Remessa Necessária Cível Nº 5007264-39.2022.4.02.5102/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em face de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Niterói, que concedeu parcialmente a segurança, para determinar que a autoridade coatora profira decisão nos requerimentos nº 612452486 (reativação de benefício) e nº 266308277 (alteração de local ou forma de pagamento), no prazo de 30 dias a contar da intimação da sentença; e profira decisão no requerimento nº 40152912 (solicitação de pagamento não recebido), no prazo de 60 dias, contados a partir da prolação da sentença ().
Sustenta o impetrante que, no dia 11/05/2022, apresentou junto ao INSS três requerimentos administrativos, quais sejam: solicitação de pagamento de benefício não recebido (nº 40152912), reativação de benefício (nº 612452486) e alteração de local ou forma de pagamento (nº 266308277), mas que apenas o requerimento de nº 40152912 teve andamento, embora o Impetrante afirme ter cumprido prontamente todas as exigências da autarquia previdenciária (Ev. 1, PADMs 11, 12 e 13).
Relata que até a impetração do presente mandamus, em 30/09/2022, o pedido sequer havia sido analisado.
Assevera que a inércia do impetrado fere direito líquido e certo ao retardar a análise e a resposta do seu pleito sem qualquer justificativa plausível.
Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade da intervenção ministerial (evento 4 dos autos da segunda instância).
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Presentes os seus pressupostos de admissibilidade, conheço da Remessa Necessária, que não merece ser provida.
Conforme relatado, cuida-se de Remessa Necessária para reexame da sentença que CONCEDEU PARCIALMENTE A SEGURANÇA, resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC, que concedeu parcialmente a segurança, para determinar que a autoridade coatora profira decisão nos requerimentos nº 612452486 (reativação de benefício) e nº 266308277 (alteração de local ou forma de pagamento), no prazo de 30 dias a contar da intimação da sentença; e profira decisão no requerimento nº 40152912 (solicitação de pagamento não recebido), no prazo de 60 dias, contados a partir da prolação da sentença
Como se sabe, o Mandado de Segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano, mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
A conduta omissiva da Administração, sem justificativas relevantes, afronta direito do administrado à razoável duração do processo administrativo e, em decorrência, o princípio da eficiência, estando, portanto, a omissão administrativa sujeita ao controle do Poder Judiciário, que tem o dever de preservar lesões ou ameaça a direitos, em cumprimento ao disposto no artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal (EC n. 45/2004).
Ainda que haja insuficiência de recursos humanos e materiais no âmbito da administração pública, é certo que não pode o contribuinte aguardar indefinidamente a decisão de requerimentos administrativos, o que, além de constituir ofensa ao princípio da eficiência da Administração Pública (CF, art. 37), pode lhe causar sérios prejuízos, equiparando-se ao próprio indeferimento do pedido.
Na hipótese dos autos, o MM Juízo a quo concluiu pela concessão da segurança, sob o seguinte fundamento:
"Inicialmente, afasto a preliminar de decadência do direito de impetrar mandado de segurança, tendo em vista que, no presente caso, a cada dia de omissão há renovação do ato coator omissivo. Assim, não há que se falar em decadência do prazo de 120 dias, na forma estabelecida no art. 23, da Lei n. 12.016/09.
Nesse sentido, o seguinte precedente do TRF da 2ª Região.
PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO. OMISSÃO. DECADÊNCIA. NÃO CONSUMAÇÃO. I - O ato coator corresponde à omissão da Administração em dar cumprimento à decisão administrativa ou mesmo em dar uma resposta que fundamente por qual motivo não cumpre a decisão emanada da 1ª. Câmara de Julgamento da Previdência Social, que teria reconhecido o direito do impetrante à revisão de sua aposentadoria. II - Não há que se falar em marco inicial do prazo decadencial previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, uma vez que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias para a propositura do mandado de segurança, neste caso, se renova a cada dia, uma vez que, a cada dia, se revigora a omissão administrativa, a exemplo do que acontece nas prestações de trato sucessivo. III - Não é possível o julgamento do mérito da causa, como permitiria o art. 1.013, § 4º do NCPC, haja vista a causa não estar madura, não tendo sido, nem mesmo, notificada a autoridade coatora para prestar informações, devendo a sentença ser anulada, com retorno dos autos à vara de origem para o prosseguimento do feito pelo trâmite previsto na Lei nº 12.016/2009. IV - Recurso de apelação do impetrante provido. (0002919-31.2016.4.02.5004 - TRF2 - 2ª TURMA ESPECIALIZADA - Relator: VLAMIR COSTA MAGALHÃES - DJE: 17/10/2019) (Sem grifos no original).
Rejeito, também, a alegação de inadequação da via eleita, uma vez que não se discute a concessão do benefício previdenciário, mas a demora na apreciação dos requerimentos administrativo por parte do INSS. Desse modo, não há necessidade de dilação probatória para comprovação da certeza e liquidez do direito.
Passo à análise do mérito.
O art. 49 da Lei nº 9.784/99 assim dispõe: "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Por outro lado, o art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91, incluído pela Lei nº 11.665/08, estabelece que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão".
O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, entendeu razoável o prazo de 90 dias - o dobro do prazo legal previsto na Lei nº 8.213/91 - para que o INSS colhesse todas as provas necessárias e proferisse a decisão administrativa:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR. (...)
6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir.
7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir.
8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir.
(STF. Plenário. RE nº 631.240/MG. Rel. Min. Roberto Barroso. j. 03.09.2014. Sem grifos no original.)
Nesse cotejo normativo, a interpretação sistêmica do ordenamento leva às seguintes conclusões: i) aos requerimentos que dependam de prova unicamente documental aplica-se o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91, contados a partir da data do requerimento adequadamente instruído; ii) aos requerimentos que dependam de instrução mais complexa (por exemplo, com realização de perícia médica) aplica-se o prazo de 30 dias, prorrogáveis por igual período, previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/99, contados a partir da conclusão da instrução; iii) neste último caso, não sendo concluída a instrução no prazo de 90 dias, contados da data do requerimento, incide o princípio da razoabilidade, tornando ilegal a omissão, consoante orientação do STF; e iv) não há omissão ilegal caso a demora se dê por conduta imputável ao requerente.
Uma vez constatada a omissão ilegal, a concessão da segurança não implica que se determine ao INSS a conclusão imediata do processo administrativo. Caso contrário, não só a decisão judicial teria baixa eficácia, diante do volume de requerimentos pendentes de apreciação junto à autarquia previdenciária, como também não seria possível uma análise adequada do pleito pela autoridade administrativa, o que potencialmente ensejaria prejuízo ao próprio requerente.
Portanto, em se constatando a ilegalidade da omissão, entendo mais prudente conceder prazo razoável para que a autoridade impetrada realize uma apreciação adequada do requerimento, sem prejuízo da aplicação de meios coercitivos caso, ao fim do prazo consignado, ainda não tenha sido proferida decisão de mérito na seara administrativa, injustificadamente.
O presente caso trata de três requerimento administrativos protocolados pelo Impetrante em 11/05/2022, quais sejam: solicitação de pagamento de benefício não recebido, reativação de benefício e alteração de local ou forma de pagamento (Ev. 1, PADMs 11, 12 e 13).
A Autoridade Impetrada não demonstrou a apreciação de qualquer dos pedidos, limitando-se a informar que o requerimento de pagamento de benefício não recebido encontra-se em uma fila que segue ordem cronológica para análise (Ev. 36)
Nesse contexto, verifica-se que os feitos permaneceram sem decisão de mérito por, ao menos, mais de um ano desde o protocolo do requerimento, tempo suficiente para se caracterizar a ilegalidade da omissão.
Há que se considerar que o benefício de aposentadoria cuja reativação é pretendida possui natureza alimentar, não havendo indicativo nos autos de que o Impetrante possua outra fonte de renda. Portanto, diante da urgência necessária à apreciação do requerimento nº 612452486 (reativação de benefício), bem como do requerimento nº 266308277 (alteração de local ou forma de pagamento), entendo razoável e proporcional o prazo de 30 dias para que a Autoridade Impetrada conclua os processos administrativos, e profira decisão motivada, a contar da intimação desta sentença.
Outrossim, quanto ao requerimento nº 40152912 (solicitação de pagamento não recebido), entendo que não há maior urgência na apreciação, fixando o prazo de 60 dias para que a impetrada profira decisão, a contar da intimação desta sentença.
Deixo, por ora, de fixar multa para caso de descumprimento, sem prejuízo de sua oportuna aplicação, se houver necessidade.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido e CONCEDO EM PARTE A SEGURANÇA, extinguindo o feito na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a Autoridade Impetrada:
(i) profira decisão nos requerimentos nº 612452486 (reativação de benefício) e nº 266308277 (alteração de local ou forma de pagamento), no prazo de 30 dias a contar da intimação da presente sentença; e
(ii) profira decisão no requerimento nº 40152912 (solicitação de pagamento não recebido), no prazo de 60 dias, também a contar da intimação da presente sentença.
Diante da sucumbência mínima do Impetrante (CPC, art. 86, par. un.), condeno o INSS ao ressarcimento das custas, com fundamento no art. 82, §2º, do CPC.
Sem condenação em honorários, na forma do art. 25 da Lei nº 12.016/09.
Sendo interposta apelação, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões ao recurso, conforme o disposto no art. 1.010, §1º, do CPC, no prazo de 15 dias, contado em dobro para a Fazenda Pública (CPC, art. 183).
Sentença sujeita à remessa necessária, em observância ao art. 14, §1º, da Lei nº 12.016/09.
Findos os prazos, com ou sem a interposição de recurso, remetam-se os autos ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª Região.
Oficie-se. Publique-se. Registre-se. Intimem-se."
O impetrante informa que apresentou requerimento administrativo junto ao INSS em 11/05/2022. Entretando, até a impetração do presente writ, em 30/09/2022, ou seja, mais de 4 meses após a formulação do requerimento administrativo, tal solicitação sequer havia sido analisada.
No caso sob análise, entendo não ser razoável que o INSS demore prazo tão extenso para proceder à análise de requerimento administrativo, permanecendo inerte. Não se desconhece a excessiva carga de trabalho na autarquia, porém, a razoável duração do processo administrativo e a celeridade de sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal.
A demora injustificada em analisar os requerimentos administrativos que lhe são dirigidos não se mostra aceitável diante da proteção constitucional que se dá ao direito de petição do cidadão, bem como ao direito à razoável duração do processo e o estabelecido na Lei 9.784/99.
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida" (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021).
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Diante disso, a r. sentença merece ser mantida por seus próprios fundamentos.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Remessa Necessária. Transitada em julgado, retornem os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001833628v6 e do código CRC 3e693852.
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