Apelação Cível Nº 5011913-62.2023.4.02.5118/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelo interposto pelo INSS – INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL, nos autos do mandado de segurança impetrado por J. T. B. contra ato abusivo do CHEFE DA CENTRAL DE ANÁLISES DE RECONHECIMENTO DE DIREITOS DA SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL SUDESTE III – CEAB/RD/SRSE III, onde a recorrente se insurge contra a sentença que concedeu a ordem, cujo dispositivo restou proferido nos seguintes termos: “Posto isso, JULGO PROCEDENTE o pedido e CONCEDO A SEGURANÇA, para determinar ao impetrado, CHEFE DA CENTRAL DE ANÁLISES DE RECONHECIMENTO DE DIREITOS DA SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL SUDESTE III – CEAB/RD/SRSE III, a análise o pedido da parte impetrante,  J. T. B., Protocolo nº 1814827260, no prazo de até 15 (quinze) dias, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais).”.

A sentença recorrida (evento 43) concedeu a ordem, essencialmente sob os seguintes fundamentos: “(...)  não é demais registrar que os direitos fundamentais têm aplicação imediata, por força do disposto no § 1º, do art. 5º da CRFB/88, prescindindo de qualquer regulamentação para produzir efeitos.  Importante consignar que esse prazo razoável é ínsito ao processo, o qual demanda uma sequência de atos concatenados, em direção a uma finalidade, qual seja, o pronunciamento estatal acerca de um pedido. Tais atos devem ser praticados em prazos específicos, previamente previstos na legislação, a fim de assegurar a estabilidade e a agilidade do processo.  No caso vertente, a análise percuciente dos documentos acostados aos autos enseja a conclusão de que houve demora desarrazoada na tramitação do pedido de “Solicitar Emissão de Pagamento não Recebido”  realizado pelo impetrante.  Não se pode perder de vista que os prazos servem para que a própria Administração tenha controle e organização dos seus procedimentos administrativos. Tem sido farta a legislação que trata de prazos em processos administrativos. A Lei nº 9.784/99, quanto ao dever de decidir, em seu art. 49, versa que: “Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.  Também em grau de recurso, a Lei nº 9.784/99, em seu artigo 59, § 1º, determina que: “Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.” (...)”.  A sentença encontra-se submetida à remessa necessária e não houve condenação ao pagamento de verba honorária sucumbencial, nos termos dos arts. 14, §1º e 25 da Lei nº 12.016/2009.

Irresignado, o INSS interpôs o apelo (evento 51), requerendo a reforma do julgado, de modo que a sentença seja reformada e denegada a segurança.

Como razões recursais, aduz o apelante, essencialmente, que: seria descabida a fixação de astreintes, de forma antecipada, na sentença; a inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49, da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados; a dificuldade de apreciação administrativa de todos os pedidos que lhe são submetidos, à luz da reserva do possível; e a aplicação subsidiária dos prazos previstos no acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

Em contrarrazões (evento 58), o Impetrante pugna pelo desprovimento do apelo.

O MPF foi intimado para fins de ciência e manifestação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001837918v2 e do código CRC c6f8acb8.

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Apelação Cível Nº 5011913-62.2023.4.02.5118/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e do apelo, vez que presentes os pressupostos para admissibilidade.

O INSS, em seu apelo, requer a reforma da sentença, para que a segurança seja denegada. Em suas razões recursais, sustenta, essencialmente, que: seria descabida a fixação de astreintes, de forma antecipada, na sentença; a inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49, da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados; a dificuldade de apreciação administrativa de todos os pedidos que lhe são submetidos, à luz da reserva do possível; e a aplicação subsidiária dos prazos previstos no acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

Ab initio, cabe destacar que o presente mandamus versa unicamente acerca da razoabilidade do prazo para a análise de requerimento administrativo formulado junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, para a concessão do benefício assistencial de prestação continuada, que estava sendo pago e foi cessado, por suposta irregularidade. 

A discussão nos presentes autos, portanto, não diz respeito ao direito do benefício em si, mas tão somente acerca demora para análise do pedido formulado, na via administrativa, à luz dos princípios da duração razoável e eficiência, razão pela qual esta Turma de Direito Administrativo é competente para apreciar a questão.

Importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Cidadã.

Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a Administração Pública está estritamente vinculada (artigo 37, CF).

A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Art. 59. (...)

§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

Saliente-se, outrossim, que o art. 69 da respectiva Lei nº 9.784/99 versa que "os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Em se tratando de benefício assistencial de prestação continuada, dispõe a Lei nº 8.742/93, em seu art. 37, que o mesmo será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, o que inclui a apresentação da documentação necessária, para fins de comprovação do direito, devendo o seu pagamento ser efetuado em até 45 (quarenta e cinco) dias após cumpridas as exigências legais:

Art. 37.  O benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências de que trata este artigo. (Redação dada pela Lei nº 9.720, de 1998) (Vide Lei nº 9.720, de 1998)

Dessa forma, a princípio, ao menos a partir da análise do diploma legal que trata de regra mais específica, a apreciação do requerimento do benefício assistencial, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.

Não se desconhece o acúmulo de serviços a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando-se, muitas vezes, o atendimento dos requerimentos administrativos dentro do prazo legal.

Não poderá a Administração Pública, contudo, postergar, indefinidamente, sem justificativa plausível, a análise dos requerimentos, sob pena de se violar os princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceituam a Lei n. 9.784/99 e os artigos 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Cidadã.

Acrescente-se, nesse aspecto, que o STF, no julgamento do RE nº 1.171.152/SC, o qual teve, inicialmente, a repercussão geral reconhecida, homologou um acordo, em 08/02/2021,  entre o INSS e o MPF, que estabelece prazos para análise de processos administrativos relacionados aos benefícios administrados pelo INSS, tendo-se comprometido a autarquia, expressamente, já na Cláusula Primeira do Acordo, a "concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício”, a contar do encerramento da instrução do requerimento administrativo, nos termos das cláusulas primeira e segunda do pacto em comento:

“CLÁUSULA PRIMEIRA

1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO

Benefício assistencial à pessoa com deficiência - 90 dias

Benefício assistencial ao idoso - 90 dias

Aposentadorias, salvo por invalidez - 90 dias

Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) - 45 dias

Salário maternidade - 30 dias

Pensão por morte - 60 dias

Auxílio reclusão - 60 dias

Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) - 45 dias

Auxílio acidente - 60 dias

CLÁUSULA SEGUNDA

2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.”

No caso vertente, o Impetrante formulou requerimento para o restabelecimento do pagamento do benefício assistencial que vinha percebendo - Benefício de Prestação Continuado ao Idoso -, suspenso pela Impetrada. O requerimento administativo foi formulado em 10/01/2023, sob o protocolo n° 1814827260.  No entanto, até a impetração do mandamus (em 01/09/2023), não havia sido apreciado, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, o que ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior).    Acrescente-se que a omissão abusiva em apreciar o requerimento administrativo perdurou até 14/12/2023 (evento 50, anexo 02).

Não observou o INSS, indubitavelmente, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.742/93 (art. 37), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no julgamento do RE nº 1.171.152/SC.

Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu, indubitavelmente, no presente caso.

Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de a requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

No que se refere à multa fixada na sentença impugnada, é assente na jurisprudência o entendimento de que é possível a cominação de multa, e sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação judicial  estabelecida pelo Estado Juiz, o que encontra respaldo no atual art. 537 do CPC:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

A recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado.

Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária.

No caso vertente, a multa diária fixada na sentença em R$ 100,00 (cem reais) não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a demora em se analisar o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade.

Nenhum reparo, portanto, a ser feito à sentença.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de desprover a remessa necessária e o apelo do INSS.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001837919v5 e do código CRC ca44f9f8.

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Apelação Cível Nº 5011913-62.2023.4.02.5118/RJ

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTO RELATIVO A BENEFÍCIO JUNTO AO INSS. VIOLAÇÃO À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.

1. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito ao INSS prorrogar, indefinidamente, a análise e decisão de seus processos administrativos.

2. A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.

3. Em se tratando de benefício assistencial de prestação continuada, dispõe a Lei nº 8.742/93, em seu art. 37, que o mesmo será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, o que inclui a apresentação da documentação necessária, para fins de comprovação do direito, devendo o seu pagamento ser efetuado em até 45 (quarenta e cinco) dias, após cumpridas as exigências legais.

4. No caso vertente, o Impetrante formulou seu requerimento para o restabelecimento do pagamento do benefício assistencial que vinha percebendo - Benefício de Prestação Continuado ao Idoso -, suspenso pela Impetrada. O requerimento administativo foi formulado em 10/01/2023, sob o protocolo n° 1814827260.  No entanto, até a impetração do mandamus (em 01/09/2023), não havia sido apreciado, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, o que ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior).    Acrescente-se que a omissão abusiva em apreciar o requerimento administrativo perdurou até 14/12/2023.

5. Não observou o INSS, indubitavelmente, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.742/93 (art. 37), bem como sequer o do acordo homologado pelo STF, no julgamento do RE nº 1.171.152/SC.

6. Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu no presente caso.

7. Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

8. A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).  Multa diária fixada em R$ 100,00 que não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a recalcitrância do INSS em proceder à análise do pedido administrativo.

9. Remessa necessária e apelo do INSS desprovidos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, desprover a remessa necessária e o apelo do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 17 de abril de 2024.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001837920v3 e do código CRC 404ef768.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 17/04/2024

Apelação Cível Nº 5011913-62.2023.4.02.5118/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária