Apelação/Remessa Necessária Nº 5003875-79.2023.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Cuida-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS de sentença (evento 27, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por F. B. B., contra ato praticado pelo CHEFE DA AGÊNCIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - ITAPERUNA, concedeu a segurança determinando à autoridade coatora que, no prazo de 15 (quinze) dias, promova o andamento do requerimento administrativo protocolado sob o nº 601959574, conforme disposto no artigo 49, da lei nº 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

Em seu recurso (evento 36, APELAÇÃO1) sustenta a Autarquia, em síntese, que “não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício”; que “apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária”. Aduz que, embora tenha ciência da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, nem sempre é possível o cumprimento de todos os prazos, levando em consideração o volume do trabalho e a carência de recursos materiais e humanos. Alega ainda que o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade, sob pena de violação ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa. Assevera que incide no caso o princípio da reserva do possível, na medida em que sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos e seus escassos recursos são insuficientes para resolução imediata dos problemas. Aponta violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, eis que, sendo apreciado o requerimento da parte autora em exíguo lapso temporal acarreta tratamento díspar com cidadãos que aguardam manifestação da Autarquia, constituindo burla à fila de análise de requerimentos. Ressalva que não se aplica ao caso dos prazos definidos nos artigos 49 da Lei nº 9.784/99 e 41-A da Lei nº 8.213/91 para os fins pretendidos pelo segurado. Requer, assim, o provimento do recurso, com a reforma da sentença, ou a extinção do feito, sem resolução do mérito. Subsidiariamente, pugna pelo deferimento de tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise do processo administrativo em prazo predeterminado, bem como a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Sem contrarrazões, consoante informação do sistema no evento 41 em primeiro grau.

O Ministério Público Federal entendeu desnecessária sua intervenção no feito, com base no artigo 178 do Código de Processo Civil (evento 8, PARECER1).

É o relatório.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5003875-79.2023.4.02.5112/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e da apelação porque presentes seus pressupostos.

Cuida a hipótese de irresignação do INSS com a sentença que determinou à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promova o andamento do requerimento administrativo protocolado sob o nº 601959574, conforme disposto no artigo 49, da lei nº 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

As questões controvertidas postas no recurso cingem-se ao afastamento da ordem de análise de processo administrativo em prazo predeterminado, bem como da multa imposta por eventual descumprimento da medida.

Na hipótese, em que pese as razões do apelante, verifico que as questões apresentadas em sede recursal foram convenientemente abordadas na sentença, motivo pelo qual aproveito para dela transcrever os seguintes trechos, que adoto como razões para decidir (evento 27, SENT1):

No caso, insurge-se a parte autora contra a demora na análise do seu requerimento administrativo (Protocolo nº 601959574) Comprovou de plano o requerimento protocolado em 11/10/2022 (Evento 1, anexo 6) e, a seu turno, a autoridade impetrada não demonstrou a conclusão do PAD.

Neste contexto, a hipótese é de concessão da segurança, vez que o propalado direito líquido e certo emerge da própria Constituição Federal, que em seu art. 37, caput, determina que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Por sua vez, assim dispõe o art. 49 da Lei n. 9784/99:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Conforme dispositivo acima, após a instrução, o INSS tem o prazo de até 30 dias para proferir decisão, prorrogado por igual período, devidamente motivado.

Nesse sentido.

CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENDÊNCIA DEJULGAMENTO DE RECURSO PRESENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DO IMPETRANTE POR MAIS DE 30 (TRINTA) DIAS. OFENSA AO ART. 49, DA LEI No 9.784/99. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. POSSIBILIDADE. 1. Mandado de Segurança ajuizado em face de ato omissivo da 3a Junta de Recursos do INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, em Pernambuco, que há mais de 06 (seis) meses não julgou recurso presente em seu processo administrativo relativo à concessão de benefício previdenciário. 2. A controvérsia do mandamus restringe-se, tão somente, na discussão a respeito da existência de direito líquido e certo do Impetrante em ver julgado recurso administrativo presente em seu processo administrativo que se encontra pendente de julgamento no órgão Impetrado. 3. De acordo com o que preceitua o art. 49, da Lei no 9.784/99 - Lei do Processo Administrativo Federal - havendo a conclusão da instrução do processo, a Administração tem o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir a respeito da matéria, ressalvada a hipótese de prorrogação do aludido prazo, por igual período, e desde que referida dilatação seja devidamente motivada. 4. (...). APELREEX 08015777620134058300, Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, TRF5 - Terceira Turma).

No caso, a impetrante aguarda desde 11/10/2022 (DER) a análise de seu pedido administrativo, o que evidencia falha no desempenho da Administração Pública – in casu personificada pela autarquia previdenciária federal – em violação ao princípio constitucional da eficiência, de observância obrigatória em todos os ramos do Poder Público.

É de se reconhecer que a excessiva delonga na análise da postulação administrativa da demandante – no aguardo de decisão por quase 1 ano, sem apresentação de justificativa plausível para a demora  – faz nascer efetivo risco aos interesses perseguidos em juízo pela impetrante.

E isso porque o exagerado tempo de paralisação do pedido administrativo da impetrante, sem que se lhe tenha sido apresentada uma justificativa plausível sequer para o atraso, afronta a garantia constitucional de duração razoável do processo (CF, art. 5º, inciso LXXVIII).

​De fato, o artigo 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece à Administração Pública o dever de decidir os requerimentos formulados em até 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período. Por sua vez, o artigo 69, dispõe que "Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, in verbis:

“Art. 41-A. (...)

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. (Incluído pelo Lei nº 11.665, de 2008).”

Cumpre destacar que as previsões legais acima expostas encontram-se alinhadas ao direito fundamental à duração razoável do processo, insculpido no artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal.

Quanto às demais alegações apresentadas pelo INSS, adoto como razões de decidir os argumentos lançados pelo Exmo. Juiz Federal Convocado Luiz Norton Baptista de Mattos, no julgamento da apelação/remessa necessária nº 5090782-27.2022.4.02.5101, in verbis:

(...) cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado.

Por sua vez, ainda que se considerasse as dificuldades do INSS, provocada pela escassez de recursos, e que se pudesse estender o prazo para 90 dias ou 180 dias, como por ele pretendido, para análise do requerimento administrativo, certo é que tal lapso temporal já restou ultrapassado, tendo em vista que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 11/10/2022 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus.

Assim, seja pela violação aos artigos 49 e 69 da Lei nº 9.784/99, seja pela inobservância ao artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, nada há o que modificar na sentença nesse aspecto.

No que tange à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do Código de Processo Civil, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, Segunda Turma, DJE de 02/02/2011).

Com efeito, a pena pecuniária tem por objetivo coagir o devedor a cumprir a obrigação específica, porém não pode servir de razão para o enriquecimento sem causa. No caso concreto, diante das limitações próprias das instituições públicas frente ao universo de atendimentos a administrados, entendo que o valor de R$ 100,00 (cem reais), fixado na sentença, se mostra adequado para a multa diária.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e à apelação.

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EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. NÃO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE. MULTA DIÁRIA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DESPROVIDAS.

1. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII).

2. Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91.

3. Afasta-se suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça. De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados.

4. Considerando que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em em 11/10/2022 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus, correta a sentença em conceder a segurança para determinar que a autoridade impetrada promova o andamento do processo administrativo objeto do writ.

5. Quanto à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do CPC, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, DJE de 02/02/2011). No caso concreto, entende-se que o valor de R$ 100,00 (cem reais), fixado na sentença, se mostra adequado para a multa diária.

6. Remessa necessária e apelação desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por maioria, negar provimento à remessa necessária e à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 19 de abril de 2024.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001807797v4 e do código CRC 03feabeb.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 08/04/2024 A 19/04/2024

Apelação/Remessa Necessária Nº 5003875-79.2023.4.02.5112/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

PRESIDENTE: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

PROCURADOR(A): CARLOS ALBERTO GOMES DE AGUIAR

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Juiz Federal MARCELO LEONARDO TAVARES

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

FLAVIA JANOT DE MATTOS BURKE

Secretária