Apelação/Remessa Necessária Nº 5067076-78.2023.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo autor (evento 32), em face de sentença que julgou procedente o pedido nos seguintes termos:
"Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO E CONCEDO A SEGURANÇA para, em confirmação à liminar deferida no Evento 3, determinar que a autoridade coatora proceda à análise e julgamento do requerimento em questão no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa.
Custas pela lei. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Sentença sujeita ao reexame necessário, ante o disposto no art. 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009."
Alega que "Apesar de o mandado de segurança ser remédio constitucional heroico, vem sendo claramente desrespeitado e ignorado pela recorrida, que perde tempo ao protocolar petições genéricas ao em vez de, de fato, proceder o andamento do requerimento administrativo".
Acrescenta que diante do claro desrespeito ao seu direito líquido e certo de obter o julgamento de concessão de benefício com natureza alimentar, "faz-se necessário imperiosa medida, para que ocorra o devido e justo cumprimento da medida judicial, conforme previsto no art. 537 do código de processo civil, que possibilita a fixação de multa no caso de não cumprimento das obrigações de fazer".
Sendo assim, argumenta que a sentença merece ser retocada "no sentido de prever a imposição de astreinte, a fim de resguardar o direito líquido e certo do recorrente".
Pugna pela intimação da autoridade coatora, a comprovar nos autos o cumprimento da decisão judicial, com a implantação de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais), mantendo-se os demais termos da sentença proferida.
Sem contrarrazões.
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
O mandamus foi impetrado em 14/06/2023 e a liminar deferida em 23/06/2023 para "...determinar à autoridade coatora que tome as providências necessárias para que o requerimento em questão, protocolado sob o nº 997657558, seja analisado e julgado, no prazo de 30 dias, não incluído nesse prazo eventual providência que caiba ao impetrante."
O impetrado foi intimado, com prazo final para cumprimento em 15/08/2023 (eventos 5 e 6).
No caso presente, verifica-se que a parte impetrante formulou requerimento administrativo junto ao INSS em 01/02/2023, protocolado sob o nº 997657558, com o objetivo de obter a concessão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição ( Evento 1, OUT6, Página 1)
Como destacado no julgado (evento 21), "Não obstante, no caso dos autos, observa-se que o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e o ajuizamento da presente ação, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, CF)."
Ademais, mesmo após a prolação da decisão que deferiu a liminar (evento 3), não foi apresentada qualquer prova documental de cumprimento da obrigação de fazer, eis que o impetrado apresentou ofício apenas alegando que a conclusão da análise administrativa não é de competência da CEABDJ e, sim, da Gerência Executiva, responsável pelo cumprimento da junta de recursos e análise administrativa" (Evento 8).
Conforme relatado, além da apelação do autor, cuida-se de remessa necessária face à sentença que CONCEDEU A SEGURANÇA resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, "para determinar que a autoridade coatora proceda à análise e julgamento do requerimento em questão no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa."
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela extinção do processo, com resolução do mérito, sob o seguinte fundamento (evento 21):
"No caso presente, verifica-se que a parte impetrante formulou requerimento administrativo junto ao INSS, na data de 01/02/2023, com o objetivo de obter a concessão do benefício previdenciário de aposentadoria epecial. A prova documental de Evento 1, OUT6 demonstra que a autarquia previdenciária, até o presente momento, ainda não apreciou o requerimento administrativo, o que configura violação à garantia constitucional de duração razoável do processo judicial/administrativo e ao princípio da eficiência que rege a prestação do serviço público (art. 5º, LXXVIII, e art. 37, caput, da CRFB).
A Lei n. 9.784/99, em seus arts. 48 e 49, previu que, concluída a instrução do processo administrativo, a Administração tem o prazo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, para proferir decisão, em demandas a ela submetidas. Confira-se:
"Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Sob esse enfoque, cumpre assinalar que o INSS editou recentemente a Instrução Normativa n. 128, de 28 de março de 2022, ratificando a adoção do mesmo regramento introduzido pela Lei n. 9.784/99. Senão vejamos:
Art. 523. Considera-se processo administrativo previdenciário o conjunto de atos praticados pelo administrado ou pela Previdência Social nos Canais de Atendimento da Previdência Social, iniciado em razão de requerimento formulado pelo interessado, de ofício pela Administração ou por terceiro legitimado, e concluído com a decisão definitiva no âmbito administrativo.
§ 3º O processo administrativo previdenciário deverá observar as regras dispostas na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que rege o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta.
Na medida em que o processo administrativo está paralisado sem qualquer tramitação, por aproximadamente 4 meses, reconhece-se primo ictu oculi a plausibilidade da pretensão veiculada. Sobre o assunto, vale conferir a jurisprudência do Eg. TRF da 2ª Região, em destaque:
PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE RESTABELECIMENTO DE BENEFÍCIO ASSISTENCIAL (LOAS). DEMORA DA ADMINISTRAÇÃO. ULTRAPASSADO O PRAZO DO ARTIGO 49 DA LEI Nº 9.784/99. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. SENTENÇA MANTIDA. 1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que seja proferida decisão final a respeito do pedido administrativo de restabelecimento de benefício assistencial (LOAS) da impetrante, protocolado em 12/09/2017. 2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança requerida deve ser mantida por seus próprios fundamentos, eis que restou demonstrado que o pedido administrativo da ora impetrante se encontrava ainda sem resposta na data do ajuizamento do ajuizamento do presente mandado de segurança, e mesmo na data da sentença (10/09/2018), e a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período, o que também não foi o caso, resultando o descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º 1 da Lei nº 9.784/1999), da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 3. Remessa oficial desprovida. (TRF-2 - REOAC: 02089704020174025101 RJ 0208970-40.2017.4.02.5101, Relator: GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Data de Julgamento: 30/09/2019, 1ª TURMA ESPECIALIZADA)
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. - Trata-se de mandado de segurança impetrado contra alegado ato coator perpetrado por GERENTE EXECUTIVO NORTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO INSS para que o INSS analise e conclua o processo administrativo nº 37218.0004414/2016-79 no prazo máximo de 30 dias - A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, eis que o INSS excedeu o prazo legal (30 dias, salvo prorrogação por igual período motivada) para decidir as solicitações e reclamações no processo administrativo, em que o ora Impetrante requereu, em 31/03/2016, a simples retificação dos seus dados cadastrais, com o intuito de obter a revisão da Renda Mensal Inicial (RMI) do benefício de auxílio-doença nº 31/602.861.947-0, não tendo sido até então analisado, o que viola o Princípio Constitucional da Eficiência e a razoável duração do processo no âmbito administrativo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição Federal, e arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/1999 - Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF)- Remessa improvida. (TRF-2 - REOAC: 01234379420164025151 RJ 0123437-94.2016.4.02.5151, Relator: PAULO ESPIRITO SANTO, Data de Julgamento: 02/03/2018, 1ª TURMA ESPECIALIZADA)
Aliado a essa circunstância, não se pode desconhecer que o pedido liminar também se reveste de manifesta urgência, porque a demora injustificada da parte impetrada, em proferir decisão no bojo do processo administrativo, enseja óbice à percepção de valores de natureza alimentar, comprometendo a própria subsistência da parte impetrante.
Em decorrência, sendo líquido e certo o direito da parte impetrante de ver seu requerimento processado em prazo razoável, DEFIRO A MEDIDA LIMINAR, para determinar à autoridade coatora que tome as providências necessárias para que o requerimento em questão, protocolado sob o nº 1251022059, seja analisado e concluido, no prazo de 30 dias, não incluído nesse prazo eventual providência que caiba ao impetrante."
Nesse diapasão, não há dúvidas de que assiste razão ao impetrante, já que o INSS extrapolou em muito os prazos previstos para a apreciação do requerimento administrativo. Ademais, mesmo em sede judicial, a autarquia impetrada insiste em não cumprir o prazo da liminar concedida, o que enseja a multa do art. 497 do CPC/2015.
Entretanto, observo que a sentença foi prolatada em 25/10/2023 (evento 21), sendo o impetrado intimado para comprovar o cumprimento da obrigação de fazer até 23/01/2024 (eventos 24 e 25).
Ademais, até a presente data, ou seja, mesmo após a prolação da sentença que confirmou a concessão da medida liminar, o impetrado não comprovou nos autos o cumprimento da obrigação de analisar e julgar o requerimento de concessão de aposentadoria em questão "no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de fixação de multa" .
Com relação à apelação do autor, a possibilidade de fixação de multa diária ou multa única por tempo de atraso no cumprimento da obrigação judicialmente ordenada é expressamente prevista no § 1° do artigo Art. 536 do Código de Processo Civil de 2015, que é absolutamente claro sobre a sua aplicabilidade como meio de coação para que o devedor cumpra a obrigação que lhe fora imposta.
A multa diária por descumprimento de decisão judicial deve ser arbitrada conforme os critérios da razoabilidade e proporcionalidade. A Multa tem caráter coercitivo, razão pela qual seu valor deve ser arbitrado de modo a não compensar o descumprimento de ordem judicial.
A autarquia deixou de cumprir a liminar deferida, bem como a sentença que a confirmou, com prazo para cumprimento da obrigação de fazer até 23/01/2024 (eventos 24 e 25)., sendo que o impetrado foi intimado em 04/11/2023 (evento 30).
Registre-se que a sentença determinou o atendimento ao requerimento do segurado no prazo de 30 dias, tempo razoável para o INSS cumprir o determinado, levando em conta o tempo de espera do autor de QUASE 1 (UM) ano, após o protocolo do pedido ocorrido em 01/02/2023 (Evento 1, OUT6, Página 1):
A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendeu que é possível a cumulação da multa por ato atentatório à dignidade da Justiça (artigo 77, parágrafo 2º, do Código de Processo Civil de 2015) e da multa diária, ou astreintes (artigo 536, parágrafo 1º, do CPC/2015). Para o colegiado, as multas possuem natureza jurídica distinta; portanto, a sua aplicação conjunta não configura bis in idem:
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. MEDIDA LIMINAR. DEFERIMENTO. ART. 77, § 2º, DO CPC/2015. MULTA POR ATO ATENTATÓRIO À DIGNIDADE DA JUSTIÇA. ART. 536, § 1º, DO CPC/2015. MULTA DIÁRIA. CUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. ART. 77, § 4º, DO CPC/2015. NATUREZAS DISTINTAS. 1. Recurso especial interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015 (Enunciados Administrativos nºs 2 e 3/STJ). 2. Na origem, trata-se de ação de reintegração de posse com medida liminar deferida. 3. Cinge-se a controvérsia a definir se é possível a cumulação da multa do artigo 77, §2º, do CPC/2015 (por ato atentatório à dignidade da Justiça) e da multa prevista no artigo 536, §1°, do CPC/2015 (multa diária) ou se a aplicação conjunta das referidas multas configura bis in idem. 4. A multa por ato atentatório à dignidade da justiça (art. 77, §2º, do CPC/2015) é específica para as hipóteses de violação de dever processual, dentre eles o dever de cumprir com exatidão as decisões judiciais de caráter mandamental e o de não criar embaraços à efetivação dos provimentos judiciais, seja de natureza antecipatória ou final (artigo 77, inciso IV), com claras raízes no instituto docontempt of court de larga utilização no sistema da common law. Referida multa possui natureza tipicamente sancionatória pelo descumprimento de dever processual de obediência às decisões judiciais e consequente ofensa ao princípio da efetividade processual. 5. A multa diária (artigo 536, § 1º, do CPC/2015) apresenta caráter eminentemente coercitivo, e não sancionatório ou punitivo. 6. A multa por ato atentatório à dignidade da justiça e a multa diária (astreintes) possuem naturezas jurídicas distintas, de modo que podem coexistir perfeitamente. 7. O Código de Processo Civil de 2015 passou a prever expressamente a possibilidade de cumulação das multas no seu artigo 77, § 4º. 8. Recurso especial provido. (RECURSO ESPECIAL Nº 1.815.621 - SP (2019/0141240-6)
A multa por ato atentatório à dignidade da Justiça tem natureza punitiva e é específica para as hipóteses de violação de dever processual; em contrapartida a multa diária - de caráter coercitivo, e não punitivo - tem o objetivo apenas de compelir o devedor a cumprir sua obrigação de fazer ou não fazer, determinada em decisão judicial.
O artigo 77 do CPC/2015 assim prevê:
Art. 77. Além de outros previstos neste Código, são deveres das partes, de seus procuradores e de todos aqueles que de qualquer forma participem do processo:
I - expor os fatos em juízo conforme a verdade;
II - não formular pretensão ou de apresentar defesa quando cientes de que são destituídas de fundamento;
III - não produzir provas e não praticar atos inúteis ou desnecessários à declaração ou à defesa do direito;
IV - cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou final, e não criar embaraços à sua efetivação;
V - declinar, no primeiro momento que lhes couber falar nos autos, o endereço residencial ou profissional onde receberão intimações, atualizando essa informação sempre que ocorrer qualquer modificação temporária ou definitiva;
VI - não praticar inovação ilegal no estado de fato de bem ou direito litigioso.
VII - informar e manter atualizados seus dados cadastrais perante os órgãos do Poder Judiciário e, no caso do § 6º do art. 246 deste Código, da Administração Tributária, para recebimento de citações e intimações. (Incluído pela Lei nº 14.195, de 2021)
§ 1º Nas hipóteses dos incisos IV e VI, o juiz advertirá qualquer das pessoas mencionadas no caput de que sua conduta poderá ser punida como ato atentatório à dignidade da justiça.
§ 2º A violação ao disposto nos incisos IV e VI constitui ato atentatório à dignidade da justiça, devendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável multa de até vinte por cento do valor da causa, de acordo com a gravidade da conduta.
§ 3 o Não sendo paga no prazo a ser fixado pelo juiz, a multa prevista no § 2º será inscrita como dívida ativa da União ou do Estado após o trânsito em julgado da decisão que a fixou, e sua execução observará o procedimento da execução fiscal, revertendo-se aos fundos previstos no art. 97 .
§ 4º A multa estabelecida no § 2º poderá ser fixada independentemente da incidência das previstas nos arts. 523, § 1º, e 536, § 1º .
É sabido que ela enfrenta dificuldades de pessoal, carência de recursos etc, mas no Século XXI, em plena era da inteligência artificial, na qual a comunicação nunca esteve tão fluida, não há qualquer justificativa para um atraso de mais de 1 (um) ano para análise do requerimento do impetrante.
Entretanto, como visto, vê-se que a autarquia nada decidiu a respeito do requerimento administrativo até então.
Portanto, deve ser dado parcial provimento à apelação do impetrante, para determinar a incidência da multa diária de R$ 200,00 (duzentos reais), automaticamente incidente em caso de descumprimento da obrigação de analisar o requerimento do impetrante, protocolado sob o nº 997657558, no prazo de 15 dias, ou seja, a partir do 16º dia da intimação do presente julgado.
A sentença, portanto, deve ser mantida, devendo ser aplicada a multa diária de R$ 200,00 em caso de descumprimento, limitada a R$5.000,00 (cinco mil reais) a partir do 16º dia da intimação.
Pelo exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento à remessa necessária e dar parcial provimento à apelação do impetrante, para determinar a incidência da multa diária de R$ 200,00 (limitada a R$5.000,00), a partir do 16º dia após a intimação para cumprimento da obrigação de fazer em questão. Sem honorários. Passados em branco os prazos recursais, retornem os autos ao Juízo de origem. Intimem-se.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001847986v16 e do código CRC 59f307b8.
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