Em contrarrazões (evento 40), a Impetrante pugna pelo desprovimento do apelo.

O MPF foi intimado para fins de ciência e manifestação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001739455v3 e do código CRC 18943c99.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5017165-70.2023.4.02.5110/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e do apelo, vez que presentes os seus requisitos de admissibilidade.

O INSS, em seu apelo, requer a reforma da sentença, para que a segurança seja denegada. Em suas razões recursais, sustenta: ser descabida a fixação de astreintes, de forma antecipada, na sentença; a inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49, da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados; a dificuldade de apreciação administrativa de todos os pedidos que lhe são submetidos, à luz da reserva do possível; e a aplicação subsidiária dos prazos previstos no acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

Ab initio, cabe destacar que o presente mandamus versa unicamente acerca da razoabilidade do prazo para a análise de requerimento administrativo formulado junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, referente à revisão de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC).

A discussão nos presentes autos, portanto, não diz respeito a direito do benefício previdenciário, mas tão somente acerca da demora para análise do pedido formulado, na via administrativa, para revisão da CTC, à luz dos princípios da duração razoável e da eficiência, razão pela qual esta Turma de Direito Administrativo é competente para apreciar a questão.

Importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Cidadã.

Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a Administração Pública está estritamente vinculada (artigo 37, CRFB/88).

A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Art. 59. (...)

§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

Saliente-se, outrossim, que o art. 69 da respectiva Lei nº 9.784/99 versa que "os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Dessa forma, a princípio, ao menos a partir da análise do diploma legal, a apreciação do requerimento administrativo, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 30 dias, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.

Não se desconhece o acúmulo de serviços a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando-se, muitas vezes, o atendimento dos requerimentos administrativos dentro do prazo legal.

Não poderá a Administração Pública, contudo, postergar, indefinidamente, sem justificativa plausível, a análise dos requerimentos, sob pena de se violar os princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceituam a Lei n. 9.784/99 e os artigos 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Cidadã.

No caso vertente, o requerimento administrativo (nº 231395012), para revisão da CTC, foi protocolado em 16/06/2021 e, até a impetração do mandamus (em 01/09/2023), não havia sido apreciado, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, o que ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior). 

Não observou o INSS, frise-se, o prazo legal previsto na Lei nº 9.784/99 (art. 49).

Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu, indubitavelmente, no presente caso.

Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

No que se refere à multa fixada na sentença impugnada, é assente na jurisprudência o entendimento de que é possível a cominação de multa, e sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação judicial imposta, o que encontra respaldo no atual art. 537 do CPC:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

A recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado.

Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária.

No caso vertente, a multa diária fixada na sentença em R$ 100,00 (cem reais) não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a demora em se analisar o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade Coatora.

Nenhum reparo, portanto, a ser feito à sentença.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de desprover a remessa necessária e o apelo do INSS.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001739456v3 e do código CRC 8c36bb47.

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EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA e apelação. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO JUNTO AO INSS. VIOLAÇÃO À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.

1. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito ao INSS prorrogar, indefinidamente, a análise e decisão de seus processos administrativos.

2. A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.

3. No caso vertente, o requerimento administrativo (nº 231395012), para revisão da CTC, foi protocolado em 16/06/2021 e, até a impetração do mandamus (em 01/09/2023), não havia sido apreciado, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, o que ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior). 

4. Não observou o INSS, frise-se, o prazo legal previsto na Lei nº 9.784/99 (art. 49), o que revela, inequivocamente, ato abusivo por omissão, sobretudo pelo morasidade em analisar o requerimento administrativo que lhe foi direcionado.

5. Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu no presente caso.

6. Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

7. A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).  Multa diária fixada em R$ 100,00 que não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a recalcitrância do INSS em proceder à análise do pedido administrativo.

8. Remessa necessária e apelo do INSS desprovidos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, desprover a remessa necessária e o apelo do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 03 de abril de 2024.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001739457v4 e do código CRC 72672809.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 03/04/2024

Apelação/Remessa Necessária Nº 5017165-70.2023.4.02.5110/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PREFERÊNCIA: MARCIA SALGADO DA SILVEIRA ALVES por F. D. J.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária