Apelação Cível Nº 5001554-71.2023.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL da sentença do evento 32, SENT1 do processo na primeira instância, proferida nos autos do mandado de segurança impetrado por V. C. S. em face do CHEFE DA AGÊNCIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - ITAPERUNA, que concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da sua ciência, promova o andamento do processo administrativo do impetrante relativo ao requerimento de concessão de benefício de auxílio doença, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

Em suas razões (evento 43, APELAÇÃO1 do processo na 1ª instância), alega o INSS que “não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício”; que “apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária”; que, embora tenha ciência da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, nem sempre é possível o cumprimento de todos os prazos, levando em consideração o volume do trabalho e a carência de recursos materiais e humanos; e que, na fixação das astreintes, se deve observar o prazo para o cumprimento da obrigação, o qual deve ser razoável, e o princípio da proporcionalidade, não podendo o seu valor ser exorbitante, sob pena de violação ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa. Sustenta, ainda, em síntese, o seguinte: (i) a necessidade de haver indeferimento administrativo prévio para se buscar a tutela jurisdicional, além de não ser possível a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível, ressaltando que a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios; (ii) a imposição dos prazos exíguos para apreciação do requerimento da parte autora importa violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, por acarretar verdadeira burla da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios; e (iii) a inaplicabilidade dos art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/91, e art. 49 da Lei 9.784/99, cujo prazo estabelecido para análise administrativa somente se inicia após a conclusão da instrução, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos. Requer, pois, o provimento do recurso para que seja reformada a sentença. Subsidiariamente, pugna pela fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Certificada renúncia de prazo para oferecimento de contrarrazões (evento 51).

Neste Tribunal, foram os autos remetidos ao Ministério Público Federal, que entendeu ser desnecessária sua intervenção no feito (evento 4).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001789096v3 e do código CRC b567872c.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MACARIO RAMOS JUDICE NETO
Data e Hora: 23/2/2024, às 10:10:33

Apelação Cível Nº 5001554-71.2023.4.02.5112/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária, que tenho por interposta, e do recurso porque presentes os seus pressupostos de admissibilidade.

Conforme relatado, a sentença concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da sua ciência, promova o andamento do processo administrativo do impetrante relativo ao requerimento de concessão de benefício de auxílio-doença, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

Para tanto, reconheceu a ocorrência de mora irrazoável na análise do recurso supramencionado. Veja-se (evento 32, SENT1 do processo na primeira instância):

"No caso, insurge-se o impetrante contra a demora na análise do processo administrativo relativo ao seu requerimento de benefício de auxílio doença. Comprovou de plano o requerimento protocolado em 20/12/2022 e, a seu turno, a autoridade impetrada não demonstrou a conclusão do PAD. O INSS alegou que já foi proferida decisão adminsitrativa, mas não comprovou essa informação documentalmente nos autos.

Neste contexto, a hipótese é de concessão da segurança, vez que o propalado direito líquido e certo emerge da própria Constituição Federal, que em seu art. 37, caput, determina que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Por sua vez, assim dispõe o art. 49 da Lei n. 9784/99:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Conforme dispositivo acima, após a instrução, o INSS tem o prazo de até 30 dias para proferir decisão, prorrogado por igual período, devidamente motivado.

Nesse sentido.

CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENDÊNCIA DEJULGAMENTO DE RECURSO PRESENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DO IMPETRANTE POR MAIS DE 30 (TRINTA) DIAS. OFENSA AO ART. 49, DA LEI No 9.784/99. DIREITO LÍQUIDO E CERTO.

CONCESSÃO DA SEGURANÇA. POSSIBILIDADE.

1. Mandado de Segurança ajuizado em face de ato omissivo da 3a Junta de Recursos do INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, em Pernambuco, que há mais de 06 (seis) meses não julgou recurso presente em seu processo administrativo relativo à concessão de benefício previdenciário.

2. A controvérsia do mandamus restringe-se, tão somente, na discussão a respeito da existência de direito líquido e certo do Impetrante em ver julgado recurso administrativo presente em seu processo administrativo que se encontra pendente de julgamento no órgão Impetrado.

3. De acordo com o que preceitua o art. 49, da Lei no 9.784/99 - Lei do Processo Administrativo Federal - havendo a conclusão da instrução do processo, a Administração tem o prazo de até 30 (trinta) dias para decidir a respeito da matéria, ressalvada a hipótese de prorrogação do aludido prazo, por igual período, e desde que referida dilatação seja devidamente motivada.

4. (...)

APELREEX 08015777620134058300, Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, TRF5 - Terceira Turma.)

No caso, o impetrante aguarda desde 20/12/2022, data do requerimento administrativo, a análise de seu pedido administrativo, o que evidencia falha no desempenho da Administração Pública – in casu personificada pela autarquia previdenciária federal – em violação ao princípio constitucional da eficiência, de observância obrigatória em todos os ramos do Poder Público.

É de se reconhecer que a excessiva delonga na análise da postulação administrativa do demandante – no aguardo de decisão por mais de 08 meses, sem apresentação de justificativa plausível para a demora  – faz nascer efetivo risco aos interesses perseguidos em juízo pelo impetrante.

E isso porque o exagerado tempo de paralisação do pedido administrativo do impetrante, sem que se lhe tenha sido apresentada uma justificativa plausível sequer para o atraso, afronta a garantia constitucional de duração razoável do processo (CF, art. 5º, inciso LXXVIII) ."

De fato, o artigo 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece à Administração Pública o dever de decidir os requerimentos formulados em até 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período. Por sua vez, o artigo 69, dispõe que "Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei."

Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, in verbis:

“Art. 41-A. (...)

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. (Incluído pelo Lei nº 11.665, de 2008).”

Cumpre destacar que as previsões legais acima expostas encontram-se alinhadas ao direito fundamental à duração razoável do processo, insculpido no artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal.

Quanto às demais alegações apresentadas pelo INSS, adoto como razões de decidir os argumentos lançados pelo Exmo. Juiz Federal Convocado Luiz Norton Baptista de Mattos, no julgamento da apelação/remessa necessária nº 5090782-27.2022.4.02.5101, in verbis:

“...cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado”.

Por sua vez, ainda que se considerasse as dificuldades do INSS, provocada pela escassez de recursos, e que se pudesse estender o prazo para 90 dias ou 180 dias, como por ele pretendido, para análise do requerimento administrativo, certo é que tal lapso temporal já restou ultrapassado, tendo em vista que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 20/12/2022 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus.

Assim, seja pela violação aos artigos 49 e 69 da Lei nº 9.784/99, seja pela inobservância ao artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, não há o que modificar na sentença nesse aspecto.

No que tange à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do Código de Processo Civil, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, Segunda Turma, DJE de 02/02/2011).

No caso em tela, não há o que modificar na sentença, pois o valor de R$ 100,00 (cem reais) é razoável a coagir o devedor a cumprir a obrigação, não servindo ele de razão para o enriquecimento sem causa.

Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e à apelação.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001789097v2 e do código CRC e8dd4557.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MACARIO RAMOS JUDICE NETO
Data e Hora: 24/4/2024, às 17:39:37

Apelação Cível Nº 5001554-71.2023.4.02.5112/RJ

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO - NECESSIDADE DE ANÁLISE DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO – OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE - NÃO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE - MULTA DIÁRIA – possibilidade - REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DESPROVIDAS.

1. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF. art. 5º, LXXVIII).

2. Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91.

3. Afasta-se suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça. De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados.

4. Desse modo, considerando que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 20/12/2022 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus, mantida a sentença que determinou à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da sua ciência, promova o andamento do processo administrativo do impetrante relativo ao requerimento de concessão de benefício de auxílio-doença.

5. Quanto à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do CPC, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, DJE de 02/02/2011). No caso em tela, não há o que modificar na sentença, pois o valor de R$ 100,00 (cem reais) é razoável a coagir o devedor a cumprir a obrigação, não servindo ele de razão para o enriquecimento sem causa.

6. Apelação e remessa necessária desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária e à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 19 de abril de 2024.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001789098v3 e do código CRC feff0a2b.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MACARIO RAMOS JUDICE NETO
Data e Hora: 24/4/2024, às 17:39:37

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 08/04/2024 A 19/04/2024

Apelação Cível Nº 5001554-71.2023.4.02.5112/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

PRESIDENTE: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

PROCURADOR(A): CARLOS ALBERTO GOMES DE AGUIAR

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Juiz Federal MARCELO LEONARDO TAVARES

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

FLAVIA JANOT DE MATTOS BURKE

Secretária