Remessa Necessária Cível Nº 5003228-96.2023.4.02.5108/RJ
RELATOR: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança impetrado por A. J. P. em face do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - NITEROI.
O mandado de segurança foi impetrado em 28/04/2023.
A sentença concedeu a segurança, confirmando a anteriormente deferida, para determinar ao impetrado que, no prazo de 30 dias, dê andamento ao processo administrativo referente ao requerimento de beneficio assistencial ao idoso, protocolado em 09/11/2022, sob o n° 1145755955, concluindo-o, caso encerrada a instrução, ou, havendo necessidade de realização de avaliação social, se exigível no caso concreto, realize o agendamento do referido exame, bem como apresente ao Juízo o comprovante respectivo, sob pena de aplicação de multa pessoal, bem como de incorrer em crime de desobediência, sem prejuízo das sanções administrativas, se descumprida a ordem judicial, nos seguintes termos:
" O mandado de segurança é o remédio jurídico para a proteção de direito líquido e certo, conforme está expresso no art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, bem como no art. 1º da Lei n.º 12.016/09, não possuindo fase instrutória, razão pela qual o direito alegado deve vir comprovado de plano.
O deferimento de medida liminar, por sua vez, conforme dispõe o art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, sujeita-se à ocorrência concomitante de determinados requisitos autorizadores, quais sejam, a relevância do fundamento do pedido ou probabilidade de existência do direito invocado pelo impetrante, com prova pré constituída, bem como o risco de ineficácia da sentença, gerando perigo para o direito da parte.
Baseado em acordo homologado pelo STF nos autos do RE 1171152, com prazo inicial de 24 meses de validade, em 10/6/2021 o INSS implementou novos prazos para conclusão de requerimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais, conforme informação contida no site da Autarquia Previdenciária.
Em se tratando de requerimento administrativo de benefício assistencial ao idoso foi estabelecido o prazo limite de 90 dias para conclusão do pedido; contudo, a contagem do referido prazo somente se inicia após a realização da avaliação social, caso necessária, momento em que, salvo exceções, se considera encerrada a instrução do PADM.
Nos termos do acordo acima mencionado o prazo para realização de avaliação social e/ou perícia médica, procedimento(s) necessário(s) à análise de requerimento de benefício assistencial, é de 45 dias após o agendamento, podendo tal prazo ser ampliado para 90 dias nas unidades classificadas como de difícil provimento, exigindo o deslocamento de servidores de outras unidades para auxiliar no atendimento.
Embora a Lei n° 8742/93 não especifique um prazo limite para a análise de requerimentos de benefícios assistenciais, o art.37 do referido Diploma Legal dispõe expressamente que o benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências legais. Assim, se pressupõe claramente que o intuito do legislador era imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância ao princípio da eficiência que rege a Administração Pública.
Além disso, o STF entendeu como razoável o prazo de 90 (noventa) dias para que o INSS proceda à análise dos requerimentos administrativos de concessão de benefício, conforme entendimento jurisprudencial consolidado com o julgamento do RE 631240, em 03/09/2014.
Assim, a probabilidade do direito invocado restou demonstrada, tendo em vista que, transcorridos mais de 90 dias desde a data do protocolo, o requerimento administrativo ainda não foi concluído, nem sequer foi designada data para realização de avaliação social, se necessária.
Já o risco da demora na entrega da prestação jurisdicional restou configurado pela própria natureza alimentar do benefício assistencial pleiteado na esfera administrativa.
Ante o exposto, DEFIRO A LIMINAR para determinar que a autoridade impetrada dê andamento ao processo administrativo referente ao requerimento protocolado sob o n° 1145755955, em 30 (trinta) dias, concluindo-o, caso encerrada a instrução, ou, havendo necessidade de realização de avaliação social, se exigível no caso concreto, realize o agendamento do referido exame, bem como apresente a este Juízo o comprovante respectivo, sob pena de aplicação de multa pessoal, bem como de incorrer em crime de desobediência, sem prejuízo das sanções administrativas, se descumprida esta ordem judicial, nos termos do art.26 da Lei n° 12.016/2009.
Caso alegue impossibilidade de agendamento da avaliação social, deverá a autoridade coatora indicar os motivos e fundamentos impeditivos, bem como o procedimento detalhado a ser adotado pelo impetrante para agendamento da avaliação.
Ciência à parte autora de que se for aberta exigência pelo INSS para realização de ato necessário à regular instrução do processo administrativo pelo requerente, como a avaliação social, o prazo legal para conclusão do PADM será automaticamente reaberto com o cumprimento da exigência, razão pela qual a ausência de conclusão do processo administrativo dentro do prazo renovado deverá ser objeto de nova ação judicial caso o interessado deseje se socorrer mais uma vez ao Poder Judiciário.
Além de cumprir a liminar, a autoridade coatora deverá prestar informações no prazo de 10 (dez) dias, na forma do artigo 7º, I, da Lei 12.016/2009.
Intime-se a autoridade coatora, pelo(s) meio(s) eletrônico(s) disponível(eis), conforme art.4°, §1°, da Lei n° 12016/2009, para cumprimento, ficando o coator ciente de que a íntegra dos autos está disponível para consulta na internet, em: https://www.jfrj.jus.br/, link: consulta processual pública e-Proc, mediante a indicação do número da ação em referência e da chave do processo, n° 963639343123, conforme art. 25 §4º da Resolução nº TRF2-RSP-2018/00017.
Intime-se a APS/ADJ."
No corpo da ficou consignado que:
"No caso concreto, transcorrido período de tempo superior a 90 dias desde o protocolo o INSS não havia concluído a análise do requerimento administrativo, tendo tal conduta omissiva eivada de ilegalidade cessado somente em 22/8/2023 (, pág.34), após a intimação da autoridade coatora para cumprimento da medida liminar deferida por este Juízo.
Sendo assim, e considerando que a autoridade coatora analisou o requerimento administrativo, informando sobre o deferimento do pedido, inexistindo modificação do contexto fático-jurídico-probatório que importe na alteração da tutela jurisdicional prestada em sede liminar, nada mais resta do que julgar procedente o pedido.
Cabe ressaltar que a cessação, por força de decisão judicial, de conduta omissiva caracterizada pela extrapolação de prazo razoável para a conclusão de processo administrativo não atenta contra os princípios da isonomia e da impessoalidade, mormente porque o acesso à via judicial para obtenção de resultado semelhante está disponível, indistintamente, a todo administrado que esteja sofrendo violação a seu direito constitucional à razoável duração do processo administrativo.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, concedo a segurança, confirmando a liminar deferida no , com amparo no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, nos termos da fundamentação.
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição (art. 14, § 1º, da Lei 12.016/2009)."
Remetidos os autos a este eg. Tribunal, o Ministério Público Federal manifestou-se pela sua não intervenção no feito. (evento 4 parecer 1).
É o relatório.
VOTO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança no qual foi fixado o prazo de 30 dias para que o INSS dê andamento ao processo administrativo referente ao requerimento de beneficio assistencial ao idoso, protocolado em 09/11/2022, sob o n° 1145755955, concluindo-o, caso encerrada a instrução, ou, havendo necessidade de realização de avaliação social, se exigível no caso concreto, realize o agendamento do referido exame, bem como apresente ao Juízo o comprovante respectivo, sob pena de aplicação de multa pessoal, bem como de incorrer em crime de desobediência, sem prejuízo das sanções administrativas, se descumprida a ordem judicial,
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXVIII, assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Desse modo, foi erigida pela Constituição Federal como cláusula pétrea e direito fundamental de todos.
Noutro giro, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a Administração profira decisão no processo administrativo. Ainda, ao parágrafo 5º do art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria.
Apesar das dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa, tais como insuficiência de pessoal e cortes orçamentários, não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar.
Nesses termos:
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. - Trata-se de mandado de segurança impetrado contra alegado ato coator perpetrado por GERENTE EXECUTIVO NORTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO INSS para que o INSS analise e conclua o processo administrativo nº 37218.0004414/2016-79 no prazo máximo de 30 dias. - A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, eis que o INSS excedeu o prazo legal (30 dias, salvo prorrogação por igual período motivada) para decidir as solicitações e reclamações no processo administrativo, em que o ora Impetrante requereu, em 31/03/2016, a simples retificação dos seus dados cadastrais, com o intuito de obter a revisão da Renda Mensal Inicial (RMI) do benefício de auxílio-doença nº 31/602.861.947-0, não tendo sido até então analisado, o que viola o Princípio Constitucional da Eficiência e a razoável duração do processo no âmbito administrativo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição Federal, e arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/1999. - Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). - Remessa improvida. (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437- 94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018)."
Portanto, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo e a propositura do mandado de segurança, evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função judisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
A omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo no âmbito administrativo. Assim, o Poder Judiciário pode e deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique invasão de um poder na esfera de atuação de outro poder (TRF2, AC 5004725- 74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
Ademais, não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação.
No mesmo sentido:
"REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152. INAPLICÁVEL AO CASO. MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. ISONOMIA. RE Nº 631.240. DISTINÇÃO. SENTENÇA MANTIDA.1. Remessa necessária e apelação contra sentença proferida em sede de mandado de segurança que determinou que a autoridade coatora implantasse o benefício de aposentadoria especial do impetrante, nos termos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Julgamento no prazo de 30 dias.2. Tratando-se de mandado de segurança, o juízo federal da sede funcional da autoridade coatora não prepondera sobre o direito subjetivo constitucional do impetrante optar pelo foro do seu próprio domicílio (art. 109, § 2º, da CF/1988), prestigiando-se as alternativas múltiplas que o texto constitucional buscou assegurar (STJ, AgInt no CC 158943, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, 1ª Seção, DJe 17.12.2018; STJ, AgInt no CC 166130, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, 1ª Seção, DJe 05.09.2019; e TRF1, CC 1024687-58.2020.4.01.0000, Rel. Des. Fed. GILDA SIGMARINGA SEIXAS, 1ª Seção, E-DJF1R 01.10.2020).3. O item 12.3 do acordo homologado no RE 1.171.152, informa que seu efeito vinculante atinge apenas as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto, de modo que, cuidando o caso em exame de demanda individual, não há que se falar em observância dos seus termos.4. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 dias para que a Administração profira sua decisão no processo administrativo. Ainda, o art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria (TRF3, APELREEX 5006693- 04.2019.4.03.6183, Rel. Des. Fed. NERY DA COSTA JUNIOR, 3ª Turma, E-DJF3R 02.10.2020).5. Para incorrer em mora, é imperioso que o INSS deixe transcorrer o prazo de quarenta e cinco dias da data de apresentação da documentação necessária pelo segurado (TRF3, 8ª Turma, REO 0004576-48.2007.4.03.6183, Rel. Des. Fed. LUIZ STEFANINI, E-DJF3R 08.10.2018).6. Não obstante as dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437-94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018).7. Tendo em conta que a omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo, o Poder Judiciário deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique na violação do princípio constitucional da separação dos poderes (TRF2, AC 5004725-74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).8. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014). 9. Não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação (TRF2, APELREEX 5000091- 71.2021.4.02.5110, Rel. Juiz Fed. Conv. FABIO TENENBLAT, 6ª Turma Especializada, E-DJF2R 28.06.2021).10. Inaplicável o parâmetro temporal fixado no RE nº 631.240 (DJe 10.11.2014), pois, no precedente em questão, o STF estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS, questão distinta do caso em exame.11. Remessa necessária e apelação não providas. (TRF2, APELREEX 5042957-24.2021.4.02.5101, Rel. Juíza Fed. Conv. ANDREA DAQUER BARSOTTI, 1ª Turma Especializada, juntado aos autos em 26.11.2021)."
Por derradeiro, ainda que se cogite da aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE n. 631.240 (DJe 10.11.2014), no julgamento do recurso em questão, a Corte Suprema estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS. Todavia, diferentemente do contexto fático do precedente, no processo ora em julgamento houve o prévio requerimento administrativo, não sendo caso de aplicação do entendimento firmado no RE 631.240, dada a distinção de premissas fáticas que compõem o julgado paradigma.
Conclui-se que a autoridade administrativa incorreu efetivamente em mora pois deixou transcorrer o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária para exame do requerimento.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001789834v3 e do código CRC b6aa3e71.
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