Remessa Necessária Cível Nº 5003526-52.2023.4.02.5120/RJ
RELATOR: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança impetrado por M. P. D. S. em face do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - NOVA IGUAÇU e do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - DUQUE DE CAXIAS.
A sentença concedeu a segurança para determinar ao impetrado que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante de Atualização de Vínculos e Remunerações e Código de Pagamento, formulado em 28/02/2023 protocolado sob o nº 1402286817, nos seguintes termos:
"Este Juízo, outrora decidindo acerca dos prazos em que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) deveria concluir a análise de processos e recursos administrativos, abordara a questão nos termos abaixo:
Segundo a Lei nº 9.784/99, a qual regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal, por meio de seu art. 49, concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Destaca-se também que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 631240, por meio do voto do Relator, Ministro Luís Roberto Barroso, manifestou-se no sentido de que, nos requerimentos administrativos ao INSS em que não houver resposta no prazo de quarenta e cinco dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991, fica caracterizada ameaça a direito.
Diante de tal quadro, este Juízo ponderou que os prazos acima debatidos não devem ser absolutamente rígidos, mas apenas servem como parâmetros objetivos, não podendo desconsiderar o fato de, muitas vezes, a movimentação dos processos administrativos depender de ato das partes, a concluir que não seria plausível nem aceitável que o processo permanecesse sem movimentação por mais de quarenta e cinco dias sem impulso da administração.
No entanto, em 10/2018 foi interposto perante o STF o Recurso Extraordinário de nº1171152. Tal recurso tramitava no curso de ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal contra o Instituto Nacional do Seguro Social perante a Justiça Federal de Santa Catarina e o objeto dessa ação coletiva era, em síntese, a pretensão de que o INSS fosse condenado a realizar perícias médicas para a concessão de benefícios previdenciários e assistenciais no prazo máximo de 15 (quinze) dias e, se extrapolado tal prazo, fosse imediatamente concedido o benefício provisório.
O Supremo Tribunal Federal recebeu o supracitado RE sob a sistemática da repercussão geral, atribuindo-lhe o número temático 1.066, com a seguinte tese a ser debatida: "Possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo".
Antes do julgamento desse Tema, entretanto, as partes (MPF e INSS) juntaram acordo celebrado extrajudicialmente, o qual foi homologado pelo STF no bojo do sobredito RE. O acordo celebrado possui objeto mais abrangente que o do pedido original da ACP, uma vez que não trata apenas dos prazos para a realização de perícias, mas aborda, outrossim, prazos também concessórios e revisionais.
O Ministro Relator, Alexandre de Moraes, em seu voto pela homologação do acordo, frisou a legitimidade desse aumento do objeto transacionado em relação ao objeto da ação coletiva original, bem como reputou que, embora o juízo de primeiro grau tenha limitado territorialmente os efeitos da ACP ao Estado de Santa Catarina, a abrangência do acordo é nacional e, por conseguinte, induz efeito vinculante sobre outras ações coletivas já ajuizadas, versando o mesmo tema, inclusive sobre as que tramitam no Estado do Rio de Janeiro (5021377-06.2019.402.5101, da 31ª Vara Federal do Rio de Janeiro; 5029390-91.2019.402.5101, da 13ª Vara Federal do Rio de Janeiro).
O preceito do art. 16 da Lei nº 7.347/85, disciplina que a sentença da ação civil pública fará coisa julgada erga omnes, cabendo destacar, portanto, que essa coisa julga, no caso presente, tem eficácia nacional.
Assim, reputo que a despeito do entendimento outrora adotado por essa Vara, doravante, deva-se passar a adotar, para a concessão de benefícios previdenciários, bem como para a realização de perícias médicas, os prazos objeto do acordo homologado pelo STF na referida ACP, conforme abaixo transcrito:
CLÁUSULA PRIMEIRA
1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
CLÁUSULA TERCEIRA
3.1. A União compromete-se a promover a realização da perícia médica necessária à instrução e análise do processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais operacionalizados pelo INSS, no prazo máximo de até 45 (quarenta e cinco) dias após o seu agendamento.
3.1.1. O prazo de realização da perícia médica será ampliado para 90 (noventa) dias, nas unidades da Perícia Médica Federal classificadas como de difícil provimento, para as quais se exige o deslocamento de servidores de outras unidades para o auxílio no atendimento.
3.1.1.1. A Subsecretaria da Perícia Médica Federal (SPMF) divulgará trimestralmente as unidades que estejam com limitação operacional de atendimento, não podendo superar o percentual de 10% das unidades em nível nacional.
CLÁSULA QUARTA
4.1. A realização da avaliação social, nos benefícios previdenciários e assistenciais, em que a aferição da deficiência for requisito à concessão do beneficio, dar-se-á no prazo de até 45 (quarenta e cinco) dias após agendamento.
4.1.1. O prazo de realização da avaliação social será ampliado para 90 (noventa) dias nas unidades classificadas como de difícil provimento, exigindo o deslocamento de servidores de outras unidades para auxiliar no atendimento.
4.1.1.1. O INSS divulgará trimestralmente as unidades que estejam com limitação operacional de atendimento, não podendo superar o percentual de 10% das unidades em nível nacional.
Destarte, quando este juízo estiver abordando o correto cumprimento dos prazos administrativos serão utilizadas, como parâmetro, as cláusulas primeira, terceira e quarta do referido acordo e, quando o juízo, em virtude de condenação proferida, for cominar os prazos para cumprimento de suas ordens, será utilizada, como parâmetro, a cláusula sétima.
Além do mais, a transação prevê o prazo de seis meses a partir de sua homologação para aplicação dos novos prazos, a fim de que a Autarquia e a Subsecretaria de Perícia Médica Federal (SPMF) construam os fluxos operacionais que viabilizem o cumprimento dos prazos neste instrumento, segundo a cláusula sexta. Considerando que o acórdão de homologação foi publicado no DJE de 17/02/2021, os prazos previstos no debatido acordo serão aplicados a partir de 17/08/2021, não sendo, portanto, os novos prazos acordados aplicáveis aos requerimentos administrativos anteriores a tal data.
Destaco, ainda, serem inaplicáveis os prazos do acordo aos pedidos revisionais em âmbito administrativo, posto que o acordo limitou-se a abordar, nessa esfera, prazos para as perícias médicas e para os pedidos concessórios. No entanto, em âmbito judicial, há previsão de prazos concessórios, revisionais e de perícias médicas.
In casu, o requerimento em debate não versa sobre pedido concessório mas sobre Atualização de Vínculos e Remunerações e Código de Pagamento, foi protocolado em 28/02/2023 (), motivo pelo qual hei de considerar o prazo limite de quarenta e cinco dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991 para movimentação dos processos administrativos.
Ademais, nem o INSS nem a apontada autoridade coatora juntaram aos autos cópia integral do processo administrativo em voga, a discriminar em detalhes seu andamento.
Assim, comprovada a ilegalidade da omissão.
Além disso, não cabe ao INSS no presente caso suscitar o princípio da reserva do possível nestes autos, o qual, "importado" do direito estrangeiro, deve se ater a situações extremas em que o Estado, por motivo relevante e plenamente justificável não poderá honrar determinadas funções sem prejudicar outras. Assim, permite-se ao órgão administrador público que opte, temporariamente, por cumprir as atividades mais essenciais, sacrificando as de menor essencialidade. A hipótese, em comparação à excludente de ilicitude penal, seria equivalente ao estado de necessidade, em que se sacrifica um bem de menor valor, para proteger um de maior valor.
Toda essa cautela na aplicação da reserva do possível é justamente para evitar que o Estado justifique, sem motivo plausível, o descumprimento de suas atividades.
No caso presente, reputo não ser devida, em nenhuma situação, a aplicação de tal princípio. Os problemas administrativo-estruturais enfrentados pelo INSS decorrem muito mais de uma má-escolha do Estado brasileiro em aplicar seus recursos financeiros e humanos, talvez relegando a Previdência Social e o órgão que a representa para planos secundários de prioridade. Ocorre que, se o Estado decidiu alocar seus esforços em outras áreas e isso culmina com que não sejam satisfatoriamente cumpridas as determinações constitucionais que lhe cabem exercer na esfera previdenciária, a questão é de evidente ilegalidade no trato da coisa pública e não de verdadeira impossibilidade de exercício de competências administrativas.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, resolvendo o mérito, nos termos o art. 487, I, do CPC (aplicado analogicamente), para garantir o direito líquido e certo do impetrante à análise de seu requerimento administrativo pelas autoridades coatoras. Assim, determino ao Gerente Executivo impetrado e ao INSS que, no prazo de 30 (trinta) dias, procedam à análise e conclusão do requerimento administrativo protocolado sob o número 1402286817 segundo ( ).
Ante a probabilidade no direito invocado, fortemente evidenciada em cognição exauriente e a urgência demandada para o caso, considerando o caráter alimentar dos benefícios previdenciários, DEFIRO A ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA, para determinar à autoridade coatora que analise e conclua o requerimento administrativo referente ao protocolo de número 1402286817, no prazo de 30 (trinta) dias.
Sem custas, ante a isenção prevista na Lei nº 9.289/96.
Na ação mandamental não incidem honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).
Intimem-se a autoridade coatora, a impetrante, o órgão interessado e o MPF.
Sentença sujeita a remessa necessária, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
Em caso de interposição de apelação, intime-se o recorrido para apresentar contrarrazões, no prazo de 15 dias, conforme art. 1.010, §1º do CPC. Após, remetam-se os autos ao Tribunal Regional Federal da 2ª Região para julgamento do recurso e da remessa necessária.
Transcorrido o prazo recursal, remetam-se os autos ao Tribunal para julgamento da remessa necessária.
Oportunamente, dê-se baixa e arquive-se."
Remetidos os autos a este eg. Tribunal, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo não provimento da remessa necessária. (evento 4).
É o relatório.
VOTO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança no qual foi fixado o prazo de 30 dias para que o INSS analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante de Atualização de Vínculos e Remunerações e Código de Pagamento, formulado em 28/02/2023.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXVIII, assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Desse modo, foi erigida pela Constituição Federal como cláusula pétrea e direito fundamental de todos.
Noutro giro, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a Administração profira decisão no processo administrativo. Ainda, ao parágrafo 5º do art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria.
Apesar das dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa, tais como insuficiência de pessoal e cortes orçamentários, não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar.
Nesses termos:
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. - Trata-se de mandado de segurança impetrado contra alegado ato coator perpetrado por GERENTE EXECUTIVO NORTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO INSS para que o INSS analise e conclua o processo administrativo nº 37218.0004414/2016-79 no prazo máximo de 30 dias. - A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, eis que o INSS excedeu o prazo legal (30 dias, salvo prorrogação por igual período motivada) para decidir as solicitações e reclamações no processo administrativo, em que o ora Impetrante requereu, em 31/03/2016, a simples retificação dos seus dados cadastrais, com o intuito de obter a revisão da Renda Mensal Inicial (RMI) do benefício de auxílio-doença nº 31/602.861.947-0, não tendo sido até então analisado, o que viola o Princípio Constitucional da Eficiência e a razoável duração do processo no âmbito administrativo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição Federal, e arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/1999. - Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). - Remessa improvida. (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437- 94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018)."
Portanto, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo e a propositura do mandado de segurança, evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função judisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
A omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo no âmbito administrativo. Assim, o Poder Judiciário pode e deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique invasão de um poder na esfera de atuação de outro poder (TRF2, AC 5004725- 74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
Ademais, não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação.
No mesmo sentido:
"REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152. INAPLICÁVEL AO CASO. MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. ISONOMIA. RE Nº 631.240. DISTINÇÃO. SENTENÇA MANTIDA.1. Remessa necessária e apelação contra sentença proferida em sede de mandado de segurança que determinou que a autoridade coatora implantasse o benefício de aposentadoria especial do impetrante, nos termos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Julgamento no prazo de 30 dias.2. Tratando-se de mandado de segurança, o juízo federal da sede funcional da autoridade coatora não prepondera sobre o direito subjetivo constitucional do impetrante optar pelo foro do seu próprio domicílio (art. 109, § 2º, da CF/1988), prestigiando-se as alternativas múltiplas que o texto constitucional buscou assegurar (STJ, AgInt no CC 158943, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, 1ª Seção, DJe 17.12.2018; STJ, AgInt no CC 166130, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, 1ª Seção, DJe 05.09.2019; e TRF1, CC 1024687-58.2020.4.01.0000, Rel. Des. Fed. GILDA SIGMARINGA SEIXAS, 1ª Seção, E-DJF1R 01.10.2020).3. O item 12.3 do acordo homologado no RE 1.171.152, informa que seu efeito vinculante atinge apenas as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto, de modo que, cuidando o caso em exame de demanda individual, não há que se falar em observância dos seus termos.4. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 dias para que a Administração profira sua decisão no processo administrativo. Ainda, o art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria (TRF3, APELREEX 5006693- 04.2019.4.03.6183, Rel. Des. Fed. NERY DA COSTA JUNIOR, 3ª Turma, E-DJF3R 02.10.2020).5. Para incorrer em mora, é imperioso que o INSS deixe transcorrer o prazo de quarenta e cinco dias da data de apresentação da documentação necessária pelo segurado (TRF3, 8ª Turma, REO 0004576-48.2007.4.03.6183, Rel. Des. Fed. LUIZ STEFANINI, E-DJF3R 08.10.2018).6. Não obstante as dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437-94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018).7. Tendo em conta que a omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo, o Poder Judiciário deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique na violação do princípio constitucional da separação dos poderes (TRF2, AC 5004725-74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).8. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014). 9. Não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação (TRF2, APELREEX 5000091- 71.2021.4.02.5110, Rel. Juiz Fed. Conv. FABIO TENENBLAT, 6ª Turma Especializada, E-DJF2R 28.06.2021).10. Inaplicável o parâmetro temporal fixado no RE nº 631.240 (DJe 10.11.2014), pois, no precedente em questão, o STF estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS, questão distinta do caso em exame.11. Remessa necessária e apelação não providas. (TRF2, APELREEX 5042957-24.2021.4.02.5101, Rel. Juíza Fed. Conv. ANDREA DAQUER BARSOTTI, 1ª Turma Especializada, juntado aos autos em 26.11.2021)."
Por derradeiro, ainda que se cogite da aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE n. 631.240 (DJe 10.11.2014), no julgamento do recurso em questão, a Corte Suprema estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS. Todavia, diferentemente do contexto fático do precedente, no processo ora em julgamento houve o prévio requerimento administrativo, não sendo caso de aplicação do entendimento firmado no RE 631.240, dada a distinção de premissas fáticas que compõem o julgado paradigma.
Conclui-se que a autoridade administrativa incorreu efetivamente em mora pois deixou transcorrer o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária para exame do requerimento.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001709012v3 e do código CRC 4e7cb202.
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