Apelação Cível Nº 5026531-72.2023.4.02.5001/ES
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo INSS (evento 47) face à sentença em mandado de segurança (evento 31) que julgou os pedidos nos seguintes termos:
Por todo o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA para determinar à autoridade impetrada que conclua a análise do requerimento de concessão de benefício previdenciário apresentado pela parte impetrante em 22/11/2022, sob o número de protocolo 1536468928, proferindo decisão, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, a contar da intimação desta decisão, prorrogável por mais 30 (trinta) dias, em caso de motivação expressamente justificada.
Por via de consequência, JULGO O PROCESSO, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC/15.
Alega que "O INSS não possui competência para analisar e proferir decisão em recurso administrativo interposto à segunda instância administrativa, competindo ao órgão colegiado do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, apreciar e julgar os recursos administrativos contra de cisões do INSS, conforme disciplinado pelo artigo 126 da Lei nº 8.213/91. O Gerente da Central Regional de Análise de Benefício para Reconhecimento de Direitos da Superintendência Regional - SR Sudeste II não é a autoridade competente para julgar o recurso administrativo da Junta de Recursos, órgão do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). Cabe ao Gerente-Executivo apenas encaminhar o recurso para julgamento da Junta de Recursos. Eventual concessão de segurança no presente caso restará inexequível pelo Gerente-Executivo do INSS. Constata-se, pois, a ilegitimidade do INSS e de Gerente-Executivo do INSS (eventualmente indicado como autoridade como coatora) para responder por alegada demora de órgão não integrante da estrutura do INSS, mas do Ministério da Economia – Secretaria de Previdência e Trabalho, vinculado à Administração Direta (União)".
Citando julgado do Supremo Tribunal Federal, diz que "pretende o segurado é a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório de avaliação do requerimento pela Autarquia, sem que sejam levados em considerações critérios inerentes ao desempenho das funções administrativas pelo Poder Público".
Informa que é "público e notório que a Autarquia Previdenciária vem passando por dificuldades administrativas, sobretudo pela quantidade acentuada de servidores que se aposentaram, diminuindo massivamente o seu quadro de pessoal. Por consequência lógica, tais nuances impactam sobremaneira no desempenho das funções administrativas, dentre as quais as análises de requerimentos de benefícios. Em janeiro de 2019, o INSS possuía 31.572 servidores na ativa, dos quais 10.804 já preenchiam os requisitos de aposentação (http://www.osul.com.br/o-numero-de-aposentadorias-deservidores-do-inss-quadruplica-no-inicio-de-2019/). Somente no ano de 2019 (até maio), aproximadamente 3 mil destes servidores efetivamente ingressaram na inatividade, ou seja, se perdeu aproximadamente 10% da força de trabalho apenas no ano em questão, sem olvidar de processo de esvaziamento já constatado nos anos de 2017 e 2018".
Afirma que incide "no caso o princípio da reserva do possível , na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos são escassos para resolução imediata dos problemas. Assim, cabe aos gestores, que de fato já estão fazendo, adotar medidas capazes de solucionar ou minorar drasticamente os efeitos destas questões". Cita jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 5ª Região.
Citando artigos da Constituição da República, afirma que "No que importa ao tema em debate, garantir na via da tutela jurisdicional que o requerimento da parte autora seja apreciado em exíguo lapso temporal acarreta o tratamento díspar com aqueles cidadãos que aguardam o pronunciamento da Autarquia Previdenciária, constituindo uma verdadeira burla na fila cronológica de análise dos requerimentos. Determinados cidadãos serão prejudicados porque não foram ao Poder Judiciário e aguardam a decisão administrativa sobre o seu direito ao benefício previdenciário, ao passo que a Autarquia terá que redirecionar sua força de trabalho para atender à decisão judicial que determinou a análise do requerimento em, por exemplo, 30 ou 45 dias".
Aduz que "não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária. Entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos 5º, caput, e 37, caput, ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros". Cita sentença proferida em 3/12/2019.
Quanto ao prazo previsto no art. 41-A da Lei nº 8.213/91, diz que "é de bom alvitre inferir que a referida norma não impõe prazo peremptório para análise do requerimento administrativo, com marco inicial a partir da apresentação do mesmo à Autarquia Previdenciária. Em verdade, o que a legislação traz é um prazo mínimo para início do pagamento administrativo após a integral disponibilização da documentação necessária à concessão do benefício, o que exige, sem sombra de dúvidas, uma análise preliminar pela Administração. Ou seja, trata-se de prazo contado da conclusão da análise administrativa, quando já se concluiu pelo direito ao benefício com a averiguação da apresentação pelo segurado de todas as informações necessárias, para que o INSS inicie o pagamento do benefício, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos".
Já em relação ao prazo previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/99, sustenta que "da leitura do dispositivo já se evidencia que o referido prazo de 30 dias não é o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual. Ora, no caso em apreço sequer ocorreu a integral instrução processual, muito menos a sua conclusão, razão pela qual é inaplicável o prazo de 30 dias como lapso temporal máximo de apreciação de requerimento de benefício".
Defende que "o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros. Vê-se, portanto, que não há qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada".
Pede que "seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 180 DIAS - FIXADO PELO FÓRUM INTERINSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DA 4ª REGIÃO, ou ainda os 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas".
Prequestiona os "arts. "2º, 5º, caput, 37, caput, todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942".
Contrarrazões no evento 50.
Conselho de Recursos da Previdência Social presta informações no evento 51, a respeito das providências tomadas para agilizar os julgamentos dos recursos. Juntou descrição de eventos do processo nº 44235.883240/2022-70.
Documento oriundo da 26ª Junta de Recursos, referente a julgamento realizado em 6/3/2024, do processo nº 44235.883240/2022-70 (evento 54).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Trata-se de mandado de segurança impretrado face ao GERENTE EXECUTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL- INSS, SUPERINTENDENTE REGIONAL DO INSS – SUDESTE II, e o PRESIDENTE DO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (CRPS), com o seguinte pedido principal:
Ao final, a concessão da segurança ora pleiteada, tornando-se definitiva a liminar pleiteada, para que as Autoridades Coatoras realizem a distribuição e análise do requerimento de recurso número 1536468928, implementando o benefício, no prazo legal, em caso de provimento.
A impetração ocorreu em 28/6/2023.
Em relação à preliminar do INSS, sabe-se que a organização do Conselho de Recursos da Previdência Social está prevista no Decreto nº 3.048/99 do seguinte modo:
Art. 303. O Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS é órgão colegiado de julgamento, integrante da estrutura do Ministério da Economia. (Redação dada pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
§ 1º O Conselho de Recursos da Previdência Social compreende os seguintes órgãos:
I - Juntas de Recursos, com a competência para julgar: (Redação dada pelo Decreto nº 10.491, de 2020)
a) os recursos das decisões proferidas pelo INSS nos processos de interesse de seus beneficiários; (Incluída pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
b) os recursos das decisões proferidas pelo INSS relacionados à comprovação de atividade rural de segurado especial de que trata o art. art. 38-B da Lei nº 8.213, de 1991, ou às demais informações relacionadas ao CNIS de que trata o art. 29-A da referida Lei; (Incluída pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
c) os recursos de decisões relacionadas à compensação financeira de que trata a Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999; (Incluída pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
d) as contestações relativas à atribuição do FAP aos estabelecimentos da empresa; e (Incluída pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
e) os recursos relacionados aos processos sobre irregularidades verificadas em procedimento de supervisão e de fiscalização nos regimes próprios de previdência social e aos processos sobre apuração de responsabilidade por infração às disposições da Lei nº 9.717, de 1998; (Incluída pelo Decreto nº 10.410, de 2020)
II - Câmaras de Julgamento, com sede em Brasília, Distrito Federal, com a competência para julgar os recursos interpostos contra as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos; (Redação dada pelo Decreto nº 10.491, de 2020)
IV - Conselho Pleno, com a competência para uniformizar a jurisprudência previdenciária mediante enunciados, podendo ter outras competências definidas no Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social. (Redação dada pelo Decreto nº 6.857, de 2009).
Ocorre que o Decreto nº 11.356/2023 criou nova estrutura organizacional do Ministério da Previdência Social, como se lê:
Art. 2º O Ministério da Previdência Social tem a seguinte estrutura organizacional:
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado da Previdência Social:
...
II - órgãos específicos singulares:
...
III - órgãos colegiados:
a) Conselho Nacional de Previdência Social;
b) Conselho de Recursos da Previdência Social;
c) Conselho Nacional de Previdência Complementar; e
d) Câmara de Recursos da Previdência Complementar; e
IV - entidades vinculadas: autarquias:
a) Instituto Nacional do Seguro Social - INSS; e
b) Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc.
Assim, para todos os efeitos, pode-se concluir pela revogação da parte final do caput do art. 303 do Decreto nº 3.048/99, mas permanecendo a vinculação do CRPS à União Federal.
Como foi arrolada como autoridade coatora a Presidência do Conselho de Recursos da Previdência Social, não há a ilegitimidade alegada pelo recorrente INSS.
Visto isso, a causa de pedir pode ser sintetizada pelo seguinte trecho da petição inicial:
A Impetrante requereu em 15/05/2020, DER original, a concessão do benefício de aposentadoria, tombado sob NB: 191.632.525-1. Na análise administrativa o pedido foi indeferido pelo INSS. O benefício foi indeferido pelo INSS, que computou 27 anos, 05 meses e 29 dias de tempo de contribuição. Insatisfeito, o Impetrante interpôs recurso administrativo em 22/11/2022, o qual recebeu o PROTOCOLO DE REQUERIMENTO n.º 1536468928.
...
Do andamento se extrai que o recurso atualmente se encontra no - SERVIÇO DE CENTRALIZAÇÃO DA ANÁLISE DE RECONHECIMENTO DE DIREITOS SRSEII, gerida pela segunda Autoridade Coatora. Como se vê, já se passaram 7 meses desde o protocolo e o recurso ainda não foi sequer distribuído para respectiva Junta de Recursos da Previdência Social-JRPS para julgamento.
...
Determina, ainda, o art. 542, da IN 77 de 2015, que expirado o prazo de trinta dias da data em que foi interposto o recurso sem que haja contrarrazões, os autos serão imediatamente encaminhados para julgamento pelas Juntas de Recursos, sendo considerados como contrarrazões do INSS os motivos do indeferimento.
Conforme o art. 3º da Lei 9784/99 os Segurados devem ser tratados com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações. Eventual necessidade de prorrogação dos prazos, por tempo não superior a 30 dias, deve expressamente motivadas, de maneira explícita, clara e congruente, nos termos do art. 50, § 1º da mesma lei – o que incorreu no caso em comento.
Ora, não parece razoável que passados mais de 180 (cento e oitenta) dias do requerimento, a Autarquia Impetrada sequer tenha promovido a distribuição do recurso para julgamento. Válido observar, que o acordo homologado pelo STF (RE 1171152) - TEMA 1066, STF versa sobre o prazo de instrução e julgamento do processo administrativo, sendo inaplicável ao caso dos autos.
No caso em tela, não há que se falar em cumprimento espontâneo da obrigação de concluir a análise do processo administrativo objeto da lide, após a intimação da autoridade coatora acerca da sentença.
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o(a) segurado(a) aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela extinção do processo, com resolução do mérito, conforme visto acima.
O interesse de agir, uma das condições da ação, se refere ao binômio necessidade-adequação, sendo que a necessidade está relacionada ao fato de a parte ter de submeter a questão à análise do Poder Judiciário para ver satisfeita a sua pretensão e a adequação refere-se à utilização de meio processual apto à solução da lide.
Conforme entendimento do Egrégio Superior Tribunal de Justiça - E. STJ:
“(...) o cumprimento da medida liminar concedida em mandado de segurança, ainda que tenha natureza satisfativa, não acarreta a perda do objeto do writ, permanecendo o interesse do impetrante no julgamento do mérito”1.
Não obstante a autoridade coatora tenha noticiado a movimentação processual e o julgamento do recurso na sessão de 6/3/2024 da 26ª Junta de Recursos (evento 54), não há que se cogitar em perda de objeto, tampouco em falta de interesse superveniente de agir, uma vez que tal cumprimento não decorreu de ato voluntário da autoridade impetrada.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Diante disso, a r. sentença merece ser mantida também por seus próprios fundamentos.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001847598v12 e do código CRC f932301f.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
Data e Hora: 29/4/2024, às 19:42:31