Apelação Cível Nº 5015380-03.2023.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS da sentença (evento 20, SENT1) proferida nos autos do mandado de segurança impetrado por B. C. D., em face de ato praticado pelo GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, que julgou procedente o pedido e concedeu a segurança, para condenar a autoridade coatora a concluir o processo da impetrante, de modo a nele proferir decisão devidamente fundamentada, em seu requerimento administrativo, protocolizado com a finalidade de obter “Pensão por Morte” (protocolo nº 1344181661; NB: 21/191.802.245-18), no prazo de 20 dias, contados da intimação, sob pena de aplicação de multa.

Em suas razões (evento 26, APELAÇÃO1), alega o INSS que “não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício”; que “apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária”; que, embora tenha ciência da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, nem sempre é possível o cumprimento de todos os prazos, levando em consideração o volume do trabalho e a carência de recursos materiais e humanos; e que, na fixação das astreintes, se deve observar o prazo para o cumprimento da obrigação, o qual deve ser razoável, e o princípio da proporcionalidade, não podendo o seu valor ser exorbitante, sob pena de violação ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa. Sustenta, ainda, entre outras, que é necessário haver indeferimento administrativo prévio para se buscar a tutela jurisdicional, além de não ser possível a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível, ressaltando que a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios; que a imposição dos prazos exíguos para apreciação do requerimento da parte autora importa violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, por acarretar verdadeira burla da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios; e que não se aplica ao caso o disposto no art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/91 e no art. 49 da Lei 9.784/99, cujo prazo estabelecido para análise administrativa somente se inicia após a conclusão da instrução, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos.

Requer, assim, o provimento do recurso para que seja reformada a sentença. Subsidiariamente, pugna pela fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Contrarrazões da parte apelada, pugnando pelo desprovimento da apelação (evento 30, CONTRAZ1).

Regularmente intimado, o Ministério Público Federal emitiu parecer, deixando de se manifestar sobre o mérito (evento 4, PARECER1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001773896v2 e do código CRC 6ce0fa1b.

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Apelação Cível Nº 5015380-03.2023.4.02.5101/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e do recurso de apelação, uma vez presentes seus pressupostos legais.

Conforme relatado, a sentença julgou procedente o pedido e concedeu a segurança, para condenar a autoridade coatora a concluir o processo da impetrante, de modo a nele proferir decisão devidamente fundamentada, em seu requerimento administrativo, protocolizado com a finalidade de obter “Pensão por Morte” (protocolo nº 1344181661; NB: 21/191.802.245-18), no prazo de 20 dias, contados da intimação, sob pena de aplicação de multa.

A questão foi decidida com propriedade na bem lançada sentença, cujos jurídicos fundamentos ora adoto como razão de decidir, valendo dela transcrever os seguintes trechos (evento 20, SENT1):

B. C. D. impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato omissivo do GERENTE EXECUTIVO DO INSS NO RIO DE JANEIRO, objetivando compelir a autoridade impetrada a concluir a análise de seu requerimento administrativo (protocolo nº 1344181661) para concessão de pensão pela morte de seu marido (NB: 21/191.802.245-18; DER: 08/11/2022), uma vez que seu pedido permanece inconcluso, até a impetração do presente mandado de segurança (08/03/2023).

(...)

No caso em exame, a impetrante demonstrou nos autos que, em 08/11/2022, fez o requerimento objeto da presente impetração, sob o número de protocolo nº 1344181661, restando provado que, passados mais de 180 dias, ela não recebeu a devida decisão meritória do seu requerimento, o que decorre da ineficiência e da má prestação de serviço pelo INSS, uma vez que seu pleito ainda permanece pendente de análise.

O longo transcurso de tempo, na presente hipótese, exorbitou em muito os prazos estabelecidos em lei para o atendimento do pedido da impetrante.

 A omissão do INSS viola, como demonstrado, não só a lei que regula o trâmite dos procedimentos administrativos na administração pública da União como a sua própria norma específica, que o órgão de representação judicial do INSS quer negar aplicação.

E o mandado de segurança, tal como previsto na Constituição da República, no seu art. 5º, LXIX, é a ação adequada para defender direito líquido e certo do interessado, não amparado por habeas corpus e habeas data, em face de ilegalidade ou abuso de poder perpetrado por autoridade pública no exercício de suas atribuições.

A situação de desorganização e ineficiência do serviço prestado pela autoridade coatora é fato decorrente de sua própria má gestão e da falta de aporte de recursos e de estruturas de pessoal pela União, não sendo admissível que a autoridade coatora possa se valer de sua ineficiência para solapar direitos dos cidadãos, pois tal implicaria em admitir que o autor da irregularidade a use em seu benefício próprio, algo que um Estado Democrático de Direito não pode tolerar.

Como é do conhecimento da impetrada, acordo homologado pelo STF no RE 1.171.152/SC (Tema 1.066, com repercussão geral), fixou prazos para o INSS e o maior deles foi fixado em 90 (noventa) dias, bem abaixo do tempo de mais de 180 dias que a impetrante aguarda o exame de seu requerimento.  

Não há dúvida de que, diante da postulação de qualquer administrado, seja pessoa física ou jurídica, tem a Administração Pública o dever de conhecer, apreciar e decidir, de forma expressa e clara, a pretensão que lhe foi submetida, atentando-se aos princípios conformadores da ordem constitucional brasileira, mormente os princípios da eficiência, da razoável duração do processo, da legalidade e da motivação dos atos administrativos, o que neles se incluem os direitos ao recebimento de informações dos órgãos públicos e de petição.

Essa persistência desidiosa da omissão estatal pode e deve ser sanada na via judicial, de modo a assegurar aos administrados o pleno acesso aos órgãos jurisdicionais, e a zelar pelo direito público subjetivo à informação e à duração razoável do processo.

Esse tipo de omissão do ente previdenciário, de descaso, ao deixar processos paralisados, sem qualquer resposta, viola os direitos mais básicos do cidadão, o de peticionar na defesa de um direito e obter resposta do Estado, posto que o transcurso de longo tempo, como no caso em análise, sem qualquer decisão administrativa, como já mencionado, ofende os princípios anteriormente mencionados, aos quais a Administração deve observância.

Deixando a Administração de manifestar-se sobre a pretensão da impetrante, mesmo decorrido tanto tempo de sua formulação, resta caracterizada a ilegalidade perpetrada pela autoridade coatora, bem assim o direito líquido e certo da parte impetrante, principalmente por envolver benefício previdenciário de natureza alimentar, e considerando também que a demandante, possui 4 filhos menores, todos havidos de sua relação com o falecido, que era segurado da Previdência Social (evento 19; 2).

Assim, extrapolado de forma reprovável pela autoridade coatora o prazo para concluir o processo da impetrante, justifica-se a concessão da segurança, eis que inércia de tal monta não se mostra em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo, nem tampouco em sintonia com o princípio da eficiência que obriga a Administração Pública, cuidando-se de omissão ilegal e arbitrária, passível de correção via mandado de segurança.

​De fato, o artigo 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece à Administração Pública o dever de decidir os requerimentos formulados em até 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período. Por sua vez, o artigo 69, dispõe que "Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, in verbis:

“Art. 41-A. (...)

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. (Incluído pelo Lei nº 11.665, de 2008).”

Cumpre destacar que as previsões legais acima expostas encontram-se alinhadas ao direito fundamental à duração razoável do processo, insculpido no artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal.

Quanto às demais alegações apresentadas pelo INSS, adoto como razões de decidir os argumentos lançados pelo Exmo. Juiz Federal Convocado Luiz Norton Baptista de Mattos, no julgamento da apelação/remessa necessária nº 5090782-27.2022.4.02.5101, in verbis:

“...cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado”.

Por sua vez, ainda que se considerasse as dificuldades do INSS, provocada pela escassez de recursos, e que se pudesse estender o prazo para 90 dias ou 180 dias, como por ele pretendido, para análise do requerimento administrativo, certo é que tal lapso temporal já restou ultrapassado, tendo em vista que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 08/11/2022 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus.

Assim, seja pela violação aos artigos 49 e 69 da Lei nº 9.784/99, seja pela inobservância ao artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, nada há o que modificar na sentença nesse aspecto.

No que tange à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do Código de Processo Civil, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, Segunda Turma, DJE de 02/02/2011), contudo, essa perdeu o objeto em razão do cumprimento da medida (evento 48, DOC2).

Voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001773897v5 e do código CRC 2a2a98f6.

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Apelação Cível Nº 5015380-03.2023.4.02.5101/RJ

EMENTA

previdenciário e processual civil. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. NÃO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE e separação de poderes. MULTA DIÁRIA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DESPROVIDAS.

1. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF. art. 5º, LXXVIII);

2. Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91;

3. Afasta-se suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça. De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados;

4. Considerando que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 08/11/2022 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus, correta a sentença em conceder a segurança para determinar que a autoridade impetrada promova o andamento do processo administrativo objeto do writ;

5. Quanto à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do CPC, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, DJE de 02/02/2011), contudo, essa perdeu o objeto em razão do cumprimento da medida.

6. Remessa necessária e recurso de apelação desprovidos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de março de 2024.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001773898v5 e do código CRC 0607586a.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL. DE 08/03/2024

Apelação Cível Nº 5015380-03.2023.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

PRESIDENTE: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

Votante: Juiz Federal MARCELO LEONARDO TAVARES

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário